Révision de la loi fédérale concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir (LTN)

Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche DEFR

Secrétariat d’Etat à l‘économie SECO Direction du travail

Mars 2015

Révision de la loi fédérale concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir -

1 Les grandes lignes du projet

1.1 Contexte

1.1.1 Message relatif à la loi (2002)

Dans les années 90, le travail au noir a été de plus en plus appréhendé comme un problème et discuté au niveau politique. Certains cantons ont commencé dès lors à recourir à des organes de contrôle spécialisés pour lutter contre le travail au noir. Au niveau fédéral, un groupe de travail est créé et rédige un rapport sur la lutte contre le travail au noir. Sur la base de ce rapport, un projet a été élaboré pour l’introduction d’une nouvelle loi, la loi sur le travail au noir (LTN).

Dans son message concernant la LTN du 16 janvier 2002, le Conseil fédéral retient les éléments suivants :

« Le travail au noir ne constitue pas un délit négligeable. Il est à l’origine de nombreux problèmes (notamment pertes de recettes pour le secteur public, menace pour la protection des travailleurs, distorsions de la concurrence et de la péréquation financière). Par ailleurs, le non-respect des lois affecte la crédibilité de l’Etat. Il doit donc être combattu pour des raisons à la fois économiques, sociales, juridiques et éthiques. Les données actuellement disponibles concernant l’ampleur du travail au noir en Suisse font état d’un volume de quelque 37 milliards de francs pour l’an 2001 (9,3 % du PIB). Même si l’on admet les limites de ces estimations, il apparaît clairement que les montants drainés par le travail au noir sont considérables. »

La proposition de loi du Conseil fédéral a mis l’accent sur des mesures de répression et des mécanismes d’incitation (allégements administratifs dans le décompte des assurances sociales), associés à une campagne d’information. En outre, la collaboration des différentes autorités compétentes d’exécution devait être mieux coordonnée par la création d’un organe cantonal de contrôle autonome. L’objectif de la loi était formulé comme suit dans le message :

« Le travail au noir ne doit pas payer. [...] Le projet fédéral de lutte contre le travail au noir et le projet de loi qui l’accompagne et constitue une sorte de « loi-cadre » ont ainsi pour objectif de marquer la volonté fédérale de lutter contre le travail au noir et de donner des moyens supplémentaires (légaux, budgétaires) aux cantons pour mener à bien leurs tâches dans ce domaine. Il s’agit également de souligner la nécessité d’appliquer dans tout le pays la même rigueur dans la lutte contre le travail au noir. Il en va du fédéralisme. »

C’est pourquoi le projet de loi du Conseil fédéral prévoyait les mesures suivantes :

1. des allégements administratifs dans les assurances sociales,

2. des compétences élargies des organes cantonaux de contrôle ;

3. la mise en réseau des données administratives et le devoir de communiquer les

résultats des contrôles d’employeurs ;

4. le renforcement des sanctions.

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1.1.2 Consultation parlementaire sur la LTN (2004-2005)

Le projet de loi du Conseil fédéral a été fortement adapté au Parlement. C’est ainsi, p. ex., que la définition du travail au noir a été retirée de la loi. L’idée initialement prévue d’instaurer des commissions tripartites de contrôle et d’intégrer fortement les commissions paritaires dans la lutte contre le travail au noir est rejetée. Au lieu de cela, les cantons doivent désigner un organe de contrôle, qui est dans la plupart des cas rattaché au canton lui-même, avec possibilité de délégation à des tiers. D’autre part, le Parlement change l’article concernant la collaboration (compte tenu de la nouvelle conception des organes de contrôle), renforce la possibilité de sanction (possibilité de réduction des aides financières) et introduit la procédure de décompte simplifiée.

La loi est adoptée par 121 voix contre 48 au vote final.

1.1.3 Entrée en vigueur de la LTN (2008)

Il est à noter que l’entrée en vigueur de la LTN n’a pas entraîné de nouvelles obligations pour l’économie. Les organes cantonaux de contrôle ne peuvent contrôler que des obligations déjà existantes. Ils ne peuvent pas décider de sanctions et ils ont uniquement la possibilité de percevoir des contributions aux frais de contrôle. Ils sont tenus pour cette raison de transmettre les infractions démasquées lors d’un contrôle aux autorités spéciales compétentes (p. ex. caisses de compensation, autorités des migrations) pour qu'elles prononcent des sanctions.

1.1.4 Evaluation de la loi (2011-2012)

Le texte de la loi stipule que les mesures nouvellement créées doivent être évaluées et que le DEFR (encore DFE à cette époque) doit faire un rapport au Conseil fédéral dans un délai de cinq ans à dater de l’entrée en vigueur de la loi et de lui communiquer des propositions pour la suite de la procédure.

L’évaluation a été réalisée au cours des années 2011-2012 par un bureau de recherche et de conseil politique, qui a rédigé un rapport sur la base d’enquêtes menées auprès des organes de contrôle cantonaux ainsi que des autorités et instances impliquées1. L’évaluation a révélé que les mesures de la LTN sont prometteuses, mais que leur contribution pour endiguer le travail au noir est restée plutôt modeste jusqu'ici. Ce résultat est pour l’essentiel attribuable à la marge d’interprétation laissée par la loi sur certaines questions essentielles, conduisant ainsi à des imprécisions en matière d’exécution. En outre, les compétences des organes de contrôle ainsi que les obligations sujettes à contrôle, prévues par la loi dans le but d’identifier des cas de travail au noir, ne sont pas adaptées. Pour finir, les allègements administratifs obtenus grâce à la simplification de la procédure de décompte se sont avérés minimes.

On constate de plus des effets variables entre les cantons et selon le domaine juridique concerné. Pour l’essentiel, les évaluateurs estiment que les causes en sont les suivantes :

1 Ce rapport peut être consulté sous

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La simplification administrative

La simplification de la procédure de décompte a certes entraîné un certain allègement sur le plan administratif. Toutefois, elle n’aurait pas contribué de façon notable à une augmentation des déclarations de rapports de travail. La campagne de lutte contre le travail au noir de 2008 et 2009 pourrait avoir eu un impact plus important sur le nombre de déclarations.

Les contrôles

Les cantons s’investissent de manière très variable dans l’exécution de contrôles L’ampleur de leur engagement n’a qu’un rapport limité avec la situation de chaque canton en termes de risque. En outre, dans certaines branches à risques, comme par exemple dans les ménages privés et dans l’agriculture, les contrôles réalisés sont comparativement rares. Par ailleurs, les organes de contrôle sont dotés de compétences insuffisantes pour pouvoir apporter la preuve du travail au noir.

La collaboration avec les autorités

Les autorités impliquées (caisses de compensation et services fiscaux) peuvent avoir différentes interprétations de la notion de travail au noir et du problème posé par le travail au noir. Ceci donne lieu à des conceptions variables quant au type et à la portée de la collaboration entre acteurs.

Les sanctions

Jusqu’ici, il n’y a eu que peu d’exclusions des marchés publics et de réductions des aides financières. On est donc en droit de se demander si ces mesures peuvent avoir un quelconque effet dissuasif.

1.1.5 Rapport du DEFR (2012)

Le DEFR a rédigé un rapport sur la base des résultats de l’évaluation et de ses propres expériences et l’a présenté au Conseil fédéral. Ce rapport reprenait des conclusions de l’évaluation et suggérait de confier au SECO et aux différents offices concernés de nombreux mandats en vue de renforcer la lutte contre le travail au noir.

Le rapport contient des mandats d’étude concernant différents domaines thématiques, tels que la proposition d'élaborer un projet de consultation pour une révision de la loi ou de l’ordonnance si les résultats des études en indiquent la nécessité. Les domaines thématiques des mandats d’étude peuvent être résumés comme suit :

 Objet de contrôle

 Collaboration

 Surveillance et financement

 Renforcement des sanctions

 Divers projets individuels

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Il a également été proposé d’élaborer deux directives et des documents de formation à l’intention des cantons. Les directives ont été remises aux cantons début 2014, les documents de formation ont été achevés fin janvier 2015.

Le Conseil fédéral a donné suite à la demande du DEFR le 19 décembre 2012 et confié à l'administration les différents mandats d'examen et de réalisation.

1.2 La nouvelle réglementation proposée

Les différents mandats d’examen et de réalisation ont été exécutés compte tenu des critères suivants :

 amélioration de l'efficacité de la loi,

 proportionnalité des mesures et leur applicabilité au niveau de l’exécution.

Une des conditions requises était également que les autorités fédérales poursuivent les mêmes objectifs et disposent de l’appui des organes de contrôle cantonaux.

L'examen a tenu compte en particulier des points suivants : la préoccupation centrale est l'amélioration de l'exécution et en particulier de la collaboration entre les organes de contrôle et les autorités spéciales. On était d’accord pour considérer que la LTN a fait ses preuves pour l’essentiel et que les instruments d'ores et déjà prévus par la LTN et son approche dans la lutte contre le travail au noir doivent être renforcés. Il faut éviter de changer diamétralement l'orientation de la loi. Le rôle de la Confédération ne doit être renforcé que dans la mesure où cela est nécessaire. La Confédération doit en particulier mettre à disposition des outils pour l’exécution. Les cantons doivent continuer à disposer d’une marge d’appréciation puisque ce sont eux qui utilisent les instruments dans l’exécution et qui connaissent le mieux le marché du travail.

Le 20 août 2014, le Conseil fédéral a chargé le DEFR d'élaborer un projet de consultation portant sur une révision de la LTN d'ici fin mars 2015.

Les adaptations de la loi proposées concernent différents aspects de la LTN, et sont énumérés ci-dessous.

1.2.1 Procédure de décompte simplifiée

L’évaluation a montré que la procédure de décompte simplifiée a aussi été utilisée à des fins différentes de son objectif initial. C’est la raison pour laquelle il a été vérifié si certains types d’application, étrangères à l’objectif, de cette procédure devraient être expressément supprimés du domaine d’application de la procédure simplifiée (en particulier le décompte d’honoraires d’administration).

Le décompte d’honoraires administratifs n’est pas compatible avec l’idée initiale de la procédure de décompte simplifiée, puisque celle-ci a été avant tout axée sur les rapports de travail de personnes ayant plusieurs employeurs. Il s’est avéré en outre que la procédure de décompte simplifiée permet actuellement d’obtenir des économies d’impôts inopportunes. Une révision devrait rendre ces pratiques impossibles.

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1.2.2 Annonce de soupçons d’infractions en dehors de l’objet de contrôle

La transmission d’informations à diverses autorités (en particulier entre les organes de contrôle, d’une part, et les inspections du travail, les autorités en matière d’aide sociale et les autorités fiscales, d’autre part) n'est pas possible aujourd’hui aux termes de la loi, mais serait indiquée dans certains cas. En attendant, elle est parfois réalisée dans la pratique.

La LTN prévoit déjà aujourd'hui une telle possibilité dans le domaine du droit de la taxe sur la valeur ajoutée. Les organes de contrôle transmettent aux autorités compétentes les éléments indiquant une infraction à la loi sur la TVA qu’ils recueillent à l’occasion d’un contrôle du respect des obligations correspondant à l’objet du contrôle. Cette règle devrait à l’avenir être étendue à d'autres domaines.

De plus, la LTN donne aux cantons la possibilité de confier l'exécution de la loi sur les travailleurs détachés LDét et de la LTN à la même autorité et de déléguer des contrôles aux commissions paritaires. Il s’agit donc de donner aux dites commissions également la possibilité de prévoir de fournir des informations aux inspections du travail, aux autorités en matière d’aide sociale et aux autorités fiscales. Cela permettrait une exécution à la fois plus uniforme et plus efficace.

1.2.3 Elargissement du cercle des autorités apportant leur soutien

L’évaluation a montré qu’en plus des autorités chargées par la LTN de communiquer des cas suspects, d’autres autorités, notamment communales (aide sociale, contrôle des habitants), disposent d’indices de travail au noir.

En règle générale, les communications de suspicion, même par d’autres autorités, représentent une base importante pour l’exécution des contrôles par les organes de contrôle. C’est la raison pour laquelle ce potentiel devrait être exploité au mieux et le cercle des autorités qui apportent leur soutien devrait être élargi.

1.2.4 Obligation de fournir des retours d’information mutuels

Actuellement, la loi ne comporte aucune disposition explicite obligeant les autorités spéciales à informer les organes de contrôle de l’issue des procédures. L’organe de contrôle a besoin de retours d’information sur la mise en évidence d’infractions pour imposer le paiement des frais aux entreprises fautives ainsi que, de manière générale, sur l’issue des procédures, afin d’améliorer en continu son activité de contrôle et l’adapter aux besoins des autorités spéciales. Pour ces dernières, les retours d’information des organes de contrôles concernant l’issue des procédures est important afin d’optimiser la collaboration. Enfin, les retours d’information sont nécessaires pour juger de l’efficacité des mesures de contrôle. Ainsi, l’absence d’obligation de fournir un retour d’information est fortement préjudiciable à l’efficacité de la loi.

L’obligation de fournir un retour d’information se limite aux organes cantonaux de contrôle et aux autorités compétentes pour une partie de l’objet du contrôle sur le plan matériel. Le contenu des retours d’information doit respecter les compétences des autorités spéciales. Les domaines juridiques visés par l’art. 9, al. 4, LTN ne sont pas concernés par cette obligation.

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Les autorités administratives et judiciaires sont également tenues de communiquer toutes décisions ou tous jugements entrés en force. A l’heure actuelle, cette obligation ne concerne que la communication aux autorités qui appliquent la sanction, conformément à l’art. 13 LTN. Par ailleurs, il n’y a pas non plus d’obligation de fournir un retour d’information, lorsque l’organe de contrôle collabore directement avec le ministère public.

1.2.5 Adaptation de la participation financière

En vertu de l’art.° 16 LTN, les cantons peuvent infliger des amendes et imposer des émoluments en cas d’infractions à la loi. Les émoluments et amendes perçues sont déduits dans le calcul de la contribution de la Confédération aux charges salariales des inspecteurs. Ce système fait que les cantons sont peu incités à prélever des émoluments et des amendes, puisqu’ils ne tirent profit de ces recettes que pour moitié. D’autre part, la collecte des informations sur les amendes perçues (qui ne sont pas à virer à l'organe de contrôle, et dont celui-ci n'est par conséquent pas automatiquement informé du versement) entraîne une charge non négligeable et inutile. C’est la raison pour laquelle la réglementation actuelle sur le financement doit être adaptée en vue de créer davantage d’incitations à infliger et à imposer rigoureusement des émoluments et des amendes.

Les paiements effectifs et les paiements hypothétiques de la Confédération sont les suivants, sur la base des chiffres de 2013 :

Paiements effectifs Paiements Amendes et hypothétiques en émoluments perçus vertu du nouveau par les cantons modèle de financement

AG 96'011.60 104'810.86 70'004.00

AR/AI 58'461.75 48'249.40 3'700.00

BE 284'853.85 228'043.06 400.00

BL 193'533.50 226'442.80 179'040.00

BS 423'889.00 348'271.20 22'900.00

FR 253'780.15 206'824.10 9'500.00

GE 505'552.90 421'002.32 41'400.00

GL 31'820.35 25'456.28 0.00

GR 88'705.10 85'984.08 37'550.00

JU 65'800.55 55'412.42 6'930.00

LU 151'042.15 124'345.72 8'780.00

NE 162'695.79 134'851.93 11'738.30

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SG 81'344.95 99'630.12 86'385.50

SH 47'781.05 50'904.84 31'700.00

SO 113'081.10 90'464.88 0.00

TG 91'622.05 75'732.84 6'088.00

TI 229'927.40 189'981.92 15'100.00

UR/OW/NW/SZ 83'634.35 66'907.48 0.00

VD 156'428.20 284'290.76 397'870.50

VS 306'464.65 288'542.68 108'427.50

ZG 29'080.00 23'264.00 0.00

ZH 411'076.55 328'861.24 0.00

CH 3'866'586.99 3'508'274.93 1'037'513.80

La nouvelle réglementation devrait être le plus neutre possible en termes de coûts pour la Confédération. Comparée à la législation en vigueur, la nouvelle réglementation peut évoluer en faveur des cantons ou à leur détriment selon la démarche qu’ils adoptent. La pratique et l’expérience ont cependant montré que les cantons peuvent compenser une baisse des contributions fédérales en améliorant l'imposition d'émoluments. Il devrait être ainsi possible qu’au final, aucun canton ne soit contraint de supporter un surcroît de charges financières en raison de la nouvelle réglementation.

L’introduction de forfaits pour le financement de l’activité cantonale a également été à l’étude. L’idée a toutefois été rejetée car les cantons poursuivent des stratégies différentes en matière de contrôle. Une indemnisation forfaitaire entraînerait entre les cantons une inégalité de traitement qui ne se justifie pas objectivement.

1.2.6 Compétences du SECO et prescriptions relatives à l’activité de contrôle

L’évaluation a révélé que les cantons s’engageaient à des degrés très différents dans la réalisation de contrôles, cette activité étant à peine perceptible dans certains cantons, et qu’on ne peut identifier qu’un rapport ténu entre l’activité de contrôle et la situation de risque existant dans les cantons.

Ceci est notamment dû au fait que la LTN et l’OTN ne fixent ni un nombre minimum de contrôles ni des consignes stratégiques, et ne contiennent que des consignes sommaires quant à la qualité des contrôles. Par ailleurs, la loi et l’ordonnance n’octroient au SECO aucune compétence explicite en matière de surveillance et d’établissement de directives. Elles ne contiennent pas non plus de disposition sur la conclusion d'accords de prestations. Certes de tels accords peuvent tout de même être conclus et le sont effectivement en l'absence d'une base légale explicite. L’absence d’une base légale explicite réduit toutefois de manière significative la marge de manœuvre permettant de gérer l’activité de contrôle au

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moyen d’accords de prestations. Cela signifie que la Confédération (SECO) ne peut guère influer sur l'activité de contrôle des cantons.

1.2.7 Sanction des infractions aux obligations d’annonce

De manière générale, les autorités spéciales imposent, lorsque des infractions sont constatées, les obligations que doivent contrôler les organes de contrôle. Il existe des exceptions aux obligations de déclaration au sens de l'article 136 RAVS et de l’article 3a OIS (avant le 1er janvier 2014 : article 13a OIS). Lorsqu’un décompte de salaire existe, les caisses de compensation et les autorités fiscales vérifient que le salaire de l’employé concerné a bien fait l’objet d’un décompte. Une application stricte de l’art. 136 RAVS n’est pas nécessaire aux fins de l’AVS (cf. à ce propos les réponses du Conseil fédéral aux motions Niederberger, 14.3728 et Gmür, 14.3879). Cependant, le potentiel préventif de cette obligation n’est pas épuisé. S’ajoute à cela qu'actuellement ni la législation sur l'impôt fédéral direct ni la législation sur l'AVS ne prévoient de sanction immédiate en cas d’infractions à l’obligation d’annonce au sens des art. 3a OIS et 136 RAVS. De l’avis du DEFR, les obligations prévues par les articles 136 RAVS et 3a OIS jouant un rôle important dans la prévention des infractions aux obligations de décompte, devraient être imposées de manière plus contraignante. Pour ces raisons, les infractions mentionnées aux articles 136 RAVS ou 3a OIS doivent être passibles de sanctions. Etant donné que les organes de contrôle constatent les infractions aux obligations d’annonce de manière autonome et sont ainsi en mesure d’infliger immédiatement une amende, cette compétence à prononcer des sanctions peut donc être directement attribuée aux organes cantonaux de contrôle. Lors d'une infraction à l'obligation d'annonce au sens de l'art. 3 OIS, comme pour le droit des étrangers, il convient d'examiner et d'appliquer si nécessaire d'autres conséquences administratives et pénales. Afin de poursuivre de manière efficace ces violations à l'obligation d'annonce, il serait judicieux de prévoir que les autorités fiscales cantonales puissent infliger des sanctions dans ce domaine sans avertissement préalable. La poursuite de ce type d'infraction dans le domaine du droit de l'impôt à la source incombe ainsi aux autorités cantonales compétentes en matière d'impôt à la source.

1.3 Mise en œuvre

La mise en œuvre des nouvelles dispositions ne génère aucune innovation fondamentale en ce qui concerne la compétence des organes cantonaux de contrôle. Ceux-ci devraient toutefois obtenir une compétence supplémentaire leur permettant de sanctionner les infractions aux obligations d’annonce.

1.4 Traitement des interventions parlementaires

Le projet fait suite au mandat légal découlant de l’art. 20 LTN qui exigeait l’évaluation de la loi, ainsi qu’un rapport du DEFR et la soumission de propositions au Conseil fédéral. Il n’y a pas d’intervention parlementaire à traiter.

2 Explications relatives aux différentes dispositions

2.1 Art. 2

Aujourd’hui, la procédure de décompte simplifiée n’est plus utilisée exclusivement par les personnes pour qui elle était initialement prévue. De nombreux cas ont été signalés dans

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lesquels cette procédure a été utilisée par des personnes en vue de se procurer un avantage fiscal. Par exemple, des sociétés sont fondées avec pour unique objectif de mettre à part une partie du salaire imposable et d’obtenir un taux d’imposition avantageux de 5 %. Du fait de la progression des taux d’imposition, il est relativement facile par ce moyen de réaliser une économie d’impôt. Si un tel procédé est en partie illégal en vertu de la législation en vigueur, ce genre de contournement de la loi n’est pas toujours facile à identifier.

Avec la restriction à des personnes employées dans des ménages privés, la procédure de décompte simplifiée peut être limitée au groupe de personnes pour lesquelles elle était initialement prévue. Le texte s’inspire de l’art. 34d, al. 2, RAVS qui fixe l’obligation de décompte des personnes employées dans des ménages privés dès le premier franc perçu, autrement dit sans franchise. La notion de travail domestique est en outre concrétisée dans le mémento 2.06 de l’AVS/AI. Il englobe, par exemple, les nettoyeuses et nettoyeurs, les personnes employées pour la garde d’enfants à domicile ou les aide-ménagères.

Pourtant, la limitation du champ d’application a aussi pour conséquence que les petites entreprises, par exemple, ou même les associations, qui jusqu’ici étaient elles aussi autorisées à appliquer la procédure, sont exclues de la procédure de décompte simplifiée et doivent de nouveau établir le décompte normalement (comme avant l’introduction de la LTN).

2.2 Art. 3

En ce qui concerne l’adaptation de l’art. 3 LTN, il s’agit uniquement d’une mise à jour en lien avec l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de la LAFam.

2.3 Art. 7

La modification ne concerne que la version allemande et italienne.

2.4 Art. 9

Le texte de l’al. 3 de cet article dit aujourd’hui que l'organe de contrôle cantonal transmet le procès-verbal rédigé et remet une copie aux personnes citées. Etant donné que, dans certains cantons, les contrôles sont aujourd’hui délégués à des tiers et que les alinéas 1 et 2 parlent d’une manière générale des personnes chargées des contrôles, il y a tout lieu de supposer qu’il s’agit ici d’une erreur involontaire du législateur qui doit être éliminée dans le cadre de la révision.

Naturellement, les cantons doivent être libres de stipuler dans les accords de prestations signés avec des tiers que les procès-verbaux doivent toujours être adressés à l’office cantonal du travail, lequel s’en remet ensuite aux autres autorités et organisations. Mais la loi doit consigner que les cantons désirant choisir une voie plus directe ont la possibilité de ne pas devoir faire passer les procès-verbaux par l’office du travail.

Les cantons ont souhaité que la mention « sur demande » soit introduite, dans le souci de diminuer la charge des organes de contrôle. Il convient d’indiquer aux personnes concernées qu’elles ont le droit de recevoir une copie. Lorsque celles-ci y renoncent, les organes de contrôle ne doivent pas être contraints de produire une copie.

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Dans l’alinéa 4 actuel, il est octroyé aux organes de contrôle cantonaux la possibilité de communiquer aux autorités compétentes les indices laissant présumer des infractions à la loi sur la TVA révélés lors d’un contrôle. Les indices laissant présumer ces infractions doivent être révélés dans le cadre des contrôles au sens de l’article 6. L’art. 6 LTN décrit l’objet du contrôle et détermine ce que les organes de contrôle cantonaux doivent contrôler. L’objet du contrôle est limité au droit des assurances sociales, des étrangers et de l’imposition à la source. Dans ces trois domaines, l’organe de contrôle est autorisé à rechercher des infractions en utilisant les compétences dont il dispose. Les indices laissant présumer des infractions à la loi sur la TVA doivent se révéler dans le cadre des contrôles relatifs au travail au noir, autrement dit l'organe de contrôle n'est pas autorisé à chercher spécifiquement de telles infractions, mais s’il en arrive à soupçonner une violation de la législation, il ne doit pas être obligé de garder cette constatation pour lui, mais avoir le droit de la communiquer à l’autorité compétente. Il est évident que les autorités compétentes en matière de travail au noir sont régulièrement confrontées à de tels indices du fait même de leur activité normale de contrôle, celle-ci leur permettant entre autres d’inspecter les documents des entreprises. Pour la seule année 2013, les rapports annuels des cantons mentionnent avoir eu près de 300 fois recours à la possibilité de transmettre un indice laissant présumer une infraction à la loi sur la TVA. Le nombre des annonces effectivement faites devrait être encore plus élevé.

Il s’agit donc maintenant de développer la possibilité d’obtenir des indices dans le cadre d’un contrôle au sens de l’art. 6 et de pouvoir les transmettre. Il faut retenir que l’objet du contrôle n’en sera pas élargi pour autant, que, par conséquent, l’adaptation de cet article ne conférera pas de compétences supplémentaires aux organes de contrôle. Cependant, là où il y a des indices d’infraction à d’autres domaines juridiques que ceux consignés dans l’objet du contrôle, ceux-ci doivent pouvoir être transmis aux autorités et instances compétentes.

Loi sur les travailleurs détachés

L’autorité de contrôle cantonale au sens de la LDét est, dans la plupart des cas, établie au sein du même office que l'organe de contrôle du travail au noir. Souvent, ce sont les mêmes personnes qui réalisent les contrôles du travail au noir et ceux des mesures d’accompagnement. Là où aujourd’hui un inspecteur uniquement chargé du travail au noir identifie un cas d’infraction aux conditions minimales de travail et de salaire des travailleurs détachés, il devra être autorisé à le communiquer à son collègue de travail. Il est évident qu’aujourd’hui déjà, un échange existe entre ces deux instances et cet échange doit être désormais consigné dans la loi.

A côté de cela, les commissions paritaires assument les contrôles des dispositions concernant le travail et le salaire des travailleurs détachés dans le domaine des conventions collectives de travail étendues. A côté de cela, les commissions paritaires assument les contrôles des dispositions concernant le travail et le salaire des travailleurs détachés dans le domaine des conventions collectives de travail étendues. En cas d’infraction manifeste, les organes de contrôles (travail au noir) peuvent dorénavant être autorisés à faire une annonce aux commissions paritaires.

Loi sur le travail

L’organe de contrôle est autorisé à pénétrer dans les entreprises et lieux de travail pendant les heures de travail, ainsi qu’à consulter les documents nécessaires. Des

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infractions aux temps de travail et de repos ou à la sécurité au travail peuvent donc également être identifiées par des inspecteurs du travail au noir.

Le droit cantonal en matière d’aide sociale

Etant donné la proximité thématique du droit des assurances sociales et du droit de l’aide sociale, il est possible que les organes de contrôle du travail au noir soient aussi confrontés à un cas d'abus de l'aide sociale, resp. à un cas de perception indue de prestations d'aide sociale.

Loi fédérale sur l’impôt fédéral direct et loi fédérale sur l’harmonisation des impôts directs des cantons et des communes

En droit fiscal, l’objet de contrôle est limité au droit de l’imposition à la source et ne concerne donc par principe que les personnes étrangères. Pour les indépendants, il est cependant possible qu’une infraction à l’assujettissement fiscal puisse être découverte en dehors du droit de l'imposition à la source.

Les conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire

Bon nombre d'inspecteurs disposent déjà de connaissances générales sur les conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire, car c'est un élément important dans le domaine de la législation sur les travailleurs détachés. Par exemple, les salaires qui sont manifestement trop bas aux termes d’une convention collective de travail déclarée de force obligatoire doivent pouvoir être signalés à l’instance compétente.

Retenons ici encore que l'élargissement de l'art. 9, al. 4 LTN ne constitue pas une extension de l’objet du contrôle. Il est uniquement – mais ce n’est pas une démarche négligeable – destiné à imposer aux organes de contrôle de transmettre aux autorités compétentes des indications relatives à des infractions à des domaines juridiques hors de l’objet du contrôle.

Les organes de contrôle doivent actuellement déjà disposer de larges connaissances et ne devront pas recevoir de formation spéciale pour ces nouvelles possibilités qui se présentent. Comme dans le cas de la législation sur la TVA, il est prévu de rédiger une lettre d’information citant les infractions aux obligations les plus importantes et les plus facilement identifiables que les organes de contrôle peuvent rencontrer. Cette lettre serait élaborée en collaboration avec les autorités et instances compétentes concernées.

2.5 Art. 10

L’obligation faite aux autorités administratives et judiciaires de communiquer leurs décisions et jugements telle que la prévoit actuellement l’art. 10 LTN doit également être étendue aux organes de contrôle dans les cas où ils ont été impliqués dans le traitement d’une situation. A l’heure actuelle, seules les autorités compétentes mentionnées à l’art. 13 LTN sont concernées. Par ailleurs, les ministères publics devraient aussi être contraints de fournir un retour d’information, lorsqu’ils collaborent avec les organes de contrôle.

2.6 Art. 11

L’art. 11 énonce les autorités et organisations qui collaborent avec l’organe de contrôle cantonal. Il s’agit en premier lieu de la communication de cas suspects à l’organe de contrôle

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par les autorités citées. Ce cercle doit être élargi aux autorités susceptibles d’être confrontées à des éléments constitutifs de travail au noir. Il s'agit d’ajouter à la liste les autorités de l’aide sociale, le corps des gardes-frontières et les autorités du contrôle des habitants. Les indices doivent bien entendu, comme pour toutes les autres autorités, se rapporter au domaine de l’objet du contrôle pour lequel l’organe de contrôle peut ensuite effectuer un contrôle.

Etant donné la manière dont la LTN est conçue, elle nécessite une collaboration de grande ampleur entre les différentes autorités impliquées pour que la loi puisse être exécutée au sens du législateur. Cette coopération n'a pas toujours fonctionné aussi bien que souhaité par le passé. Pour y remédier, il est proposé d’introduire une obligation explicite de fournir un retour d’information mutuel sur les indices et annonces obtenus de cas suspects.

Sont concernées en premier lieu : les caisses de compensation, les autorités des migrations et les autorités fiscales. Il est important de noter que les autorités citées doivent déjà actuellement travailler en étroite collaboration pour que la loi puisse être exécutée. Les retours d’information sont différents selon le canton et l’autorité. Les organes de contrôle ont besoin du retour d’information des autorités spéciales, notamment pour pouvoir imposer les émoluments prévus par la loi. Les émoluments ne peuvent être imposés qu’après la découverte d’une infraction. Mais l’organe de contrôle lui-même n’a aucune compétence décisionnelle, raison pour laquelle l’autorité compétente doit confirmer l’infraction, après avoir fait éventuellement d’autres investigations. Parallèlement, les retours d’information des organes de contrôle concernant l’issue des procédures sont importants pour que les autorités spéciales puissent remplir leurs tâches.

Là où la collaboration entre les organes de contrôle et les autorités spéciales fonctionne déjà, cette nouvelle réglementation n’entraîne aucune charge de travail supplémentaire.

Les seules autorités concernées seraient celles qui sont compétentes dans un domaine juridique dont relève l’objet du contrôle.

2.7 Art. 12

En ce qui concerne l’adaptation de l’art. 12 LTN, il s’agit uniquement d’une mise à jour en lien avec l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2009, de la LAFam.

2.8 Art. 15

Les renvois de l’art. 15, al. 3, LTN ne sont plus d’actualité. Ils doivent cependant déjà faire l’objet d’adaptations dans le cadre de la révision du droit régissant la prescription, en cours actuellement (Message du Conseil fédéral du 29 novembre 2013, FF 2014 221) .

2.9 Art. 16

La réglementation actuelle des coûts prévoit que les cantons et la Confédération se partagent à parts égales les coûts de l’exécution. Les recettes des émoluments et des amendes y sont pris en compte, autrement dit la Confédération tire elle aussi profit des recettes des cantons. Pour les cantons, ceci équivaut chaque année à une charge non négligeable pour traiter le décompte avec la Confédération. Les émoluments de contrôle sont certes imposés par l’organe de contrôle lui-même, mais il n'a pas toujours connaissance des revenus effectifs. Pour les amendes, ceci est d’autant plus vrai qu’elles sont encaissées

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en dehors de la comptabilité de l’organe de contrôle, ce qui explique aussi pourquoi l’organe de contrôle lui-même n’en a pas directement connaissance.

Pour les cantons, la réglementation actuelle signifie qu’ils ne bénéficient que de la moitié des recettes. La répartition actuellement inégale des recettes (près de 40 % proviennent d'un seul canton) donne lieu à un déséquilibre entre les cantons qui appliquent plus sévèrement la loi et ceux qui n'imposent pas d'émoluments.

Il est donc proposé une solution adaptée aux cantons où l’imposition d’émoluments fonctionne : les recettes des émoluments et des amendes doivent rester entièrement acquises aux cantons, en contrepartie le reste des coûts ne serait plus pris en charge qu’à 40 % par la Confédération. Il s’agit d’inciter les cantons à procéder plus rigoureusement à l’imposition d’émoluments et à devenir plus efficaces en termes de coûts.

Comparée à la réglementation actuelle de financement, la nouvelle conception permettrait à la Confédération de payer aux cantons environ 300 000 CHF de moins que jusqu’à maintenant. Cet argent libéré servirait à financer partiellement des postes d’inspecteurs supplémentaires dans les cantons qui le souhaitent. L’objectif de la Confédération n’est pas de réduire sa participation financière à la lutte contre le travail au noir.

Par ailleurs, le terme de coût des contrôles devrait être remplacé par celui de coûts salariaux engendrés par les inspecteurs, ce qui permettrait une harmonisation avec le texte de la loi sur les travailleurs détachés qui prévoit également un financement partiel des inspecteurs. C’est aussi la raison pour laquelle le terme de coût des contrôles est déjà interprété aujourd’hui de cette manière par le SECO. Les organes bénéficiant d’un cofinancement doivent rester les mêmes qu’à l’heure actuelle. Par inspecteurs, on entend ainsi également toute personne effectuant un travail en amont ou en aval.

La nouvelle introduction de l’art. 16a a pour but de consigner dans la loi que le DEFR peut signer des accords de prestations avec les cantons. De tels contrats sont déjà conclus actuellement chaque année et fixent le nombre de pourcentages de postes auxquels la Confédération participe financièrement. Dans quelques cas rares, ils stipulent le nombre de contrôles à effectuer dans le canton.

Les accords de prestations devraient désormais pouvoir stipuler aussi des minimums requis en termes de qualité et de quantité, ainsi que des consignes stratégiques (p. ex. nombre de contrôles inopinés à faire sans qu’il y ait eu de signalement préalable de soupçons ou dans quelles branches les contrôles doivent avoir lieu). L’objectif du SECO n’est pas d’uniformiser l’ensemble de l’activité de contrôle, mais de l’harmoniser. Il est important de souligner que l’on doit tenir compte de la disparité des situations au niveau cantonal et que les cantons doivent également conserver une grande part d'autonomie. Les consignes doivent tenir compte de la composition du marché du travail cantonal (p. ex. composition des branches) et de l’expérience des cantons.

D’autre part, il faudra désormais octroyer au SECO une compétence explicite en matière de surveillance et d’établissement d’instructions.

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Dans l’ensemble, la nouvelle création de l’art. 16a créera une harmonisation avec la loi sur les travailleurs détachés actuellement en vigueur. Les nouvelles dispositions sont déjà présentes actuellement sous cette forme dans la législation en cours.

L’introduction de l’art. 18a vise à donner aux organes de contrôle une possibilité de sanction qui se réfère à un domaine limité, à savoir aux infractions à l’obligation d’annonce figurant à l’art. 136 RAVS et à l’art. 3a OIS. Ces deux articles prescrivent qu’un employeur doit annoncer tout nouvel employé dans un délai de 30 resp. 8 jours. Chronologiquement, cette obligation est la première qui doit être remplie après la signature d’un contrat de travail et qui peut être vérifiée par les organes de contrôle cantonaux. Il est donc logique du point de vue de la lutte contre le travail au noir que le respect de cette obligation soit contrôlé.

Le non-respect des deux obligations d'annonce n'entraîne pas automatiquement que le décompte des cotisations et impôts dus n'a pas lieu. Si l'employeur verse les cotisations et les impôts dus bien qu'il n'ait pas annoncé ses employés, la protection des travailleurs est tout de même garantie et les obligations en matière de cotisations et de fiscalité sont suffisamment respectées. Le versement des cotisations et impôts ne dépend, en principe, pas de l’obligation d’annonce légale. L’obligation d’annonce préalable accroît toutefois la probabilité que les cotisations dues fassent effectivement l’objet d’un décompte.

En s’appuyant sur la LTN, les organes de contrôle cantonaux devraient donc pouvoir imposer des amendes aux employeurs dans le domaine du droit de l’AVS qui n’ont pas annoncé leurs nouveaux employés dans les délais impartis. S’agissant de l'impôt à la source, la compétence en matière de sanction doit être rattachée aux administrations fiscales cantonales, étant donné que pour les infractions à l'obligation d'annonce au sens de l'art. 3a OIS, il convient d'examiner et d'appliquer si nécessaire d'autres conséquences administratives et pénales. Dans le domaine des assurances sociales, les caisses cantonales de compensation tout comme les caisses de compensation professionnelles offrent aux employeurs la possibilité de déclarer leurs nouveaux collaborateurs en ligne et d'effectuer le décompte annuel également en ligne. La charge de travail reste donc proportionnée pour les employeurs.

En 2014, le déroulement de la procédure d'imposition à la source a été simplifié aussi bien pour les travailleurs que pour les autorités fiscales. Un logiciel de décompte des salaires permet dorénavant d'adresser le décompte de l'impôt à la source aux cantons par voie électronique. L’objectif est d’améliorer l’efficacité et de réduire le pourcentage d’erreurs, qui est généralement plus élevé lorsque le traitement des données se fait de manière manuelle.

Etant donné que l’exécution de l’obligation d’annonce a généralement lieu directement sur place au moment du contrôle dans les bureaux ou qu’elle peut être vérifiée par l’envoi postérieur d’un justificatif d’assurance délivré par la caisse de compensation et évaluée ensuite par l’organe de contrôle, il peut s'avérer utile que l’instance cantonale compétente obtienne la possibilité de poursuivre pénalement ce type d’infractions. Un rattachement de cette compétence à l’organe de contrôle lui-même serait appréciable.

Dans le cas de la mise en œuvre avec les partenaires impliqués, le SECO élaborerait une directive stipulant comment les sanctions devraient être prononcées. Il devrait être tenu

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compte dans ce cadre du fait que l’obligation d’annonce est une démarche dont l’omission n'entraîne pas encore de dommage direct à la caisse de compensation ou au fisc.

3 Adaptation du droit des assurances sociales

3.1 Loi fédérale sur l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS)

L’art. 87 LAVS fait état d’infractions qui sont sanctionnées comme des délits. Selon l’art. 87 LAVS, deuxième lemme, en vigueur jusqu'à maintenant, le fait d'éluder l'obligation de payer des cotisations est sanctionné comme un délit et passible d’une peine. Aux termes de cette disposition, toute personne qui, par des indications fausses ou incomplètes, ou de toute autre manière, élude, en tout ou en partie, l’obligation de payer des cotisations encourt une peine. Ceci suppose une manœuvre frauduleuse active. L'infraction au deuxième lemme ne peut pas être constituée par une simple omission. Les employeurs qui sont affiliés à une caisse de compensation AVS et qui effectuent des décomptes pour un travailleur, mais passent un deuxième travailleur sous silence ou fournissent des indications fausses ou incomplètes le concernant, se rendent passibles d’une peine selon cette disposition. Ceux qui, par contre, ne s’affilient pas du tout à une caisse de compensation ne commettent pas de manœuvre frauduleuse active, mais une omission et ne sont pas passibles de peine en vertu du deuxième lemme. Pour combler cette lacune, de nouveaux éléments constitutifs de l’infraction seront introduits dans un nouveau lemme.

Ces nouveaux éléments constitutifs d’infraction seront considérés comme établis lorsqu’il y aura de facto une double violation des obligations par l'employeur au moment de l'expiration du délai de décompte. La disposition est applicable aux employeurs qui ne s’affilient pas à la caisse de compensation compétente, comme le prescrit l'art. 64, al. 5, LAVS. Une inscription tardive ne devant pas encore suffire à être sanctionné, il est exigé en outre que l’employeur ne fournisse pas le décompte des salaires dans les 30 jours qui suivent le terme de la période de décompte. C’est ainsi qu’il révèle sa volonté d’éluder l’obligation de payer des cotisations. Ces conditions requises ont pour but de garantir que des violations plus graves aux obligations puissent à l’avenir faire l’objet de sanctions pénales.

3.2 Loi fédérale sur les allocations familiales (LAFam)

La version française de la phrase introductive de l’article 25 LAFam est incomplète. Il y manque le terme « par analogie » pour qualifier la manière dont les dispositions de la législation sur l’AVS sont applicables, contrairement à la version allemande, qui contient le terme « sinngemäss » et à la version italienne « per analogia ». Cette erreur est ici corrigée.

L’article 23 LAFam déclare les dispositions pénales contenues aux articles 87 à 91 LAVS applicables. Les éléments constitutifs d’une infraction contenus à l’art. 87 LAVS sont complétés par un nouveau lemme. Ce nouvel élément constitutif sera considéré comme établi lorsque l’employeur aura commis une double violation de ses obligations au moment de l’expiration du délai de décompte des salaires soumis à cotisations. Premièrement, la disposition est applicable à l’employeur qui omet de s’affilier à la caisse de compensation compétente. Deuxièmement, une affiliation tardive ne devant pas encore suffire à être sanctionné, il est exigé que l’employeur ne fournisse pas le décompte des salaires dans les 30 jours qui suivent le terme de la période de décompte. C’est ainsi qu’il révèle sa volonté

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d’éluder l’obligation de payer des cotisations et, en conséquence, qu’il commet une violation grave de ses obligations.

En lien avec l’abondante réglementation relative à la perception des cotisations, la LAFam renvoie jusqu’à présent uniquement au taux des intérêts moratoires et des intérêts rémunératoires (art. 25, let. e, LAFam). Cependant, les cotisations pour les allocations familiales étant en règle générale prélevées en même temps que celles pour l’AVS, l’AI, les APG et l’AC, il est judicieux de renvoyer à toute la législation de l’AVS concernant la réduction et la remise des cotisations, tout comme la perception des cotisations (art. 11 et 14 à 16 LAVS), comme c’est le cas dans la LAI (art. 3 al. 2) et la LAPG (art. 27 al. 3). Cela se produit par l’introduction des nouvelles lettres ebis et eter.

Si la LAFam n’est pas modifiée par l’introduction d’un renvoi à l’art. 14 LAVS, il s’ensuivrait une chaîne de renvois de l’article 23 LAFam à l’article 87 LAVS, et de là à l’article 14 LAVS. Le principe de précision de la base légale ne serait ainsi pas suffisamment respecté. Selon ce principe, la loi doit être rédigée précisément de sorte qu'un citoyen puisse diriger son comportement et reconnaître les conséquences d'un comportement particulier avec un degré de certitude approprié aux circonstances.

4 Répercussions

4.1 Répercussions sur la Confédération

4.1.1 Répercussions financières

Les modifications prévues n’ont pas de répercussions financières sur la Confédération. L’exécution de la LTN, notamment l’exécution des contrôles, est assurée par les cantons. L’adaptation du financement de l’exécution libèrera des moyens qui serviront cependant au financement partiel de nouveaux postes d’inspecteurs dans les cantons pour renforcer la lutte contre le travail au noir, là où ce renforcement est nécessaire.

4.1.2 Répercussions en termes de personnel

Les modifications de la LTN n’ont pas de répercussions sur l'effectif du personnel. Le renforcement de la fonction de surveillance et la possibilité d’édicter des directives confortent certes la position du SECO, mais ne devraient pas créer de charges supplémentaires pour les ressources existantes. Il faut mentionner qu’il y a déjà actuellement des échanges intenses entre les autorités et instances impliquées, raison pour laquelle il ne devrait pas y avoir de répercussions sur le personnel.

4.1.3 Autres répercussions

Le projet n’a aucune autre répercussion particulière.

4.2 Répercussions sur les cantons et les communes

Le nouveau modèle de financement génèrera en principe des coûts plus élevés pour la plupart des cantons, puisque la contribution de la Confédération sera réduite. Ce surcroît de charges doit cependant être compensé par l’imposition plus stricte d’émoluments de contrôle et d’amendes. Pour quelques cantons qui imposent déjà rigoureusement des émoluments et des amendes, le modèle de financement entraînerait même directement une décharge.

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L’objectif du SECO est que l’augmentation des frais pour les cantons soit compensée par une meilleure imposition des émoluments et des amendes à partir de l’entrée en vigueur des modifications et qu’au final, aucun canton ne subisse de pertes financières nettes.

4.3 Répercussions sur l’économie nationale

Une répercussion significative sur l’économie nationale n’est pas à craindre. L’augmentation prévue des postes partiellement financés dans les cantons devraient induire dans l’ensemble une augmentation du nombre des contrôles par rapport à la situation actuelle. Mais les frais occasionnés à une entreprise contrôlée ou à une personne contrôlée par un contrôle restent limités, pour autant que l'organe de contrôle cantonal ne constate aucune violation des obligations.

Les adaptations de la LTN ont pour but d’améliorer la lutte contre le travail au noir et donc d’endiguer ce fléau. Ceci implique également que les entreprises et les personnes qui s’engagent dans un rapport de travail en contournant les obligations que leur impose la loi soient sanctionnées pour cette infraction. Pour ce faire, on dispose de la possibilité de sanctions prononcées par les organes de contrôle cantonaux et de l’imposition d’émoluments de contrôle (qui peuvent de facto avoir le même effet qu'une amende).

Il convient de noter que les répercussions négatives du travail au noir sont beaucoup plus importantes que la charge induite aux acteurs économiques par l'augmentation de l'activité de contrôle des cantons.

Dans l’ensemble, les adaptations de la LTN proposées sont modérées. Elles sont prioritairement destinées à renforcer l’exécution de la lutte contre le travail au noir. Il faut prendre le risque d’un surcroît minime de charges administratives pour les entreprises contrôlées, d’autant plus que bon nombre de contrôles sont effectués sur la base de soupçons déjà existants et que, par conséquent, les entreprises contrôlées sont pour une part importante des entreprises ayant commis une violation de leurs obligations.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité et conformité aux lois

Le projet s’appuie sur l’art. 110, al. 1, let. a, b et d de la Cst., qui habilite la Confédération à légiférer sur la protection des travailleurs, les rapports entre employeurs et travailleurs et sur l’extension du champ d’application des conventions collectives de travail.

5.2 Forme de l’acte législatif

Le présent projet induisant la modification d’une loi fédérale en vigueur, il doit être édicté au sens de l’art. 164 Cst. sous la forme d’une loi fédérale.

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Liste des abréviations

AVS Règlement sur l'assurance-vieillesse et survivants, RS 831.101

CF Constitution fédérale de la Confédération suisse, RS 101

DFE Département fédéral de l'économie

DEFR Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche DEFR

LAFam Loi fédérale sur les allocations familiales

LAVS Loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, RS 831.10

LDét Loi fédérale sur les mesures d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail, RS 823.20

LEtr Loi fédérale sur les étrangers, RS 142.20

LTN Loi fédérale concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir, RS 822.41

OFAS Office fédéral des assurances sociales

OIS Ordonnance du DFF sur l'imposition à la source dans le cadre de l'impôt fédéral direct, RS 642.118.2

OTN Ordonnance concernant des mesures en matière de lutte contre le travail au noir, RS 822.411

PIB Produit intérieur brut

SECO Secrétariat d’Etat à l’économie

516/2013/00159 \ COO.2101.104.4.870241 21/21