Révision partielle de l'ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière

Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS

Office fédéral de topographie swisstopo

Révision partielle de l’ordonnance sur le ca- dastre des restrictions de droit public à la propriété foncière

Rapport explicatif

du 10 août 2018

Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 2/14

1 Introduction

1.1 Contexte de départ

Les articles 16 et suivants de la loi sur la géoinformation (loi fédérale sur la géoinformation, LGéo, RS 510.62) constituent les bases légales nécessaires à la création d’un cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière (cadastre RDPPF). La loi elle-même ne contient que peu de règlementa- tions concernant le cadastre. L’article 16 alinéa 5 LGéo laisse en fait une grande marge de manœuvre au Conseil fédéral pour réglementer le cadastre RDPPF ; c’est à lui qu’il incombe notamment de fixer les exigences minimales applicables au cadastre en matière d’organisation, de gestion, d’harmonisa- tion et de qualité des données, de méthodes et de procédures.

Le Conseil fédéral a ensuite édicté l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière (OCRDP, RS 560.622.4) le mercredi 2 septembre 2009. Elle est entrée en vigueur le 1er octobre 2009 et des explications détaillées sont disponibles la concernant 1. L’ordonnance prévoit l’introduction du cadastre RDPPF en deux étapes : les cantons de la première étape (Berne, Genève, Jura, Neuchâtel, Nidwald, Obwald, Thurgovie, Zurich) l’introduisent le 1er janvier 2014 au plus tard (art. 26 al. 1 lit. a OCRDP), tandis que les cantons de la seconde étape (tous les autres cantons) le mettent en exploitation le 1er janvier 2020 au plus tard (art. 26 al. 1 lit. b OCRDP). L’introduction du cadastre est coordonnée et suivie par un organisme d’accompagnement (art. 31 OCRDP) composé de représentants des conférences cantonales spécialisées, des services spécialisés compétents de la Confédération, des communes et du GCS en sa qualité d’organe de coordination au niveau fédéral. Les cantons de la première étape doivent en outre procéder à une évaluation du premier exercice d’exploitation complet et rédiger un rapport à ce sujet (art. 26 al. 1 lit. a OCRDP). Ce rapport sur l’ex- périence acquise est disponible depuis décembre 20152; il contient également des demandes de mo- dification de l’OCRDP3.

Aux termes de la loi, le Conseil fédéral examine, dans un délai de six ans à compter de l’introduction du cadastre RDPPF, la nécessité de ce dernier, son opportunité, son efficacité et son efficience éco- nomique, puis transmet son rapport à ce sujet à l’Assemblée fédérale (art. 43 LGéo). Le délai de six ans courant à partir de l’année 2016, le Conseil fédéral rendra ses conclusions au Parlement au plus tard en 2021. L’évaluation externe a cependant commencé dès 2017, année durant laquelle une me- sure «de référence» a été réalisée.

1.2 Raisons de la révision partielle

Au cours de la première étape de l’introduction et lors des deux années suivantes, des demandes ou des propositions de modification de l’OCRDP ont été transmises à l’Office fédéral de topographie (swisstopo) par différentes voies :

dans le rapport sur l’expérience acquise durant la première étape 4,
par la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de la protection de l’environnement (DTAP),
par l’organisme d’accompagnement et ses sous-groupes,
sous la forme d’enseignements tirés de projets prioritaires,
de façon ponctuelle par des administrations cantonales.

Un mandat « de vérification » a été négocié entre la DTAP et swisstopo, intégrant aussi certaines questions de fond (cf. aussi le ch. 2.2 ci-dessous à ce sujet)5. Tous les points répertoriés dans le man- dat de vérification de la DTAP ont pu être abordés et clarifiés par le groupe de travail, de sorte qu’une position commune a pu être dégagée pour la suite du processus. La présente révision de l’OCRDP tient d’ores et déjà compte d’une grande partie des enseignements tirés.

Rapport explicatif relatif à l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière (OCRDP) du 2 septembre 2009. Cadastre RDPPF, rapport de la première étape 2012-2015, version 1.0 du 8 décembre 2015 Cf. rapport sur l’expérience acquise. (note 2), ch. 5.2, p. 36. Cf. rapport sur l’expérience acquise. (note 2), ch. 5.2, p. 36. Mandat de vérification du cadastre RDPPF du 30 mai 2017, concrétisation de la décision 8.4 de l’assemblée plénière de la DTAP du 3 mars 2017. Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 3/14

Une première analyse des propositions de modification a permis de constater qu’il était impossible d’attendre 2021, année de l’évaluation prescrite par la loi (art. 43 LGéo) et de son traitement par le Parlement, pour réviser l’OCRDP. C’est pourquoi une révision partielle a été entamée, visant à faire entrer en vigueur les modifications du droit des ordonnances le 1er janvier 2020, jour de l’introduction du cadastre RDPPF dans toute la Suisse.

1.3 Procédure de révision participative

La loi impose à la Confédération, lors de travaux législatifs dans le domaine de la géoinformation con- cernant la compétence et les intérêts des cantons, des communes et des organisations partenaires, de garantir leur participation de manière adéquate (art. 35 LGéo). C’est pourquoi swisstopo a décidé de confier la révision partielle de l’OCRDP à un groupe de travail comprenant non seulement des membres de son personnel, mais également des représentants des institutions suivantes :

deux représentant(e)s de CadastreSuisse,
deux représentant(e)s de la CCGEO,
deux représentant(e)s des villes,
deux juristes issus des cantons,
un représentant du GCS :

Le professeur Thomas Sutter-Somm, de l’université de Bâle, a notamment été délégué par les can- tons en sa qualité de juriste, garantissant ainsi la présence d’un bon connaisseur du droit du registre foncier dans le groupe de travail, lequel a été suivi, sur le plan juridique et législatif, par les experts ex- ternes qui avaient déjà accompagné swisstopo lors de la création et de l’introduction du droit de la géoinformation.

Le groupe a suivi un plan de travail préétabli et a d’abord traité les thèmes répertoriés en s’appuyant sur des fiches d’information (factsheets). Les modifications concrètes du texte de l’OCRDP n’ont été entreprises que dans un deuxième temps.

2 Grandes lignes du projet

2.1 Points principaux de la révision

La révision partielle de l’OCRDP a commencé sans aucun objectif prédéfini et son résultat était ouvert au départ. Les points principaux suivants se sont donc dégagés durant l’examen approfondi des pro- positions de modification et des questions fondamentales :

distinction claire entre la fonction de base du cadastre et ses fonctions supplémentaires (cf. ci- dessous au sujet de l’art. 2),
simplification de l’extrait (cf. ci-dessous au sujet de l’art. 10),
renonciation à la certification de l’extrait (cf. ci-dessous au sujet des art. 14 et 15),
base légale pour des contributions fédérales à la poursuite du développement du cadastre (cf. ci-dessous au sujet de l’art. 20),
poursuite de l’organisme d’accompagnement pour les quatre exercices après la conclusion de l’évaluation (cf. ci-dessous au sujet de l’art. 31),
abrogation ou adaptation des dispositions transitoires (cf. ci-dessous au sujet des art. 26-30 et 32).

La révision doit entrer en vigueur le jour où le cadastre RDPPF couvrira l’intégralité du territoire natio- nal, c.-à-d. le 1er janvier 2020.

2.2 Questions de fond examinées

2.2.1 Remarques préliminaires

C’est notamment sur la base des observations formulées par la DTAP 6 que les questions de fond sui- vantes ont été examinées dans le cadre des travaux de révision : - l’orientation du cadastre RDPPF, son objectif et son but,

Cf. mandat de vérification (note 5). Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 4/14

le cadastre RDPPF en tant que tâche commune, questions de financement incluses,
la haute surveillance exercée par la Confédération,
le contenu et les fonctions supplémentaires du cadastre RDPPF,
la compatibilité de l’effet de publicité et du caractère déclaratoire,
la dualité du registre foncier et du cadastre RDPPF,
la responsabilité selon l’article 18 de la loi sur la géoinformation,
la poursuite du développement du cadastre, notamment l’intégration de nouveaux thèmes ou contenus dans le cadastre.

Lors de l’examen de ces questions de fond, certaines règles définies au niveau de la loi, non dispo- nibles dans le cadre de la révision partielle de l’OCRDP, ont également été en discussion. Dans la mesure où il a été possible de conclure qu’aucune modification ne s’impose, il a été renoncé à tout compte rendu dans le présent rapport explicatif relatif à la révision partielle de l’OCRDP.

Les résultats d’une sélection de vérifications sont exposés ci-dessous. Il s’agit de ceux qui revêtent une importance directe pour la présente révision partielle.

2.2.2 Orientation du cadastre RDPPF, son objectif et son but

En s’inscrivant dans une perspective historique et juridique, on peut décrire succinctement l’orientation du cadastre RDPPF comme suit, en termes positifs :

le cadastre RDPPF doit assurer une présentation groupée, fiable et harmonisée des restric- tions de droit public à la propriété foncière via un accès centralisé, venant compléter les infor- mations de droit privé du registre foncier.
Le cadastre RDPPF doit être facilement accessible à tous, sous une forme informatisée,
Le cadastre RDPPF s’adresse à un large éventail d’utilisateurs, comprenant notamment les propriétaires fonciers (particuliers), les acteurs de droit privé du marché immobilier ainsi que les administrations publiques de la Confédération, des cantons et des communes,
Le cadastre RDPPF doit en particulier accroître la sécurité des transactions immobilières et l’efficacité de l’administration publique.

Cette orientation est également en accord avec la conception de la cyberadministration en Suisse, telle qu’elle a été définie dans la Stratégie suisse de cyberadministration 7 .

En outre, l’orientation peut être décrite en termes négatifs, dans la mesure où rien ne laisse penser que le cadastre RDPPF ait été conçu comme un système réservé à des experts. Cela n’exclut naturel- lement pas que le cadastre RDPPF puisse servir aux expertises de l’administration publique.

Selon l’évaluation externe du cadastre RDPPF (INTERFACE), « environ 290 000 personnes dans toute la Suisse, propriétaires d’un immeuble ou un terrain, ont obtenu des informations au sujet des conditions légales de son utilisation »8 durant la première étape. Cela montre que le cadastre RDPPF n’est pas réservé aux experts. L’appréciation globale suivante résulte de l’évaluation menée9 :

la nécessité d’une mise à disposition centralisée des données RDPPF sur les géoportails des cantons est admise par les groupes visés,
là où il peut d’ores et déjà être utilisé, le cadastre peut être considéré comme étant opportun,
pour la plus grande partie des utilisateurs du cadastre des groupes cibles professionnels, des gains d’efficacité peuvent être atteints. Une mise en parallèle des frais et des économies per- met de porter des appréciations plus fines en termes d’efficience économique : si l’on sélec- tionne par exemple trois groupes bien particuliers (communes, notaires, géomètres), les béné- fices annuels accrus qu’ils tirent actuellement du cadastre sont à mettre en balance avec les frais d’exploitation des cantons pilotes ;
une comparaison croisée entre groupes visés issus de cantons avec et sans cadastre RDPPF illustre notamment les effets déjà déployés par ce dernier.

Stratégie suisse de cyberadministration, ratifiée à la fin de l’année 2015 par le Conseil fédéral, la Conférence des gouvernements canto- naux et les directions de l’association des communes et de l’union des villes suisses. https://www.cadastre.ch/content/cadastre-internet/de/manual-oereb/publication/publication.download/cadastre-internet/de/docu- ments/oereb-reports/Bericht-Evaluation-de.pdf https://www.cadastre.ch/content/cadastre-internet/de/manual-oereb/publication/publication.download/cadastre-internet/de/docu- ments/oereb-reports/Bericht-Evaluation-de.pdf Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 5/14

L’orientation actuelle du cadastre RDPPF, voulue par le législateur, mène visiblement à l’objectif visé.

2.2.3 Le cadastre RDPPF en tant que tâche commune

On parle de tâche commune lorsque la responsabilité de l’exécution d’une tâche incombe conjointe- ment à la Confédération et aux cantons10. Le cadastre RDPPF a formellement été consacré comme une telle tâche commune par la loi11 puisque son financement est assumé en commun par la Confé- dération et les cantons (art. 39 al. 1 LGéo).

La tâche commune que constitue le cadastre RDPPF est gérée à l’aide de conventions-programmes (art. 39 al. 1 LGéo). Même sans tenir compte du fait qu’il est impossible de s’affranchir de cette règle dans l’OCRDP puisqu’elle est imposée par la loi, force est de constater que la gestion au moyen de conventions-programmes reste parfaitement judicieuse. Ces conventions-programmes sont-elles réel- lement indispensables ? La question devra une nouvelle fois être posée lors de l’évaluation prescrite par la loi (art. 43 LGéo).

Les coûts pour la poursuite de développement du cadastre RDPPF doivent désormais être indiqués de manière explicite dans la base légale du financement (cf. ci-dessous au sujet de l’art. 20).

2.2.4 Contenu et fonctions supplémentaires du cadastre RDPPF

L’article 3 OCRDP définit le contenu du cadastre RDPPF en se fondant sur l’article 16 LGéo. L’article 12 OCRDP (nouvel art. 8b) régit les informations supplémentaires permises dans le cadastre RDPPF, mais qui ne font pas formellement partie de son contenu. Il propose ainsi aussi une délimitation néga- tive du contenu du cadastre. Certaines restrictions de droit public à la propriété foncière (RDPPF) ont un effet juridique anticipé. C’est par exemple le cas dans de nombreux cantons selon leurs législations respectives sur l’aménagement du territoire, des plans d’affectation mis à l’enquête mais pas encore adoptées décision ou adoptées mais en attente de l’approbation du canton. Il y a un intérêt public que les RDPPF ayant un effet anticipé soient visibles dans le cadastre RDPPF. C’est pourquoi de nom- breux intervenants ont proposé d’étendre le contenu du cadastre des RDPPF en vigueur à l’article 3 OCRDP aux RDPPF ayant un effet anticipé.

L’article 16 de la loi sur la géoinformation ne dispose pas expressément que le contenu du cadastre est limité aux seules RDPPF entrées en force. Les explications relatives à l’article 16 de la loi sur la géoinformation laissent toutefois penser que seules les RDPPF en force puissent constituer le con- tenu du cadastre12. C’est pour cette raison (combinée à d’autres motifs concrets) que l’on en est venu à conclure que les règles régissant le contenu du cadastre devaient rester inchangées. En revanche, il est apparu nécessaire de délimiter plus clairement le contenu et les fonctions supplémentaires du ca- dastre dans l’ordonnance elle-même (cf. ci-dessous au sujet de l’article 2).

2.2.5 L’effet juridique selon l’article 17 de la loi sur la géoinformation

L’effet juridique du cadastre a également été abordé avant les travaux de révision de l’OCRDP. La DTAP a notamment posé la question du respect de l’article 17 de la loi sur la géoinformation au vu du caractère déclaratoire du cadastre RDPPF.

L’effet juridique du cadastre RDPPF est régi par l’article 17 de la loi sur la géoinformation. L’OCRDP ne contient aucune règle (supplémentaire) en cette matière, de sorte que cette question ne concerne pas l’OCRDP et encore moins sa révision partielle.

L’effet déclaratoire d’une parution dans un organe de publication ou un instrument de publicité signifie qu’aucun effet de droit matériel ou de droit de procédure ne lui est attaché. L’effet constitutif signifie au contraire que la création d’un droit dépend de la parution ou de l’inscription dans un registre. Le ca- dastre RDPPF a un effet purement déclaratoire pour les RDPPF publiées : « seule la décision prise

Cf. BERNHARD W ALDMANN/EMANUEL BORTER, BSK BV, art. 46, Cm. 27. Message relatif à la loi fédérale sur la géoinformation du 6 septembre 2006 (message LGéo), FF 2006 7407, p. 7426 et p. 7460. Message relatif à la loi fédérale sur la géoinformation du 6 septembre 2006 (message LGéo), FF 2006 7407, p. 7448. Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 6/14

par l’autorité compétente engendre une restriction de droit public qui pourra lier le propriétaire fon- cier »13. Il n’existe aucune raison rationnelle pour laquelle l’effet de publicité positif et un effet pure- ment déclaratoire devraient s’opposer. Lorsqu’une RDPPF est publiée dans le cadastre, elle bénéficie du statut d’information réputée connue, sans qu’il soit préjugé de son exactitude et sans autre effet juridique. Si une RDPPF n’est pas publiée dans le cadastre par inadvertance, elle n’est pas réputée connue, sans aucune influence sur sa validité juridique.

Une modification au niveau de la loi n’est pas à l’ordre du jour et ne s’impose pas non plus du point de vue juridique. En revanche, une clarification est jugée nécessaire dans l’OCRDP concernant les effets juridiques des fonctions supplémentaires du cadastre RDPPF (cf. ci-dessous au sujet de l’art. 2).

2.2.6 La responsabilité selon l’article 18 de la loi sur la géoinformation

La responsabilité de la gestion du cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière (ca- dastre RDPPF) a aussi été abordée avant les travaux de révision de l’OCRDP. Différents acteurs (dont la DTAP ou les cantons de Bâle-Campagne et de Bâle-Ville) se demandent pourquoi il est ques- tion d’une responsabilité fondée sur la confiance dans le message relatif à la LGéo, alors qu’il est dis- posé à l’article 18 de la loi sur la géoinformation que la responsabilité de la gestion du cadastre RDPPF est régie par l’article 955 du code civil (CC, RS 210) qui traite d’une responsabilité causale.

Selon l’article 18 de la loi sur la géoinformation, la gestion du cadastre entraîne une responsabilité causale de droit civil au sens de l’article 955 CC.14 Cette dernière prime sur la responsabilité générale de l'État assumée par la Confédération et les cantons. 15 La responsabilité au sens de l’article 18 de la loi sur la géoinformation se limite aux tâches et aux activités que le droit public fédéral assigne ex- pressément à l’organisme responsable de la tenue du cadastre (liste exhaustive) 16:

réception et examen des géodonnées de base (art. 6 OCRDP),
garantie de l’exactitude des indications concernant la date de l’inscription et la dernière modifi- cation des données (art. 7 al. 2 OCRDP),
garantie de l’accès au géoservice et du fonctionnement correct de ce dernier (art. 9 OCRDP),
établissement d’extraits (art. 10 OCRDP).

Le renvoi à la responsabilité fondée sur la confiance dans le message relatif à la loi sur la géoinforma- tion17 est erroné – du moins là où il a été publié. La lecture du passage du message faisant suite à cette affirmation18 permet déjà de s’en rendre compte.

La responsabilité du canton, au sens entendu à l’article 18 de la loi sur la géoinformation, n’est pas engagée si les erreurs dont les géodonnées de base relevant du droit fédéral ou du droit cantonal sont entachées ont été commises par le service compétent visé à l’article 8 alinéa 1 loi sur la géoinforma- tion (par exemple lors de la numérisation de plans analogiques) et non dans le cadre de la gestion du cadastre RDPPF. Dans un tel cas de figure, le canton est cependant responsable (dans le cadre de la responsabilité de l'État) en sa qualité d’exploitant d’un géoservice. Le droit fédéral oblige le service compétent à garantir la pérennité de la disponibilité du jeu de géodonnées de base concerné (art. 9 al. 1 LGéo) et à le proposer dans le cadre d’un géoservice. Ainsi, le fait de proposer des géodonnées de base relevant du droit fédéral dans un géoservice constitue toujours une fonction officielle au sens de l’article 3 alinéa 1 de la loi sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires (LRCF, RS 170.32) ou au sens du droit cantonal de la responsabilité de l'État. Sur le plan juridique, le contenu et la qualité des géodonnées de base relevant du droit fédéral sont

Message relatif à la loi fédérale sur la géoinformation du 6 septembre 2006 (message LGéo), FF 2006 7407, p. 7449. Il est précisé, dans la documentation relative à la LGéo, que l’article 18 «constitue une règle de responsabilité particulière du droit civil», cf. message relatif à la loi fédérale sur la géoinformation du 6 septembre 2006 (message LGéo), FF 2006 7407, p. 7450 ; cet avis est partagé par DANIEL KETTIGER, Der Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen, RNRF 3/2010, p. 151; le fait qu’il s’agisse d’une responsabilité causale est confirmé par MEINRAD HUSER, Publikation von Eigentumsbeschränkungen − neue Regeln, BR/DC 1/2010, p. 175. Cf. TOBIAS JAAG, Staats- und Beamtenhaftung, 3. Aufl., Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht (SVBR), Bâle 2017, Cm. 22 ss.; KURT MEIER, Orientierungshilfen im Dschungel der Staatshaftung, plädoyer 4/08, p. 40; TSCHANNEN, PIERRE/ZIMMERLI, ULRICH/MÜLLER, MARKUS, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Berne 2014 § 62, Cm. 11. Cf. KETTIGER (note 14), p. 151; Ivanov, Daniela/Roth, Marius/Fleiner, Thomas :Rechtliche Grundlagen im Projekt "ÖREBLex", expertise réalisée pour le compte du canton de Thurgovie, Centre d’information juridique (Zentrum für Rechtsinformation, ZRI), Zurich, 31 octobre

2012 p. 35 s.

Cf. message relatif à la loi fédérale sur la géoinformation du 6 septembre 2006 (message LGéo), FF 2006 7407, p. 7450 s. Cf. message relatif à la loi fédérale sur la géoinformation du 6 septembre 2006 (message LGéo), FF 2006 7407, p. 7450. Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 7/14

principalement régis par la législation spécialisée, le droit de la géoinformation et le modèle de géo- données. En conséquence, des dispositions juridiques sont généralement violées si des géodonnées de base sont entachées d’erreurs. La mise à disposition de telles géodonnées de base erronées dans le cadre du mandat officiel est donc illicite et la responsabilité du contrevenant peut se trouver enga-

La responsabilité pouvant être engagée à plusieurs titres en parallèle, la responsabilité fondée sur la confiance accordée aux géodonnées de base et la responsabilité de l'État peuvent coexister dans cer- tains cas particuliers. En théorie, la responsabilité fondée sur la confiance dans ce cadre ne peut vrai- ment concerner que les extraits du cadastre RDPPF. Un tel extrait constitue toujours la réponse four- nie par l’autorité compétente à une demande individuelle ciblée et peut donc servir de support à la responsabilité fondée sur la confiance. Toutefois, ce sont les documents originaux des décisions qui les créent et non les informations du cadastre RDPPF qui sont déterminantes pour les restrictions de propriété foncière20. C’est à cela que le texte standard suivant inclus dans l’extrait fait explicitement référence : « Le contenu du cadastre RDPPF est supposé connu. Le canton de [xxx] n’engage pas sa responsabilité sur l’exactitude ou la fiabilité des documents législatifs dans leur version électronique. L’extrait a un caractère informatif et ne crée aucun droit ou obligation. Les documents juridiquement contraignants sont ceux qui ont été légalement adoptés ou publiés. »21 Aussi, la responsabilité fondée sur la confiance peut être largement exclue.

Les choses sont à présent claires en termes de responsabilité pour la fonction de base du cadastre RDPPF que lui assigne la loi ; la responsabilité au sens de l’article 18 de la loi sur la géoinformation est une responsabilité causale instituée par une règle particulière. Les questions et les incertitudes sont nées d’un malentendu dont l’origine se trouve dans un passage du message relatif à la LGéo au contenu erroné. Une modification au niveau de la loi n’est pas à l’ordre du jour et ne s’impose pas non plus du point de vue juridique. En revanche, une clarification de l’OCRDP est jugée indispensable pour ce qui concerne la responsabilité pour les fonctions supplémentaires du cadastre RDPPF (cf. ci- dessous au sujet de l’article 2).

2.3 Autres modifications examinées

2.3.1 Article 5 alinéa 2

Quelques spécialistes ont estimé que l’article 5 alinéa 2 OCRDP pouvait prêter à confusion. Au terme d’un examen approfondi, le groupe de travail a conclu qu’aucune modification ne s’imposait.

2.3.2 Procédure d’inscription (art. 5 – 8)

Les articles 5 à 8 OCRDP régissent la procédure d’inscription au cadastre, resp. l’assurance de la qualité. La DTAP et le Département des constructions et de la justice du canton de Soleure ont cepen- dant estimé que ces règles de droit fédéral n’étaient pas conciliables avec l’autonomie des cantons.

Il a résulté des clarifications entreprises que les articles 5 à 8 OCRDP sont pleinement compatibles avec les bases de droit constitutionnel et respectent le périmètre de la délégation de compétence légi- slative accordée au Conseil fédéral (art. 16 al. 5 LGéo). Ces règles sont donc parfaitement conformes à la Constitution et à la loi. Aucune modification n’est requise.

3 Explications relatives aux différentes dispositions

3.1 Article 2

Aujourd’hui, l’article 2 OCRDP ne cite que le but concernant la fonction légale de base du cadastre. L’article actuel sur le but doit désormais être supprimé et remplacé par une vue d’ensemble de la fonction principale du cadastre, de ses informations et ses fonctions supplémentaires. Le nouvel ar- ticle précise clairement d’une part ce que le cadastre doit fournir (art. 2 al. 1 Fonction principale) et

Cf. DANIEL KETTIGER, Aspects juridiques de l’information active en matière d’environnement, Connaissance de l’environnement n°1003, Office fédéral de l’environnement, Berne 2010 p. 83. Cf. message relatif à la loi fédérale sur la géoinformation du 6 septembre 2006 (message LGéo), FF 2006 7407, p. 7450. OFFICE FÉDÉRAL DE TOPOGRAPHIE :Instruction du 1er juillet 2015 «Cadastre RDPPF – Contenu et graphisme de l’extrait statique», p. 10. Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 8/14

d’autre part ce qu’il peut fournir (art. 2 al. 2 Informations supplémentaires et art. 2 al. 3 Fonctions sup- plémentaires). Le complément apporté à l’alinéa 1 par le mot « juridiquement contraignant » permet de préciser que le contenu du cadastre est limité aux seules RDPPF en vigueur.

L’alinéa 2 précise que le cadastre peut également, en plus de sa fonction principale, contenir des in- formations supplémentaires (représentation des RDPPF en vigueur). Les informations supplémen- taires sont fournies dans le nouvel article 8b, raison pour laquelle un renvoi correspondant est donné.

L’alinéa 3 reprend la règle de l’ancien article 16 OCRDP et clarifie son rapport avec la fonction de base. L’article 16 peut donc être abrogé. Comme c’est le cas aujourd’hui, cette règle constitue unique- ment une norme d’habilitation de droit fédéral et non une base légale pour l’utilisation du cadastre RDPPF dans sa fonction supplémentaire d’organe officiel cantonal de publication. Si un canton veut utiliser le cadastre RDPPF comme organe de publication, il doit l’inscrire dans le droit cantonal et régir simultanément les effets juridiques de la publication pour chaque RDPPF concernée (relevant du droit fédéral ou du droit cantonal). Il s’agit par exemple de l’effet de création de droit, de l’effet de publicité positif et/ou négatif ou encore du point de départ d’un délai.

3.2 Article 3

La signification de l’article 3 lettre e n’est pas claire. Les clarifications entreprises ont révélé que cette règle est aujourd’hui obsolète sous cette forme, du fait de l’existence du modèle-cadre et des modèles de géodonnées publiés dans l’intervalle pour toutes les géodonnées de base relevant du droit fédéral qui composent le contenu du cadastre. L’article 3 lettre e peut donc être abrogé.

Les indications permettant une meilleure compréhension des restrictions de droit public à la propriété foncière et qui sont actuellement déjà publiées sont désormais indiquées dans le nouvel article 8b ali- néa 1 lettre c sous « Informations supplémentaires ».

3.3 Article 3a

Les restrictions de droit public à la propriété foncière lient le propriétaire avec l’entrée en vigueur de la décision qui les fonde. Seules les décisions prises par les autorités compétentes entraînent une res- triction de droit public qui puisse lier le propriétaire foncier.22 Le nouvel article 3a sur le caractère dé- terminant affirme maintenant explicitement ce principe incontesté dans l’ordonnance. En cas de con- tradictions entre le contenu du cadastre et les décisions en vigueur, les décisions sont déterminantes. Le titre de la 2e section est complété avec le mot caractère déterminant.

3.4 Article 7

L’article 7 règle la saisie des données au cadastre et précise que les données y seront inscrites après leur entrée en vigueur. L’alinéa 1 de l’article 7 comportait également la réserve de publication en vertu de l’article 16. Étant donné que l’article 16 sera abrogé, cette réserve peut tomber. Cependant, la pos- sibilité d’utilisation du cadastre comme organe de publication cantonal officiel subsiste et est égale- ment mentionnée de manière explicite à l’article 2 alinéa 3, mais comme il s'agit d'une fonction supplé- mentaire et non d'un contenu cadastral, une réserve correspondante à l'article 7 n'est pas nécessaire.

3.5 3a. Section : Renvoi au registre foncier, informations supplémentaires

La section 3a est ajoutée entre les sections 2 et 3 et contient les nouveaux articles 8a « Renvoi au re- gistre foncier » et article 8b « Informations supplémentaires ». En revanche, la règle régissant les in- formations supplémentaires (précédemment art. 12) se trouve aujourd’hui à la mauvaise place parce qu’elle ne se rapporte pas uniquement aux extraits (elle faisait suite aux articles les concernant), mais aussi aux géoservices. Il en va de même pour la réglementation dans le nouvel article 8a sur les ren- vois au registre foncier.

3.5.1 Article 8a

Les rapports entre le cadastre RDPPF et le registre foncier sont un thème récurrent depuis longtemps. Il a aussi été abordé avant le début des travaux de révision de l’OCRDP. L’article 16 alinéa 1 de la loi

Message LGéo du 6 septembre 2006, FF 2006, p. 7449 Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 9/14

sur la géoinformation part du principe que les restrictions de droit public à la propriété foncière (RDPPF) font l’objet d’une mention au registre foncier ou sont inscrites au cadastre RDPPF. Les pro- blèmes résultent manifestement de cas de figure exceptionnels où une publication a eu lieu ou doit intervenir dans les deux registres. On parle alors aussi de dualité du registre foncier et certains, no- tamment la DTAP23 ou le canton de Bâle-Ville dans le cadre du projet prioritaire 17 « Publication », se demandent comment éviter une double publication.

La ligne de démarcation entre le registre foncier et le cadastre RDPPF passe entre les restrictions de droit public à la propriété foncière ordonnées pour un immeuble donné par des actes juridiques à ca- ractère individuel et concret (une décision, éventuellement un contrat de droit public) et les restrictions de propriété résultant de décisions de nature générale et concrète voire générale et abstraite (cas par exemple du règlement des constructions d’une commune) qui ciblent un périmètre spécifique. Cette ligne de démarcation peut être franchie dans certains cas par la Confédération et les cantons :

La législation fédérale peut prévoir des exceptions – au niveau voulu – aux règles de base du droit du registre foncier et de la géoinformation, en principe dans les deux sens. Ce genre de réglementation particulière existe par exemple pour le cadastre des sites pollués : selon le droit du registre foncier, les sites pollués ne sont pas expressément mentionnés au registre foncier (art. 129 al. 1 lit. a Ordonnance sur le registre foncier, ORF, RS 211.432.1) et peuvent ainsi faire partie du contenu du cadastre RDPPF selon l’article 16 alinéa 1. Le Conseil fédéral a donc déclaré que le cadastre des sites pollués faisait aussi partie du cadastre RDPPF (art. 1 al. 2 OCRDP, en lien avec l’annexe 1, Identifiant 116 Ordonnance sur la géoinformation OGéo, RS 510.620). L’article 32dbis de la loi sur la protection de l’environnement (LPE, RS 814.01) indique que les sites pollués peuvent désormais faire l’objet d’une mention au registre foncier, parallèlement à leur publication dans le cadastre RDPPF 24.
Les cantons peuvent prévoir des mentions au registre foncier en relation avec d’autres do- maines du droit (art. 129 al. 3 ORF), en application de l’art. 962 al. 3 du Code civil suisse. 25 Ils ne peuvent cependant pas ordonner que des restrictions de droit public à la propriété foncière instaurées par une décision soient publiées dans le cadastre RDPPF en plus de faire l’objet d’une mention au registre foncier.

On peut conclure de ce qui précède que les règles législatives actuelles ne permettent pas d’éviter les doublons entre le registre foncier et le cadastre RDPPF en matière de publication de RDPPF. Les possibilités dont disposent notamment les cantons pour édicter des règles complémentaires (art. 16 al. 3 LGéo, art. 962 al. 3, deuxième phrase CC, art. 129 al. 3 ORF) créent des « portes d’entrée » pour la dualité. Dans l’état actuel des choses (de lege ferenda), le seul moyen d’éviter tout nouveau doublon consisterait à restreindre l’autonomie des cantons en adoptant une règle définitive de droit fédéral.

La disposition suivante a été introduite à l’article 129 alinéa 2 de l’ordonnance sur le registre foncier 26, en prenant acte de l’existence de cette dualité :en ce qui concerne les restrictions de droit public de la propriété foncière qui doivent être mentionnées au registre foncier et qui sont simultanément l'objet du cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière, la mention au registre foncier consiste en un renvoi à ce cadastre. Aucun renvoi n’est prévu «en sens inverse». Il s’agit d’une lacune qu’il convient de combler. C’est pourquoi le nouvel article 8a précise qu’en présence de restrictions de pro- priété foncière faisant ou pouvant également faire l’objet d’une mention au registre foncier, un renvoi correspondant d’ordre général (donc pas à la parcelle près) doit figurer dans le cadastre.

3.5.2 Article 8b

L’ancien article 12 avec le titre «Informations supplémentaires» était jusque-là classé dans la qua- trième section sous le titre «Formes d’accès». Ce classement est imprécis dans la mesure où les in- formations supplémentaires ne relèvent pas de formes d’accès mais de contenus supplémentaires au cadastre. L’article 12 existant est donc déplacé vers la nouvelle section 3a. et adapté ponctuellement. Cf. mandat de vérification (note 5). 5). La mention en parallèle au registre foncier et dans le cadastre RDPPF est permise ici, car l’art. 32d bis LPE prime sur l’art. 16 al. 1 LGéo comme une disposition spéciale. Cf. message concernant la révision du code civil suisse (cédule hypothécaire de registre et autres modifications des droits réels) du 27 juin 2007, FF 2007 5015, p. 5064 s.; cf. aussi HUSER (note 14), p. 175. Le texte de l’article 129 alinéa 2 ORF actuel a été repris de l’article 80a aORF. Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 10/14

L’alinéa 1 contient une énumération des informations supplémentaires pouvant être représentées au cadastre en plus du contenu et correspond essentiellement à l’article 12 alinéa 1 actuel. La lettre a concrétisé un souhait exprimé, à savoir que le cadastre puisse (resp. doive) représenter les modifica- tions prévues et en cours de RDPPF. Le cadastre peut également fournir des informations concernant les effets juridiques anticipés de modifications en cours de RDPPF. C’est le droit cantonal qui définit l’existence de tels effets, leur forme et la date à partir de laquelle ils s’appliquent. La représentation de modifications prévues ou en cours de RDPPF dans le cadastre serait d’ores et déjà possible, en vertu de l’article 12. Toutefois, cette règle a manifestement été mal comprise et devait donc être précisée; La lettre b précise qu’il doit s’agir soit de géodonnées de base relevant du droit fédéral répertoriées à l’annexe 1 de l’ordonnance sur la géoinformation, soit de géodonnées de base relevant du droit canto- nal. Les autres géodonnées, notamment celles dépourvues d’une base légale, ne peuvent pas figurer dans le cadastre RDPPF en qualité d’information supplémentaire. La lettre c retient que les indications permettant une meilleure compréhension des restrictions de droit public à la propriété foncière et qui sont actuellement publiées peuvent également être des informations supplémentaires.

Le nouveaux RDPPF prévus dans la procédure d’approbation des plans en vertu de la loi fédérale ont en partie comme effet préliminaire des blocages lors de leurs mises à l’enquête publiques. La mise à l’enquête des plans de zones de sécurité du droit de l’aviation selon l’article 43 al. 1 de la loi fédérale sur l’aviation (LA, RS 748.80) mène par exemple à une interdiction factuelle de construire. Il est donc très important que les personnes intéressées par un terrain le sachent ou puissent le reconnaître le plus tôt possible. Le nouvel alinéa 2 prescrit donc que les informations sur les effets juridiques prélimi- naires des modifications en cours des restrictions de droit public à la propriété foncière, qui sont mises à disposition du service responsable du cadastre par le service spécialisé fédéral, doivent obligatoire- ment être représentées comme information supplémentaire au cadastre RDPPF par le service du can- ton qui le tient.

L’alinéa 3 correspond à la seconde phrase de l’actuel article 12 alinéa 1.

Enfin, l’alinéa 4 indique dorénavant de façon claire que ni l’effet de publicité (article 17 de la loi sur la géoinformation) ni la responsabilité particulière (article 18 de la loi sur la géoinformation) ne s’appli- quent à ces informations supplémentaires définies par les cantons. Dans le cas de l’effet de publicité, cela résulte du libellé de l’article 17 de la loi sur la géoinformation qui se rapporte explicitement au contenu du cadastre (cf. article 3 OCRDP). L’utilisation du cadastre RDPPF dans ses fonctions sup- plémentaires sortant du cadre imparti à la gestion du cadastre au sens du droit fédéral (cf. ci-dessus ch. 2.2.6), la responsabilité particulière selon l’article 18 de la loi sur la géoinformation ne s’applique pas. Le cas échéant, la responsabilité du canton peut être engagée au titre de la responsabilité de l'État pour ce qui concerne les informations supplémentaires.

3.6 Section 4 : Formes d’accès

3.6.1 Article 9

L’alinéa 1 reste inchangé.

L’ancien libellé de l’alinéa 2 créait la confusion sur le point suivant : le téléchargement des géodon- nées de base concernées doit-il aussi être proposé (en plus) sur le portail du cadastre RDPPF ou peut-on se contenter de le proposer dans le SIG cantonal ? Il est désormais clair, avec le nouveau li- bellé, que le service de téléchargement n’incombe pas au service chargé du cadastre, mais relève du service visé à l’article 8 alinéa 1 de la loi sur la géoinformation. Ce dernier doit proposer le télécharge- ment des géodonnées de base concernées dans le SIG de la collectivité concernée en se conformant aux règles du droit fédéral de la géoinformation. Les géodonnées de base relevant du droit fédéral qui reproduisent des RDPPF et qui font partie du cadastre RDPPF (désignées comme telles par le Con- seil fédéral) doivent toujours être proposées également via un service de téléchargement. Si la croix

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devait avoir été omise par mégarde à l’annexe 1 de l’ordonnance sur la géoinformation dans la co- lonne «Service de téléchargement», c’est l’article 9 alinéa 2 OCRDP qui s’applique, en sa qualité de règle particulière (et plus récente aussi dorénavant).

3.6.2 Articles 10 et 11

Le droit en vigueur connaît un extrait complet, dans lequel figure notamment le texte intégral de toutes les dispositions juridiques (donc parfois des règlements des constructions entiers) (art. 10 OCRDP), de même qu’un extrait comportant des informations réduites (précédemment art. 11 OCRDP). Ce der- nier n’est délivré qu’à la demande. Les professionnels estiment majoritairement que l’extrait complet comprend plus d‘informations que ne le souhaitent la plupart des utilisateurs. Dans le canton de Ge- nève, on a cependant observé que l’extrait complet était toujours souhaité, ce qui témoigne clairement de l’existence de différences régionales au niveau des besoins des utilisateurs. Toutefois, aucune étude systématique n’a été consacrée à ce sujet pour l’heure. Il est néanmoins apparu que les infor- mations relatives aux modifications prévues ou en cours des RDPPF devraient toujours figurer sur l’extrait lorsqu’elles sont disponibles dans le cadastre (cf. ci-dessus au sujet des art. 2 et 8b), en rai- son de l’importance qu’elles revêtent pour les utilisateurs. La solution désormais retenue prévoit que le droit fédéral ne définisse plus qu’un contenu minimal pour l’extrait, les cantons ayant toute latitude pour l’étendre s’ils le jugent opportun. L’ancien article 11 (extrait comportant des informations ré- duites) devient ainsi obsolète et peut être abrogé sans être remplacé.

Le contenu de l’alinéa 1 de l’article 10 correspond essentiellement au libellé précédent. Un examen approfondi a toutefois révélé que la formulation utilisée jusqu’à présent pour la surface minimale à la- quelle un extrait doit se rapporter était incorrecte du point de vue des droits réels. C’est pourquoi le texte a été adapté en prenant exemple sur l’article 6 alinéa 3 de l’ordonnance sur la mensuration offi- cielle (OMO, RS 211.432.2). La coïncidence est donc assurée avec la définition de la couche d’infor- mation « biens-fonds » de la mensuration officielle à laquelle la géométrie des RDPPF dans le ca- dastre est superposée selon l’alinéa 3. L’OMO est également en cours de révision. Si une modification

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de l’article 6 alinéa 3 OMO devait en résulter, le nouvel article 10 alinéa 1 OCRDP devrait être adapté en conséquence.

Le nouvel alinéa 2 de l’article 10 définit à présent le contenu minimal prescrit par le droit fédéral pour un extrait. Un extrait doit au moins comporter le contenu suivant :

les géodonnées de base reproduisant des restrictions de droit public à la propriété foncière et désignées par le Conseil fédéral comme faisant partie du cadastre (art. 3 lit. a OCRDP) ou dé- signées par le droit cantonal comme faisant partie du cadastre (art. 3 lit. b OCRDP) ;
les désignations exactes des dispositions juridiques au sens de l’article 3 lettre c, mais pas le texte complet de ces dispositions (en insérant si possible un lien vers les documents corres- pondants, proposés sous forme de fichiers PDF dans le géoservice) ;
les renvois complets vers les bases légales selon l’article 3 lettre d (en insérant si possible un lien vers les documents correspondants dans les recueils des textes législatifs) ;
les informations éventuelles concernant les modifications prévues ou en cours de RDPPF au sens du nouvel article 8b alinéa 1 OCRDP (cf. ci-dessus au sujet de l’article 8b), pour autant qu’elles soient disponibles dans le cadastre.

Seul le contenu minimal de l’extrait restant désormais défini dans l’OCRDP, les cantons doivent régir explicitement le contenu de l’extrait dans leur propre législation (via une règle de droit). Ils peuvent ainsi y indiquer que l’extrait respecte l’article 10 alinéa 2 OCRDP (c.-à-d. que son contenu se limite au minimum fixé par le droit fédéral).

Les alinéas 3 à 5 sont repris tels quels de l’article 10 actuel (précédemment alinéas 2 à 4).

3.6.3 Article 12

3.6.4 Articles 14 et 15

L’utilité de la certification – et notamment des extraits statiques certifiés conformes – est incertaine et a déjà été remise en cause lors des travaux préparatoires de l’OCRDP. Un extrait certifié conforme perd en effet son actualité dès qu’il a été délivré du fait de la dynamique de la mise à jour des don- nées proposées dans le cadastre RDPPF. Le rapport entre l’utilité de la certification et la charge de travail qu’elle représente est disproportionné. Cependant, il n’existe pas de données empiriques systé- matiques disponibles relatives à cette question. Il faudrait donc renoncer à l’avenir à l’obligation ac- tuelle pour les cantons de proposer et garantir des certifications.

Le groupe de travail est donc arrivé à la conclusion qu’une règle obligatoire dans le droit fédéral n’est pas nécessaire. Les cantons sont en revanche libres (avec ou sans base légale cantonale) de pour- voir ou non les documents PDF des extraits d’un cachet électronique et d’un horodatage par exemple.

Les articles 14 et 15 ainsi que le titre de la 5e section sont donc abrogés sans être remplacés.

3.7 Article 16

L’article 16 est une simple norme d’habilitation de droit fédéral qui ne constitue pas une base légale indépendante pour l’utilisation du cadastre RDPPF par les cantons comme organe de publication. L’habilitation se trouve dorénavant dans le nouvel article 2 alinéa 3. L’article 16 est ainsi abrogé for- mellement. Comme il s’agit du seul article de la section 6, son titre est lui aussi supprimé.

3.8 Article 20

La poursuite du développement du cadastre RDPPF, notamment l’intégration de nouveaux thèmes RDPPF, va signifier des dépenses considérables pour les cantons, lesquelles vont s’ajouter durant une période d’introduction donnée à celles inhérentes à l’exploitation du cadastre. Les contributions Révision partielle de l’ordonnance sur le cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière 13/14

fédérales allouées aux cantons au titre de la poursuite du développement du cadastre RDPPF doivent donc être prises en compte lors de l’orientation du montant des contributions globales. Des contribu- tions annuelles de 1,5 million de francs au total peuvent désormais être prévues pour la poursuite du développement, à condition que le cadre global des crédits attribués pour les tâches communes de la mensuration officielle et du cadastre RDPPF restent les mêmes. Les montants des contributions éven- tuellement attribuées à chaque canton sont définis dans les conventions-programmes respectives et dépendent entre autres du calendrier de mise en œuvre des extensions du contenu du cadastre.

3.9 Section 10 : Dispositions finales

3.9.1 Remarques préliminaires

Les dispositions finales de l’OCRDP contiennent une série de dispositions transitoires qui définissent les grandes lignes du programme d’introduction du cadastre RDPPF. La plupart de ces dispositions deviendront obsolètes au terme de la phase d’introduction qui sera close le 1 er janvier 2020.

3.9.2 Article 26 – 30

Les articles 26-30 sont des dispositions transitoires qui concernent uniquement l’introduction du ca- dastre. Elles deviendront obsolètes le 1er janvier 2020 lorsque cette phase sera close et pourront alors être intégralement abrogées.

3.9.3 Article 31

Un organisme spécifique a été mis en place pour accompagner toutes les phases de l’introduction par étapes du cadastre RDPPF. Il a coordonné et suivi les travaux d’introduction et devra accompagner l’évaluation encore à venir (art. 31 OCRDP). Cet organisme se compose de représentants des confé- rences cantonales spécialisées, des services spécialisés compétents de la Confédération, des com- munes et du GCS en sa qualité d’organe de coordination prévu à l’article 48 de l’ordonnance sur la géoinformation. L’expérience acquise jusqu’à présent avec cet organisme d’accompagnement a dé- montré toute son utilité. L’échange d’expériences qui a par ailleurs eu lieu entre la Confédération et les cantons s’est révélé aussi nécessaire que judicieux. Il ressort des premières analyses portant sur l’exploitation et la poursuite du développement du cadastre après son introduction sur l’intégralité du territoire national en date du 1er janvier 2020, qu’un organisme de coordination restera nécessaire après cette date. C'est pour cette raison que l’organisme d’accompagnement actuel va être maintenu pour une période supplémentaire de quatre années d’exploitation suivant la fin de l’évaluation.

3.9.4 Article 32

La règle de l’article 32 OCRDP peut maintenant être concrétisée. Le délai de six ans fixé pour l’éta- blissement du rapport par le Conseil fédéral arrivera donc à échéance le 31 décembre 2021.

4 Conséquences en matière de finances et de personnel

4.1 Conséquences financières

Le projet n’a aucune conséquence financière pour la Confédération. L’ajout de l’article 20 alinéa 1 lettre b OCRDP permet d’orienter les contributions à la poursuite du développement du cadastre dans le cadre des fonds existants. Il ne crée aucune obligation financière supplémentaire pour la Confédé- ration puisque le cadre global pour les tâches communes de la mensuration officielle et du cadastre RDPPF reste le même.

4.2 Conséquences en matière de personnel

Le projet est dénué de toute conséquence en cette matière, tant au niveau de la Confédération que des cantons.

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