2 septembre 2015

Rapport explicatif sur la modification de la loi sur lʼassistance administrative fiscale (données volées)

1 Contexte

1.1 Présentation de la modification

En vertu de la version actuelle de lʼart. 7, let. c, de la loi fédérale du 28 septembre

2012 sur lʼassistance administrative internationale en matière fiscale (loi sur

lʼassistance administrative fiscale, LAAF; RS 672.5), il n’est pas entré en matière lorsqu’une demande dʼassistance administrative viole le principe de la bonne foi, en particulier si elle est fondée sur des renseignements obtenus par des actes punissables au regard du droit suisse. A lʼété 2013, une procédure de consultation relative à la modification de la LAAF entrée en vigueur le 1er février 2013 a été menée. Le projet proposait de limiter la teneur du texte de lʼart. 7, let. c, LAAF, afin que la non-entrée en matière s’applique uniquement pour les cas où la demande était fondée sur des renseignements que lʼEtat requérant avait obtenus activement par des actes punissables au regard du droit suisse. La modification de la disposition a finalement été abandonnée en raison des vives critiques formulées dans le cadre de la consultation afin de ne pas compromettre le principal objectif de la révision, à savoir lʼintroduction dʼune exception relative à lʼinformation ultérieure des personnes habilitées à recourir. En effet, de nombreuses demandes étaient bloquées parce que lʼEtat requérant avait requis quʼelles soient tenues secrètes, ce qui était impossible en lʼabsence dʼune telle exception. On était conscient que lʼattitude de la Suisse eu égard aux données acquises illégalement était considérée par des pays partenaires importants comme non conforme à la norme de lʼOCDE concernant lʼassistance administrative en matière fiscale. On supposait aussi que lʼattitude de la Suisse pourrait avoir un impact négatif sur son évaluation lors de la deuxième phase de lʼexamen par les pairs dans le cadre du Forum mondial sur la transparence et lʼéchange de renseignements à des fins fiscales (Forum mondial). Le présent projet de modification de la loi tient compte des exigences internationales. Dorénavant, il sera entré en matière si la demande de lʼEtat requérant est fondée sur des renseignements certes obtenus initialement par des actes punissables au regard du droit suisse, mais dont lʼEtat requérant est entré en possession dans le cadre dʼune procédure dʼassistance administrative et en l’absence d’un comportement actif. Lorsque l’Etat entre en possessions des données via des sources accessibles au public, comme par exemple les médias, il ne fait pas non plus preuve d’un comportemenet actif. En revanche, lʼobtention de renseignements au moyen dʼactes punissables continuera dʼêtre pénalisée en ceci quʼil ne sera pas entré en matière si lʼEtat requérant est entré en possession des renseignements sur lesquels il fonde sa demande en dehors dʼune procédure dʼassistance administrative et par un comportement actif.

1.2 Aspects internationaux

1.2.1 Norme internationale

La norme de lʼOCDE concernant lʼéchange de renseignements sur demande en matière fiscale prescrit, de manière générale, que les renseignements doivent être échangés sʼils sont «vraisemblablement pertinents» pour lʼEtat requérant. Elle ne se prononce pas explicitement sur la problématique de lʼoctroi de lʼassistance administrative lorsque la demande repose sur des données volées. Tant lʼart. 26 du Modèle de Convention fiscale de lʼOCDE que son commentaire mentionnent toutefois de manière exhaustive les exceptions à lʼéchange de renseignements. Celles-ci sont envisagées pour des cas très particuliers. Ainsi, il est par exemple

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mentionné que lʼéchange de renseignements peut être refusé lorsque lʼoctroi de ce dernier serait contraire à lʼordre public. Cette catégorie est définie de manière très restrictive et ne sʼapplique quʼà des cas extrêmes, comme lorsquʼune demande est motivée par des persécutions raciales, politiques ou religieuses. La pratique suisse en matière de données volées se fonde actuellement sur lʼart. 7, let. c, LAAF. Dʼaprès cette disposition, il nʼest pas entré en matière sur une demande dʼassistance administrative qui viole le principe de la bonne foi, notamment lorsquʼelle se fonde sur des renseignements obtenus par des actes punissables au regard du droit suisse. Le refus de coopérer nʼest cependant pas systématique, mais fait lʼobjet dʼun examen au cas par cas. Il peut être entré en matière lorsque la demande de lʼEtat partenaire nʼest pas uniquement basée sur des données obtenues illégalement, mais présente des éléments indépendants fondant la requête. Des renseignements et des documents dont lʼEtat requérant dispose sur la base de ses propres enquêtes constituent par exemple de tels éléments. Dans les faits, il sʼavère que les Etats partenaires trouvent la pratique suisse actuelle, assimilant un Etat de bonne foi qui ne fait que requérir lʼassistance administrative en vertu dʼun traité à un Etat auteur ou complice dʼun acte illicite, trop restrictive et contraire à la norme de lʼOCDE. Le cas le plus connu est celui de lʼInde au sujet de la liste HSBC, mais dʼautres Etats partenaires importants du G20 ou de lʼUE ont également fait part de leurs sérieuses réserves quant à la coopération avec la Suisse sur ce dossier. Les Etats partenaires concernés affirment être de bonne foi lorsquʼils font des demandes à la Suisse1 sur la base de la liste HSBC, argumentant quʼils ont reçu les données en vertu dʼun accord international prévoyant lʼéchange de renseignements conforme à la norme et nʼont pas activement encouragé le vol de ces données.2 En cela, ces Etats estiment que la Suisse devrait entrer en matière sur leurs demandes sʼils ont obtenu les données par un mécanisme légal et non en violation du droit suisse. Le Forum mondial sur la transparence et lʼéchange de renseignements à des fins fiscales a déjà pris position à deux reprises sur le cadre légal suisse dans le contexte de son processus dʼexamen par les pairs. En 2011, lors du premier examen par les pairs de la Suisse, lʼordonnance relative à lʼassistance administrative dʼaprès les conventions contre les doubles impositions (OACDI; RO 2010 4017 et suivantes) abrogée par la LAAF était encore en vigueur. Lʼart. 5, al. 2, let. c, OACDI prévoyait quʼune demande dʼassistance serait rejetée si elle était fondée sur des renseignements obtenus ou transmis au moyen dʼactes punissables selon le droit suisse. Le rapport du Forum mondial sur le cadre légal de lʼassistance administrative en matière fiscale en Suisse relève à ce sujet que, dans la mesure où il va parfois au-delà des notions de lʼordre public ou de la bonne foi, lʼart. 5, al. 2, let. c, OACDI pourrait créer un obstacle supplémentaire qui ne serait pas conforme à la norme de l'OCDE. La question de savoir si lʼapplication de cette disposition est conforme à la norme internationale devrait être évaluée lors de la deuxième phase de lʼexamen par les pairs. La teneur actuelle de lʼart. 7, let. c, LAAF a tenu compte de ces considérations, dans le sens qu’elle mentionne la non-entrée en matière sur une 1 Le nombre de demandes reçues par la Suisse basées sur des données volées est tenu confidentiel et ne peut

être communiqué. Cette pratique a été confirmée par un arrêt du Tribunal administratif fédéral (A-1784/2014). 2 A noter que la France, au moment de la survenance des faits, sʼétait engagée par déclarations ministérielles

des 28 janvier et 12 février 2010 à ne pas effectuer de demandes fondées exclusivement sur la liste HSBC. A cette occasion, le ministre du Budget a indiqué que la France transmettra aux pays qui sollicitent officiellement les autorités françaises, dans la cadre dʼaccords bilatéraux, les renseignements de la liste HSBC les concernant et que les autorités suisses seront alors informées de cette transmission.

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demande fondée sur des données obtenues dʼune manière illégale comme un cas dʼapplication de la violation du principe de la bonne foi. Le rapport supplémentaire de phase 1 de la Suisse, paru en mars 2015 et validant le passage de la Suisse en phase 2, évoque lui aussi la position suisse en matière de données volées. Lors de la présentation du rapport dans le cadre de la réunion du groupe dʼexamen par les pairs du Forum mondial de février 2015, cette thématique a fait lʼobjet de discussions approfondies. La délégation suisse a défendu lʼinterprétation de la norme et de la LAAF suivie jusquʼà présent en se référant au principe international de la bonne foi, mais la plupart des Etats qui sont intervenus ont marqué leur désaccord, confirmant les tensions constatées sur le plan bilatéral. Le groupe dʼexamen par les pairs a toutefois accepté de reporter la discussion de fond à la phase 2. Au final, le rapport supplémentaire recommande à la Suisse dʼappliquer lʼart. 7, let. c, LAAF en conformité avec la norme internationale et note quʼun examen de la compatibilité se fera sur la base de la pratique. Le rapport reconnaît ainsi quʼune demande qui viole le principe de la bonne foi peut en théorie être rejetée, mais quʼune telle exception ne devrait pas être restrictive au point quʼelle empêche lʼéchange de renseignements selon la norme internationale. Bien que similaire à celle du rapport de phase 1 de 2011, la recommandation du rapport supplémentaire revêt une signification particulière. En effet, elle a été émise alors quʼil est déjà avéré que lʼinterprétation suisse pose problème pour lʼéchange de renseignements en pratique, car la Suisse a reçu de nombreuses demandes basées sur des données volées, ce qui nʼétait pas le cas en 2011.

1.2.2 Impact de la pratique suisse actuelle sur lʼexamen de phase 2

Une évaluation de phase 2 passe en revue la pratique suisse en matière dʼassistance administrative3 par rapport aux 10 éléments essentiels qui composent la norme internationale. Elle se conclut par un rapport et une note globale4. Lorsquʼun des dix éléments de la norme est non-conforme, le pays évalué reçoit en général la note globale «partiellement conforme» dans le meilleur des cas. La pratique en matière de données volées revêt une importance particulière dans ce contexte puisquʼelle pourrait peser sur l'évaluation par le Forum de deux éléments, à savoir la capacité de lʼautorité compétente suisse (en lʼoccurrence lʼAdministration fédérale des contributions [AFC]) dʼobtenir les renseignements et lʼinterprétation des Conventions contre les doubles impositions (CDI) par la Suisse qui serait trop restrictive. Ainsi, malgré un large réseau dʼaccords contenant des clauses dʼéchange de renseignements conformes à la norme internationale, il pourrait être retenu contre la Suisse que la LAAF restreint lʼéchange de renseignements de manière contraire à la norme. Pour certains partenaires de la Suisse, la problématique des données volées est un point de principe qui revêt en outre une dimension politique. Il y a dʼores et déjà lieu de penser que la pratique suisse actuelle pourrait affecter la note globale de manière négative. En ce qui concerne les pays qui ont déjà fait lʼobjet dʼun examen par les pairs, deux cas comparables ont été traités par le Forum, celui du Luxembourg et celui du Liechtenstein. Le refus du Luxembourg de coopérer lorsque les demandes de ses partenaires se fondaient sur des données volées, combiné à dʼautres problèmes

3 La phase 2 évalue lʼéchange de renseignements sur demande. Lʼéchange automatique de renseignements ne

joue aucun rôle dans ce contexte. 4 La note peut prendre lʼune des quatre valeurs suivantes: conforme, largement conforme, partiellement conforme

et non-conforme. Les deux dernières valeurs sont considérées comme insuffisantes selon les travaux du G20 et du Forum mondial.

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révélés en phase 2, a contribué à ce quʼil obtienne la note dʼensemble «non- conforme» à lʼissue de son évaluation de phase 2. Sur cette base, le Luxembourg a radicalement modifié sa législation et adapté sa pratique pour se conformer à la norme internationale. Lʼautorité compétente luxembourgeoise ne procède plus quʼà un examen formel des demandes quʼelle reçoit même si elle a un soupçon que les données à lʼorigine de la demande ont été acquises de manière illicite. En dʼautres termes, seul le fait que la demande dʼun Etat partenaire concerne des éléments qui sont «vraisemblablement pertinents» détermine si le Luxembourg entre en matière sur cette demande. Dans ce cas, même une coopération avec un Etat directement à lʼorigine du vol des données serait envisageable. Avec lʼart. 8, al. 1, let. b et al. 2 de sa loi du 30 juin 2010 sur lʼassistance administrative en matière fiscale (Steueramtshilfegesetz, SteAHG; LR 353), le Liechtenstein dispose dʼune réglementation semblable, sur le plan matériel, à lʼart. 7, let. c, LAAF. Sʼil nʼest pas possible de déterminer aujourdʼhui dans quelle mesure cette disposition influencera le résultat global de lʼexamen de phase 2 du Liechtenstein, celui-ci se déroulant actuellement, on peut sʼattendre à ce que ce point soit débattu. En effet, le Liechtenstein a dans la pratique été confronté à des demandes basées sur les données bancaires volées, sans toutefois que le volume des demandes concernées soit comparable à celui auquel la Suisse fait face. Les conséquences dʼune notation «non-conforme» ne doivent pas être sous- estimées et ont un impact direct en pratique. Premièrement, une note «non- conforme» donne aux autres Etats la base nécessaire pour infliger des sanctions économiques. Ainsi, à la suite de la note «non-conforme» obtenue par le Luxembourg, la Belgique a placé ce pays sur une liste noire. Concrètement, cela signifie que les entreprises belges seront à lʼavenir obligées de déclarer toutes leurs transactions supérieures à 100 000 euros avec le Luxembourg. Sur mandat du G20, lʼOCDE prépare une liste de mesures défensives pouvant être prises à lʼencontre des Etats non-conformes. Ces mesures incluent par exemple la suspension de certaines déductions pour les entreprises accordées sur la base des CDI. Par ailleurs, de nombreuses organisations internationales de financement comme la Banque mondiale ou la Banque européenne de reconstruction et de développement évitent de travailler avec des Etats qui ne se conforment pas aux normes internationales en raison du risque que cela ferait courir à leur réputation. Finalement, une notation insuffisante nuirait à la crédibilité de la Suisse dans les enceintes internationales. Elle aurait par exemple un impact négatif sur lʼévaluation du GAFI et limiterait la capacité de la Suisse à nouer des alliances et à défendre efficacement et de manière crédible ses intérêts, notamment dans le cadre de lʼOCDE. De manière générale, la menace de lʼapplication de telles mesures ajouterait à lʼincertitude planant sur la Suisse en tant que lieu dʼimplantation pour les entreprises internationales.

1.2.3 Développements récents

De nombreux événements sont survenus depuis que la révision de la LAAF, qui proposait également une modification de l’art. 7, let. c, LAAF, a été mise en consultation en 2013. Alors que la problématique du vol de données bancaires semblait perdre en actualité, la diffusion à grande échelle par les médias en février 2015 de la liste des données volées à la banque HSBC a renouvelé lʼattention du public et des autorités pour cette thématique. La publicité accordée à lʼaffaire HSBC et les pressions politiques pourraient inciter les Etats à faire des demandes à la Suisse sur la base de données

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volées, soit par la voie de lʼassistance administrative, soit, en lʼabsence de clause dʼéchange de renseignements conforme à la norme internationale, par la voie de lʼentraide judiciaire en matière pénale. La liste des pays ayant reçu les données volées à la banque HSBC va d’ailleurs s’allonger. Ainsi, le ministre français des finances a-t- il annoncé en mars 2015 que la France allait remettre par le biais de lʼassistance administrative la liste HSBC à onze pays supplémentaires, qui sʼajoutent aux dix-neuf Etats ayant déjà reçu la liste. Cette situation comporte le risque de développements négatifs pour la Suisse dans sa relation avec un nombre plus large de partenaires, ce qui pourrait compromettre les progrès importants réalisés et reconnus en matière de coopération dans le domaine de l’assistance administrative. En juillet 2014, la Suisse a accepté la norme internationale de lʼOCDE sur lʼéchange automatique de renseignements (EAR). Pour autant que lʼEAR entre en vigueur selon le calendrier envisagé par le Conseil fédéral, les Etats partenaires de la Suisse devraient à lʼavenir avoir moins dʼintérêt à recevoir des données volées puisquʼils disposeront automatiquement, à partir de 2018, de données bancaires. Il convient de noter que lʼEAR ne remplacera pas lʼéchange sur demande. Tant que les données de la liste HSBC seront exploitées par les partenaires de la Suisse et que les délits fiscaux qui y sont liés ne seront pas prescrits, la Suisse fera face à de nouvelles demandes dʼassistance administrative sur la base des accords déjà en vigueur ou sur la base dʼaccords qui entreront en vigueur à lʼavenir. Ce contexte et les développements récents rendent le refus de coopération de la part de la Suisse pour des demandes basées sur des données volées difficile à justifier aujourdʼhui, celui-ci pouvant être perçu comme une protection accordée à certaines personnes pour la simple raison quʼelles figurent sur une liste.

1.2.4 Appréciation

Sur le fond, la clarification proposée, au niveau législatif, concernant l’art. 7, let. c, LAAF suit les grandes lignes de la variante mise en consultation en 2013 dans le cadre de la révision de la LAAF. Elle précise la portée de la bonne foi. Le principe de la bonne foi est inscrit à lʼart. 31 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités5. Dʼaprès cette disposition, un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but. En droit international, la pratique et la jurisprudence reconnaissent par exemple que des obligations spécifiques dʼinformer et de coopérer liant les Etats contractants découlent du principe de la bonne foi et que ce principe renforce la confiance mutuelle de ces Etats et protège les justes attentes dʼun Etat contractant. Un traité international prévoyant un échange de renseignements en matière fiscale est (notamment) conclu entre deux territoires pour régler lʼéchange de renseignements par la voie de lʼassistance administrative. Lorsqu’un Etat entre par un comportement actif en possession de renseignements obtenus illégalement et quʼil fonde sa demande dʼassistance sur ces renseignements, il élude lʼassistance administrative convenue, ce qui peut être considéré comme une violation du principe de la bonne foi. En revanche, lorsque, dans le cadre dʼune procédure dʼassistance administrative, un Etat reçoit des renseignements obtenus illégalement et fonde ensuite sa demande dʼassistance sur ces renseignements, il devient plus difficile de lui reprocher de violer le principe de la bonne foi tel quʼil est interprété en droit international. Il en va de même lorsqu’un Etat entre en possession des données par des sources publiques.

5 RS 0.111

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La clarification concernant l’art. 7, let. c, LAAF ne remet pas en question le principe selon lequel le vol de données bancaires reste répréhensible et doit être puni. Si un Etat est entré en possession de données volées en dehors dʼune procédure dʼassistance administrative et par un comportement actif, lʼassistance administrative lui sera toujours refusée à lʼavenir. Par ailleurs, le 1er juillet 2015 est entrée en vigueur la loi fédérale du 12 décembre 2014 sur l’extension de la punissabilité en matière de violation du secret professionnel (RO 2015 1535). Celle-ci assure une meilleure protection des données bancaires des clients. Cette loi, répondant à une initiative parlementaire du groupe PLR, donne la possibilité de punir plus sévèrement quʼactuellement les personnes qui obtiennent un avantage pécuniaire en violant le secret bancaire ou dʼautres secrets professionnels liés aux marchés financiers. La clarification proposée représente dans ce contexte un compromis entre les nécessités internes et externes de conformité aux normes internationales. Cette clarification permettra en outre à la Suisse de continuer à refuser de coopérer avec un Etat complice dʼactes illégaux. Pour ce qui est du calendrier, lʼévaluation de phase 2 de la Suisse devrait être lancée au dernier trimestre de 2015 et portera sur les demandes dʼassistance administratives adressées à la Suisse entre le 1er juillet 2012 et le 30 juin 2015. La clarification concernant l’art. 7, al. c, LAAF ne permettra pas de corriger les refus de coopérer délivrés par le passé. Cependant, elle démontrera une claire volonté politique de la Suisse dʼappliquer la norme internationale et enverra un message fort à lʼattention de ses Etats partenaires. Par ailleurs, les conditions de lʼéchange de renseignements sur demande précisées dans les nouveaux termes de référence (notamment les demandes groupées) feront lʼobjet dʼun nouveau cycle dʼévaluation dès 2016. La nouvelle pratique, basée sur l’art. 7, let. c, LAAF, dans sa version modifiée, améliorera la position de la Suisse en vue de cette prochaine phase. Finalement, la clarification envisagée donne lʼoccasion à la Suisse de régler de manière pragmatique un problème du passé qui a pris une importance disproportionnée dans les relations dʼassistance administrative avec ses partenaires, qui jette une ombre sur les autres progrès accomplis en matière de transparence fiscale et qui nuit à sa réputation.

1.3 Entraide judiciaire

En vertu dʼune décision du Conseil fédéral datant du 6 janvier 2011, la pratique suivie en matière dʼentraide judiciaire est alignée sur celle établie pour lʼassistance administrative. En matière dʼentraide judiciaire, lʼOffice fédéral de la justice précise les modalités dʼapplication dans une circulaire adressée aux autorités chargées de lʼexécution de lʼentraide judiciaire (ministères publics cantonaux et Ministère public de la Confédération). Dʼaprès la circulaire en vigueur, les demandes dʼentraide judiciaire doivent être rejetées si la procédure pénale et/ou la demande dʼentraide se fonde délibérément et principalement sur des données obtenues illégalement en Suisse ou dans un Etat tiers. Cette circulaire sera donc adaptée conformément à la nouvelle teneur de lʼart. 7, let. c, LAAF une fois que la présente révision sera entrée en vigueur. Dans ce contexte, il est cependant important de rappeler que malgré lʼouverture proposée, toutes les autres conditions légales de lʼentraide doivent être réunies pour que celle-ci puisse être accordée dans un cas concret. En particulier, il ne doit pas y avoir de motif dʼexclusion au sens de lʼart. 3, al. 3, de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur lʼentraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1). Cet alinéa précise

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qu’une demande d’entraide est irrecevable lorsqu’une procédure vise un acte qui paraît tendre à diminuer des recettes fiscales, pour autant toutefois qu’il ne s’agisse pas d’une escroquerie en matière fiscale. En outre, lʼexposé des faits essentiels doit être suffisant, le critère de la double incrimination en matière de mesures de contrainte doit être rempli et il ne doit pas sʼagir dʼune recherche de preuves (fishing expedition). Pour ce qui a trait à plusieurs affaires actuellement pendantes fondées sur les données volées à la banque HSBC, cela signifie que seule une partie de ces affaires pourra faire lʼobjet de lʼentraide judiciaire (notamment si lʼobjet de la procédure nʼest pas une simple soustraction dʼimpôt). Une révision de lʼart. 3, al. 3, EIMP serait nécessaire pour changer cela, ainsi que la ratification du Protocole additionnel à la Convention européenne dʼentraide judiciaire en matière pénale et le retrait de la réserve dans le Deuxième protocole additionnel à la Convention européenne dʼextradition. Conformément à lʼarrêté du Conseil fédéral du 20 février 2013, le projet législatif correspondant est suspendu jusquʼà lʼapprobation du message concernant le droit fiscal pénal. Afin de réserver à lʼassistance administrative son caractère prioritaire, il y aura lieu de faire usage, chaque fois que cela est possible, des options offertes par lʼart. 20, al. 3, LAAF. En vertu de cet alinéa, les renseignements obtenus peuvent être utilisés à d’autres fins qu’à des fins fiscales lorsque la convention applicable le prévoit et que l’autorité compétente de l’Etat requis donne son consentement. Les renseignements peuvent ainsi être transmis notamment à des autorités pénales. Il faudra dès lors rendre les Etats requérants attentifs à la possibilité de faire une demande dʼutilisation subséquente des renseignements obtenus dans le cadre de l’assistance administrative.

2 Commentaire de lʼart. 7, let. c, LAAF

Art. 7, let. c Pour les raisons exposées au ch. 1.2, lʼart. 7, let. c, LAAF doit faire l’objet d’une clarification. Il pourra être entré en matière si la demande de lʼEtat requérant est fondée sur des renseignements obtenus par des actes punissables au regard du droit suisse, mais dont lʼEtat requérant est entré en possession dans le cadre dʼune procédure dʼassistance administrative. En revanche, il ne sera pas entré en matière si lʼEtat requérant fonde sa demande dʼassistance administrative sur des renseignements obtenus en dehors du cadre de lʼassistance administrative et par un comportement actif. Ces conditions sont cumulatives. Un comportement actif est notamment constitué par le fait que lʼEtat requérant a pris des dispositions pour entrer en possession des renseignements ou par le fait quʼil a accordé un avantage à un tiers pour obtenir les renseignements. Si lʼEtat requérant a agi par lʼintermédiaire dʼun tiers, il est aussi considéré comme ayant pris des dispositions pour entrer en possession des renseignements. Si lʼEtat requérant a acquis des renseignements par un comportement actif et accordé lʼassistance administrative pour «légaliser» ces renseignements en les recevant en retour par la voie de lʼassistance administrative afin de pouvoir par la suite fonder une demande sur ces renseignements, son comportement doit également être considéré comme contraire à la bonne foi et lʼentrée en matière doit être refusée en vertu de lʼart. 7, let. c, LAAF. Lorsqu’un Etat ne fait que recevoir des informations sans avoir eu recours à des incitations pour cela ni offert un avantage, son comportement ne doit pas être qualifié d’actif, mais bien de passif. Un Etat se comporte également de manière passive lorsqu’il reçoit les informations par des sources accessibles au public, comme par

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exemple les médias. Dans ces cas-là, l’entrée en matière sur une demande d’assistance administrative est également possible.

3 Conséquences

3.1 Conséquences pour la Confédération

En fonction du nombre de demandes qui seront adressées à la Suisse sur la base de la modification de l’art. 7, let. c. LAAF, on peut sʼattendre à des conséquences considérables en termes de personnel et de ressources pour la Confédération. Il nʼest pas possible à ce stade de faire une évaluation quantitative. Plusieurs facteurs pourraient néanmoins amoindrir ces répercussions, en particulier les mesures de régularisation qui ont été prises dans plusieurs Etats partenaires, liées au passage à lʼéchange automatique de renseignements dès 2017.Un facteur additionnel tendant à atténuer le besoin en ressources supplémentaires réside dans le fait que certains Etats partenaires ne disposent encore d’aucune clause d’échange de renseignements conforme à la norme international avec la Suisse. Il ne leur sera ainsi pas possible de faire des demandes basées sur des données volées même après la modification de l’art. 7, let. c, LAAF. Le cas échéant, les ressources supplémentaires nécessaires seront précisées dans la suite des travaux.

3.2 Conséquences pour les cantons

Le présent projet ne devrait avoir que des conséquences minimes sur les finances et lʼétat du personnel des cantons.

3.3 Conséquences économiques

La modification de lʼart. 7, let. c, LAAF vise à permettre à la Suisse dʼaccorder une assistance administrative conforme à la norme internationale, même si la demande se fonde sur des données acquises illégalement. La modification devrait être accueillie favorablement par la communauté internationale, ce qui est très important pour la place économique suisse.

4 Lien avec le programme de la législature

Le présent projet nʼest inscrit ni dans le message du 25 janvier 2012 sur le programme de la législature 2011 à 20156, ni dans lʼarrêté fédéral du 15 juin 2012 sur le programme de la législature 2011 à 20157. En effet, la révision nʼest devenue indispensable quʼau printemps 2015, lorsque, à lʼoccasion de la présentation du rapport dʼexamen par les pairs supplémentaire de la Suisse, la plupart des Etats ont exprimé leur désaccord avec la pratique de la Suisse eu égard aux données obtenues illégalement et lorsquʼil a été recommandé à la Suisse dʼinterpréter lʼart. 7, let. c, LAAF conformément à la norme internationale (voir ch. 1.2.1 supra).

6 FF 2012 349

7 FF 2012 6667

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