Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication DETEC

Secrétariat général

Berne, le 24 juin 2026

Révision partielle de la loi sur l’organisation de la Poste (LOP ; RS 783.1)

Rapport explicatif relatif à l’ouverture de la procédure de consultation

Condensé

La Poste Suisse est l’une des plus grandes entreprises de notre pays et joue un rôle économique central non seulement en sa qualité d’employeur majeur, mais également en tant que fournisseur du service universel en matière de services postaux et de trafic des paiements. Toutefois, elle est confrontée à des défis de taille : l’activité liée aux produits physiques, en particulier les lettres, les journaux et les services proposés au guichet, connaît une forte baisse, ce qui entraîne une diminution des revenus et remet en question, à moyen terme, le financement autonome du service universel. La réacti­ vité de PostFinance est restreinte en raison de son modèle d’affaires limité par la loi (interdiction d’accorder des hypothèques et des crédits).

Pour faire face à ces développements, la Poste mise sur des hausses de prix et des gains d’efficacité, ainsi que sur de nouvelles activités en dehors du service universel. Ces dernières ont toutefois donné lieu à des discussions politiques et juridiques quant à l’admissibilité d’une activité commerciale de l’État en concurrence avec le secteur privé. Plusieurs interventions parlementaires et procédures judiciaires en cours (p. ex. concernant la reprise de KLARA Business SA et de Livesystems SA) témoignent de l’incertitude qui règne actuellement.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l’environne­ ment, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) d’élaborer une ré­ vision de la loi sur l’organisation de la Poste (LOP), l’objectif étant de renforcer la sé­ curité juridique en lien avec les activités de la Poste, notamment en ce qui concerne les services numériques et les participations dans des entreprises. La LOP révisée prévoit de définir plus précisément le but de l’entreprise et de mettre en place une pro­ cédure selon laquelle la Commission fédérale de la poste (PostCom) doit approuver toute acquisition pertinente sur le plan économique d’une participation par la Poste, et ce avant l’exécution du contrat. Les modifications proposées permettront de garantir la conformité au but de l’entreprise et d’assurer la sécurité en matière de planification, tout en évitant de restreindre inutilement le développement stratégique de la Poste.

Le projet répond également à la motion 21.4595, qui demande que les acquisitions ne relevant pas du mandat de prestations de la Poste soient soumises à l’approbation du Conseil fédéral.

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Table des matières

1 Contexte .............................................................................................................4 1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés..............................................................4 1.2 Variantes examinées .................................................................................5

1.3 Relation avec le programme de la législature, avec le plan financier et

avec les stratégies du Conseil fédéral .......................................................6 1.4 Classement d’interventions parlementaires ...............................................6 1.5 Autres travaux sur le sujet .........................................................................7 2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen ..........................8 3 Présentation du projet .......................................................................................9 3.1 Nouvelle réglementation proposée ............................................................9 3.2 Mise en œuvre ..........................................................................................9 4 Commentaire des dispositions .........................................................................9 5 Conséquences .................................................................................................22 5.1 Conséquences pour la Confédération .....................................................22

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne ............23 5.3 Conséquences pour l’économie ..............................................................23 5.4 Conséquences pour la société ................................................................24 5.5 Conséquences pour l’environnement ......................................................24 5.6 Conséquences pour la Poste ..................................................................24 6 Aspects juridiques ...........................................................................................24 6.1 Constitutionnalité .....................................................................................24 6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse ...............25 6.3 Forme de l’acte à adopter .......................................................................25 6.4 Frein aux dépenses .................................................................................26 6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale ...........26 6.6 Conformité à la loi sur les subventions ....................................................26 6.7 Délégation de compétences législatives .................................................26 6.8 Protection des données ...........................................................................26

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Rapport explicatif

1 Contexte

1.1 Nécessité d’agir et objectifs visés

Fournissant des services dans les domaines de la logistique, de la communication, des prestations financières et du transport régional des voyageurs, la Poste est l’une des plus grandes entreprises de Suisse. Son importance économique en tant que fournis­ seur du service universel (services postaux, services de paiement) mais également en tant qu’employeur est considérable. Elle opère sur divers marchés en mutation rapide, marqués par des enjeux variés. La Confédération est l’unique propriétaire de la Poste.

Or celle-ci se trouve actuellement dans une situation difficile. Ses sources de revenu classiques, en particulier les produits physiques du domaine de la logistique, tels que la lettre, perdent rapidement du terrain, la numérisation entraînant un fort recul de la demande. Les services proposés au guichet (lettres, colis, paiements en espèces) en­ registrent également une baisse considérable. La Poste ne peut plus réaliser certaines économies d’échelle et voit ses coûts unitaires augmenter : elle risque de perdre la base de ses bons résultats économiques. Banque d’importance systémique nationale, Postfinance est limitée dans son action face aux changements externes (p. ex. taux d’intérêt), car son modèle d’affaires est restreint par différentes régulations (interdiction d’octroyer des crédits et des hypothèques).

Face à ces défis, la Poste a réagi en prenant des mesures stratégiques dans le respect des bases légales et des conditions-cadres en vigueur. Outre des mesures de prix et d’efficacité, elle a également poursuivi la mise en place et l’extension de ses activités ne relevant pas du service universel. Ce développement soulève des questions quant à la légitimité de l’action de l’État et suscite des critiques au sein du Parlement et dans les milieux économiques, comme en témoigne toute une série d’interventions parle­ mentaires (cf. motion Rechsteiner 21.4595 « Maintenir les acquisitions dans le cadre du mandat de prestations » [transmise] ; motion Jauslin 22.3226 « Recentrer la Poste sur son mandat de prestations » [adoptée par le conseil prioritaire] ; initiative parlemen­ taire Grossen 23.462 « Entreprises fédérales en concurrence avec le secteur privé. Clarifier les règles du jeu » [compétence CER-N, consultation terminée] ; motion Gros­ sen 22.4563 « Limiter la concurrence déloyale de la part des entreprises fédérales » [adoptée par le conseil prioritaire]). S’agissant des reprises de KLARA Business SA et de Livesystems SA par la Poste, des dénonciations à l’autorité de surveillance par deux concurrents de la Poste sont en outre pendantes devant le Tribunal fédéral, bien que la recevabilité même de ces procédures de recours soit juridiquement contestée.

Ces exemples soulignent la nécessité d’instaurer une sécurité juridique en ce qui con­ cerne l’admissibilité des activités de la Poste en dehors du service universel, notam­ ment en lien avec les services numériques.

Le 13 août 2025, le Conseil fédéral a chargé le DETEC d’élaborer d’ici le 30 juin 2026, en concertation avec le Département fédéral des finances (DFF ; Administration fédé­

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rale des finances [AFF]), un projet de consultation relatif à la révision de la loi du 17 dé­ cembre 2010 sur l’organisation de la poste (LOP)1 ainsi qu’une adaptation des objectifs stratégiques 2025-2028 assignés à La Poste Suisse SA concernant les acquisitions.

La révision de la LOP précise le but de l’entreprise et instaure une procédure de con­ trôle du respect de ce but lors de l’acquisition par la Poste de participations dans des entreprises pertinentes sur le plan économique. Les acquisitions concernées doivent être soumises à la PostCom avant l’exécution du contrat en vue du contrôle de leur conformité avec le but de l’entreprise et de leur approbation. Cette obligation permet de s’assurer que les nouvelles acquisitions sont conformes et que la Poste ne s’écarte pas du but de l’entreprise, et ce avant l’exécution du contrat. Cette procédure offre à la Poste et à ses partenaires commerciaux une sécurité en matière de planification sans restreindre de manière disproportionnée le développement stratégique de la Poste.

1.2 Variantes examinées

Différentes options de protection juridique ont été examinées dans le cadre de la mise en place d’une procédure visant à contrôler la conformité des activités menées par la Poste en dehors du service universel avec le but de l’entreprise.

L’introduction d’une protection juridique étendue (intervenant sur demande ou d’office) couvrant l’ensemble des activités de la Poste, y compris l’acquisition de participations dans des entreprises, a été rejetée. En effet, une approche aussi globale entraînerait non seulement une charge supplémentaire considérable pour l’autorité de surveillance compétente, mais porterait également atteinte de manière disproportionnée à la liberté d’entreprise de la Poste. Celle-ci pourrait se retrouver bloquée pendant plusieurs an­ nées et serait dans l’incertitude quant à la possibilité de poursuivre certaines activités commerciales ou d’acquérir des participations dans des entreprises, sans parler des répercussions sur sa clientèle et ses partenaires commerciaux. La création d’une pro­ tection juridique individuelle destinée aux concurrents directs de la Poste a également été examinée. Cette solution n’a pas été retenue, car les tiers ont déjà la possibilité de dénoncer d’éventuels abus à l’autorité de surveillance et que les sociétés anonymes privées ne bénéficient pas non plus d’une protection juridique individuelle illimitée.

La variante consistant à introduire dans la LOP des plafonds forfaitaires pour les ac­ quisitions, dans les limites desquels la Poste serait notamment libre de définir sa stra­ tégie de coopération, a également été rejetée. De tels plafonds auraient certes posé un cadre clair pour les coopérations de la Poste, mais n’auraient pas répondu aux re­ vendications des milieux politiques concernant la création d’une autorité chargée de statuer sur la conformité des acquisitions avec le but de l’entreprise.

La solution recherchée devait donc tenir compte des préoccupations politiques concer­ nant les activités commerciales menées par la Poste en dehors de son mandat de service universel et permettre un contrôle de la conformité avec le but de l’entreprise, sans priver la Poste de la possibilité de se développer pour compenser la baisse de la

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demande au niveau de son activité principale et de fournir des services porteurs d’ave­ nir à la population et à l’économie.

Le choix s’est finalement porté sur une variante qui met l’accent sur le contrôle de la conformité des acquisitions de participations pertinentes sur le plan économique par la Poste avec le but de l’entreprise et qui soumet celles-ci à une obligation d’approbation. Cette approche tient compte du besoin de sécurité juridique concernant l’admissibilité des acquisitions, sans pour autant restreindre de manière excessive les possibilités commerciales et de développement de la Poste.

Diverses options ont également été envisagées lors des discussions portant sur l’auto­ rité compétente en matière d’approbation, notamment les services propriétaires (SG- DETEC / AFF) et la Commission de la concurrence (COMCO). Les services proprié­ taires ont été écartés, car l’approbation d’acquisitions de participations serait contraire aux principes de gouvernement d’entreprise de la Confédération. La COMCO n’a pas non plus été retenue, car elle est compétente pour l’application de la loi sur les cartels (LCart), et la procédure dont il est question doit être clairement délimitée par rapport à celle-ci (cf. les explications relatives aux art. 4a à 4c LOP). Finalement, la PostCom a été reconnue comme étant l’autorité la plus appropriée. En tant qu’autorité de surveil­ lance sectorielle indépendante, elle dispose en effet de l’expertise nécessaire dans le domaine des services postaux, qu’elle peut compléter de manière ciblée afin d’assumer la tâche qui lui est confiée avec compétence.

1.3 Relation avec le programme de la législature, avec le plan financier et avec

les stratégies du Conseil fédéral Le projet n’a été annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 20272 ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 20273.

La révision de la LOP s’impose néanmoins, car elle permet de créer une sécurité juri­ dique quant à l’admissibilité des activités de la Poste en dehors du service universel. Elle prévoit en outre l’introduction d’une procédure de contrôle par la PostCom de la conformité de l’acquisition de nouvelles participations avec le but de l’entreprise.

1.4 Classement d’interventions parlementaires

La motion Rechsteiner 21.4595 « Maintenir les acquisitions dans le cadre du mandat de prestations » a été adoptée le 5 mars 2024 par le Conseil des États (second conseil) et transmise par le Parlement au Conseil fédéral. Elle charge le Conseil fédéral de proposer les modifications législatives nécessaires pour que les acquisitions de la

2 FF 2024 525 3 FF 2024 1440

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Poste qui ne relèvent pas de son mandat de prestations soient soumises à l’approba­ tion du Conseil fédéral et que leur bien-fondé soit présenté à la commission parlemen­ taire responsable.

Le présent projet répond à la demande de la motion 21.4595. Le Conseil fédéral pro­ pose par conséquent le classement de cette intervention parlementaire.

1.5 Autres travaux sur le sujet

Dans le cadre de la mise en œuvre de l’initiative parlementaire « Entreprises fédé­ rales en concurrence avec le secteur privé. Clarifier les règles du jeu » (23.462), la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national (CER-N) a adopté, le 18 août 2025, un avant-projet de modification de la législation postale (LOP et LPO) et l’a mis en consultation. Les modifications proposées visent à adapter le cadre légal régissant les prestations que la Poste peut fournir en concurrence avec des en­ treprises privées. Concrètement, la commission propose de restreindre le but de la Poste, afin de délimiter plus clairement les activités que celle-ci peut exercer en plus des activités principales définies par la loi. Ainsi, les activités supplémentaires devraient à l’avenir soit se situer immédiatement en amont ou en aval de l’activité principale, soit présenter un lien étroit avec celle-ci. Il est en outre prévu d’introduire une protection juridique pour les concurrents de la Poste et de renforcer l’interdiction des subventions croisées en lien avec l’admissibilité des financements croisés in­ ternes. La procédure de consultation menée entre le 16 septembre et le 16 décembre 2025 dresse le tableau suivant : au total, 61 avis ont été remis. Tous les cantons par­ ticipants (hormis le canton de Thurgovie), la Conférence des chefs des départements cantonaux de l’économie publique, l’Association des Communes Suisses ainsi que les Villes de Genève et de Zurich proposent, comme la minorité, de suspendre l’exa­ men de l’objet ou rejettent le projet. La majorité des cantons sont favorables à la te­ nue d’un débat de fond sur la Poste actuelle. Ils estiment également indispensable de dresser un état des lieux complet du secteur postal. Parmi les partis politiques, le PVL, le PLR et l’UDC soutiennent le projet conformément à la proposition majoritaire. Le PSS, les VERT-E-S et Le Centre le rejettent ou demandent d’en suspendre l’exa­ men. La CER-N a pris connaissance du rapport sur les résultats de la consultation lors de sa séance du 13 avril 2026. Avant de poursuivre l’examen de cet objet, elle a souhaité transmettre des questions supplémentaires à l’administration. Elle demande ainsi un état des lieux approfondi et actualisé de la stratégie d’acquisition et des acti­ vités de la Poste dans les domaines de la logistique et des services numériques.

Conformément au mandat du Conseil fédéral du 13 août 2025, un projet de modifica­ tion de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste (LPO)4 a été élaboré sous la conduite de l’Office fédéral de la communication (OFCOM) en vue de définir l’organisation fu­ ture du service universel en matière de services postaux et de trafic de paiements. Une seule et même procédure de consultation est menée concernant la modification de la LPO et de la LOP. Le projet prévoit d’inscrire dans la LPO un mécanisme relatif

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à l’adaptation du service universel au regard de la baisse progressive de la demande, permettant à la Poste de solliciter une telle adaptation en cas d’atteinte de certaines valeurs seuils. Il est également prévu d’ancrer dans la LPO un volume minimal du service universel, le système de distribution hybride, les compétences de l’OFCOM d’exercer la surveillance et de prendre des mesures, ainsi que les bases relatives aux services postaux et aux services de paiements en cas de situations d’urgence.

En outre, le Parlement a confié plusieurs autres mandats au Conseil fédéral :

- motion 20.4328 (« Renforcer le service public ») : à l’heure actuelle, la Commission des transports et des télécommunications du Conseil national (CTT-N) attend les tra­ vaux mentionnés que la CER-N effectue dans le cadre de l’initiative parlemen­ taire 23.462 « Entreprises fédérales en concurrence avec le secteur privé. Clarifier les règles du jeu », afin de délibérer sur la suite à donner à la motion déjà transmise au Conseil fédéral ;

- motions 20.3531 et 20.3532 (« Pour une concurrence plus équitable avec les entre­ prises publiques ») : le Conseil fédéral a déjà adapté les principes directeurs en ma­ tière de gouvernement d’entreprise (principe directeur no 15a5).

2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

En droit suisse, il est courant que le but des entreprises liées à la Confédération orga­ nisées sous forme de sociétés anonymes de droit public (outre la Poste, par exemple les CFF et Swisscom) soit défini dans la loi d’organisation correspondante. La Poste Suisse étant une entreprise liée à la Confédération, détenue intégralement par celle-ci, son but délimite les activités qu’elle est autorisée à mener.

En Europe, de nombreuses entreprises postales sont entièrement privatisées ou, du moins, ne sont plus détenues majoritairement par l’État. Au niveau de l’UE, la directive postale6 constitue le cadre juridique du service postal universel qui impose un cadre contraignant aux législations nationales. Elle contient des prescriptions communes re­ latives aux conditions de la fourniture des services postaux, à l’offre d’un service uni­ versel, aux principes de fixation des prix, aux exigences en matière de transparence des comptes des prestataires du service universel, à la définition de normes de qualité et, enfin, à l’harmonisation de normes techniques.

À l’exception de la France, aucun autre pays européen comparable ne dispose d’une définition légale du but de l’entreprise du fournisseur du service universel. Quelques pays (Royaume-Uni, Autriche, Pays-Bas) confient légalement le rôle de fournisseur du

5 Disponible sous : https://www.efv.admin.ch/dam/fr/sd-web/tMOhd3v5ykeI/CG-Leitsaetze-f.pdf 6 Directive 97/67/CE du Parlement Européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service, modifiée par la directive 2002/39/CE et la direc­ tive 2008/6/CE (JO L 15 du 21.01.1998, p. 14).

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service universel à une entreprise spécifique. Il n’existe toutefois pas de dispositions plus détaillées concernant le but de l’entreprise.

En France, le but de l’entreprise La Poste en tant que fournisseur du service universel est défini par la loi. Cette réglementation ne contient pas d’interdiction générale des activités commerciales. En tant qu’entreprise axée sur les tâches, La Poste est placée sous la surveillance d’un Comité de mission et contrôlée au moins tous les deux ans par un organisme tiers indépendant. Tous les trois ans, le gouvernement consulte le ministère compétent (Commission Supérieure du Numérique et des Postes, CSNP) et l’autorité de régulation (Arcep), puis informe le Parlement des conditions dans les­ quelles le fournisseur du service universel La Poste s’acquitte de sa mission de service public, ainsi que des éventuelles mesures d’adaptation prises.

3 Présentation du projet

3.1 Nouvelle réglementation proposée

La révision de la LOP précise, dans l’article relatif au but de l’entreprise, les activités que la Poste est autorisée à exercer. Elle instaure en outre une procédure de contrôle, par la PostCom, de la conformité des acquisitions de participations dans des entre­ prises pertinentes sur le plan économique avec le but de l’entreprise.

3.2 Mise en œuvre

L’exécution de la loi incombe au Conseil fédéral. Il conviendra d’examiner si l’ordon­ nance du 29 août 2012 sur la poste (OPO)7, l’ordonnance du 24 octobre 2012 relative à la loi sur l’organisation de la Poste (OLOP)8, le règlement interne du 11 octobre 2012 de la Commission de la poste9 ou le règlement du 26 août 2013 des émoluments de la Commission de la poste10 doivent faire l’objet d’une adaptation ou si des dispositions d’exécution supplémentaires sont nécessaires en lien avec la nouvelle procédure de contrôle, par la PostCom, de la conformité avec le but de l’entreprise lors de l’acquisi­ tion de participations pertinentes sur le plan économique.

4 Commentaire des dispositions

Art. 1

7 RS 783.01 8 RS 783.11 9 RS 783.024 10 RS 783.018

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Suite à l’entrée en vigueur de la LOP le 1er octobre 2012 et à sa mise en œuvre au cours des années suivantes, le statut de la Poste est passé de celui d’établissement autonome à celui de société anonyme de droit public. Ce changement de la forme juri­ dique n’a donc plus lieu d’être mentionné dans la LOP en vigueur et peut être supprimé.

Art. 2

L’art. 2 est complété par les al. 3 et 4 (actuellement art. 14, al. 1 et 2) et son titre est adapté. La dissociation de PostFinance étant achevée, les dispositions finales à cet égard peuvent être abrogées. Étant donné que l’art. 14, al. 1 et 2, régit non seulement la dissociation de PostFinance, mais aussi sa compétence en matière de services fi­ nanciers ainsi que la participation de la Poste dans PostFinance au niveau de la loi, ces dispositions doivent être maintenues. Elles sont légèrement reformulées et dépla­ cées à l’art. 2, al. 3 et 4, sans modification quant au fond.

Art. 3

L’article relatif au but de l’entreprise constitue la base légale applicable aux activités économiques pouvant être déployées par la Poste. La définition du but à l’art. 3 LOP concrétise la notion constitutionnelle de services postaux et délimite le cadre de toutes les activités de la Poste, c’est-à-dire aussi bien les activités relevant du service univer­ sel, qui sont réglementées en détail dans la loi sur la poste, que celles ne relevant pas du service universel, appelées « activités choisies librement ». L’art. 3, al. 1, LOP fait écho aux différents mandats de service universel définis dans la loi sur la poste. Celle- ci décrit en détail le mandat de la Poste aux art. 13 ss et 32. Une modification des mandats de service universel dans la LPO peut donc également avoir des répercus­ sions sur l’admissibilité des activités au sens de l’article relatif au but de l’entreprise.

L’art. 92, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.)11 confie à la Confédération un man­ dat de prestations, aujourd’hui délégué par la loi à la Poste, et établit une compétence fédérale étendue. Il souligne ainsi la responsabilité fondamentale de la Confédération en matière de services postaux et de télécommunications. L’objectif visé est d’assurer un service universel suffisant en matière de services postaux à des prix raisonnables et dans toutes les régions du pays12. Le message de 2009 relatif à la loi sur la poste précise que les services postaux relevant du service universel doivent continuelle­ ment être adaptés aux besoins des clients et au progrès technique13. Depuis la fon­ dation de l’État fédéral, la conception du domaine couvert par la notion de « services postaux » n’a cessé de s’élargir en raison des changements technologiques, sociaux

11 RS 101 12 Peter Hettich/Thomas Steiner, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 4e éd., Zurich 2023, ch. 20 sur l’art. 92. 13 Message du 20 mai 2009 relatif à la loi sur la poste (LPO), FF 2009 4649, 4656

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et économiques. Le législateur fédéral dispose d’une marge de manœuvre non négli­ geable pour concrétiser cette notion14.

En conséquence, les objectifs stratégiques fixés par le Conseil fédéral demandent que La Poste Suisse propose des prestations modernes dans le domaine du transfert d’in­ formations et de données15. À l’art. 3 LOP, le législateur a voulu accorder à la Poste une certaine marge de ma­ nœuvre lui permettant de réagir de manière adéquate aux évolutions du marché et de poursuivre son développement. La Poste a exploité cette marge de manœuvre offerte par la formulation relativement ouverte « prestations qui y sont liées » pour étendre ses activités dans différentes directions au cours des dernières années, son objectif étant de proposer des prestations pérennes en rapport avec son activité principale (service universel), de compenser la perte de recette structurelle par une croissance dans d’autres domaines et de garantir son autofinancement.

La nouvelle formulation de l’article relatif au but de l’entreprise précise les activités que la Poste peut exercer en plus de ses activités principales définies par la loi. Il s’agit notamment d’expliciter le lien objectif entre les activités choisies librement par la Poste et le but fixé par la loi. La modification vise en outre à inscrire explicitement dans la loi la flexibilité voulue par la Constitution au niveau de l’adaptation des activités aux be­ soins actuels de la population.

Art. 3, al. 1, let. a et c

Les activités que la Poste choisit librement doivent reposer sur une base légale suffi­ sante délimitant sa marge de manœuvre entrepreneuriale. Actuellement, l’expression « et les prestations qui y sont liées », qui figure à plusieurs reprises à l’al. 1, constitue cette base légale. En raison de la nouvelle formulation inscrite à l’al. 1bis, elle est dé­ sormais superflue et peut donc être supprimée aux let. a et c. À la let. b, ch. 3, l’expres­ sion « et autres prestations liées » est maintenue, car elle se réfère uniquement à la gestion de comptes.

Art. 3, al. 1, let. abis

Le nouvel al. 1, let. abis, prévoit que la Poste met également à disposition des plate­ formes numériques afin de permettre l’établissement d’une infrastructure sécurisée pour la distribution de services numériques de tiers ou la transmission de données. En accordant à la Poste la possibilité de créer des plateformes, la Confédération s’acquitte de la tâche qui lui incombe en vertu de l’art. 92 Cst. Le terme « plateforme » désigne les infrastructures et les prestations qui s’y rapportent servant à assurer la communi­ cation entre différents participants, par exemple entre des particuliers et des entre­

14 Stöckli, Kurzgutachten betreffend Unternehmenszweck der Schweizerischen Post AG, p. 7. 15 www.uvek.admin.ch > Le DETEC > Entreprises liées à la Confédération > Objectifs stratégiques et réalisation > La Poste Suisse

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prises. Le terme « infrastructure numérique basée sur la confiance » recouvre les in­ frastructures numériques dont le bon fonctionnement repose tout particulièrement sur la sécurité, l’intégrité, la confidentialité, l’authenticité ainsi que la confiance de la société et qui nécessitent donc un pilotage renforcé en matière de régulation. Il s’agit des do­ maines dans lesquels l’État agit déjà au moins sur le plan législatif et dispose des com­ pétences constitutionnelles correspondantes. La Poste pourrait ainsi intervenir, par exemple, dans les domaines de la santé (dossier électronique de santé [DES]) ainsi que des élections et des votations (vote électronique). Elle est actuellement le seul fournisseur de système de vote électronique certifié en Suisse. Depuis le 1er avril 2026, l’offre du service universel dans le domaine des services postaux comprend les envois électroniques (cf. art. 29 OPO16). Une infrastructure numérique basée sur la confiance peut également être proposée par d’autres acteurs du marché.

En outre, la Poste peut proposer elle-même des services de communication numé­ rique, notamment via l’infrastructure mentionnée. Elle contribue ainsi à la transmission sécurisée et uniforme de données dans un contexte commercial et dans le cadre des services administratifs.

Cette réglementation vise à permettre à la Poste de mettre en place une infrastructure fiable et basée sur la confiance, et de contribuer ainsi à l’indépendance de la Suisse vis-à-vis des grands prestataires étrangers dans le domaine des infrastructures et des services numériques (souveraineté numérique).

Art. 3, al. 1bis

Le nouvel al. 1bis définit les conditions d’admissibilité des activités choisies librement par la Poste. Ces conditions s’inspirent de l’art. 41a de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances de la Confédération (LFC)17, qui énonce des prescriptions relatives aux pres­ tations commerciales fournies par les unités administratives. Ces prescriptions ne sont pas transposables telles quelles à une entreprise publique fédérale, mais leur orienta­ tion générale est comparable. L’objectif consistant à accorder volontairement certaines libertés à la Poste pour lui permettre de se profiler sur des marchés en rapide mutation et de continuer à se développer de manière appropriée, les conditions doivent être adaptées en conséquence. La Poste doit donc être autorisée à maintenir ses activités existantes, par exemple les comptes d’épargne et le conseil en placement et en pré­ voyance dans le domaine des services financiers ainsi que la logistique du fret dans le domaine des services postaux.

Let. a : les activités choisies librement par la Poste doivent être étroitement liées au but de l’entreprise et aux différentes activités visées à l’al. 1, let. a à c. La définition du but de l’entreprise se fonde sur la notion constitutionnelle de services postaux. Cela signifie que l’offre de la Poste dans le domaine des services postaux peut et doit s’adapter aux

16 RS 783.01 17 RS 611.0

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nouveaux comportements de la clientèle, aux développements du marché et aux pro­ grès techniques. L’al. 1bis garantit que les activités choisies librement par la Poste ne sortent pas du cadre constitutionnel (notamment la compétence fédérale en matière de services postaux et de télécommunications). La Poste peut donc en principe fournir des produits et services sous forme physique et électronique dans les domaines de la logistique et de la communication, du transport sécurisé de marchandises et d’informa­ tions, des services financiers et du transport régional des voyageurs, pour autant que les conditions décrites ci-après soient également remplies. Cette disposition vise à em­ pêcher la Poste de s’écarter de son domaine d’activité d’origine pour se tourner vers des activités dont l’exercice ne bénéficie pas d’une assise démocratique suffisante.

Pour que les activités choisies librement soient considérées comme admissibles au regard du droit constitutionnel, il est non seulement essentiel qu’elles soient étroitement liées au but de l’entreprise, mais aussi qu’elles ne deviennent pas une nouvelle activité principale autonome, autrement dit qu’elles restent secondaires. Les activités choisies librement doivent ainsi être « de moindre importance » par rapport aux activités princi­ pales visées à l’al. 1, let. a à c, en termes de charge et de volume (et non d’un point de vue purement financier).

Let. b : les autres produits et services fournis par la Poste doivent également reposer sur un intérêt public objectif. Un tel intérêt est présent par exemple lorsqu’il s’agit de remédier à une défaillance du marché ou d’atteindre un objectif de couverture défini au niveau politique, ou encore lorsque les activités choisies librement contribuent à l’amé­ lioration de la qualité des prestations du service universel. Une activité choisie libre­ ment est en outre admissible si elle favorise le développement positif de l’économie et la réalisation d’objectifs économiques globaux (durabilité, numérisation, etc.). En re­ vanche, comme c’est déjà le cas aujourd’hui, elle ne doit pas servir des intérêts pure­ ment financiers ou fiscaux. Conformément à la jurisprudence actuelle du Tribunal fé­ déral18 et en raison de considérations relevant de l’économie d’entreprise, les activités choisies librement doivent toutefois rester admissibles à l’avenir, notamment pour per­ mettre une meilleure répartition des coûts et des risques en vue d’un exercice plus rentable de l’activité principale.

Section 1a Acquisition de participations dans des entreprises par la Poste

La section 1a instaure une nouvelle procédure visant à contrôler la conformité avec le but de l’entreprise de la Poste lors de l’acquisition par celle-ci de participations perti­ nentes sur le plan économique. Le droit privé des sociétés ne prévoit pas de telle pro­ cédure, en particulier pour les sociétés anonymes de droit privé, la définition du but de l’entreprise étant inscrite dans les contrats de société ou dans les statuts. S’agissant

18 Cf. ATF 138 I 378, consid. 8.6.1s., p. 396s. en relation avec consid. 8.5, p. 395. Cet arrêt du Tribunal fédéral, également connu sous le nom d’arrêt « Glarnersach », a suscité des critiques dans la doctrine : cf. p. ex. Giovanni Biaggini, ZBl 123 (2023) p. 665674 ; Peter Hettrich, APJ 21 (2012) p. 1467-1471 ; Andreas Lienhard, ZBJV 149 (2013), p. 816-818 ; René Rhinow, Die freie Wirtschaftsordnung ernst nehmen, NZZ du 4 septembre 2023, p. 30 ; Markus Schott, CJN (29 août 2012).

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de la Poste, qui est une société anonyme de droit public assumant des tâches pu­ bliques, le but de l’entreprise est en revanche défini à l’art. 3 LOP. Cela justifie le fait qu’une autorité contrôle la légalité de l’acquisition de participations par la Poste. Afin de garantir la sécurité en matière de droit et de planification et en raison de considéra­ tions liées au droit transitoire, les art. 4a à 4c LOP ne s’appliquent pas à l’acquisition de participations dans des entreprises par la Poste lorsque le contrat correspondant est exécuté (closing) avant l’entrée en vigueur des modifications proposées.

Le contrôle est effectué par la PostCom, qui surveille le marché postal suisse et veille à la qualité du service universel. Les tâches de la PostCom sont définies dans la LPO. Organisée sous la forme d’une commission décisionnelle dotée d’un secrétariat tech­ nique et administratif, elle est indépendante sur le plan institutionnel, n’est soumise à aucune directive et n’est rattachée au DETEC qu’au niveau administratif. En outre, ses membres doivent être des experts indépendants et ne pas travailler pour le compte d’entreprises actives dans les marchés pertinents (notamment le marché postal). Les membres de la PostCom sont nommés par le Conseil fédéral.

La Poste présente à la PostCom toute acquisition de participation dans une entreprise prévue ou déjà convenue contractuellement avant l’exécution du contrat, autrement dit avant le « closing », aux fins du contrôle de la conformité de l’acquisition avec le but de l’entreprise au sens de l’art. 3 LOP. La Poste ne peut procéder à l’acquisition de la participation tant que le contrôle par la PostCom n’a pas été effectué ou que le délai de trois mois n’a pas expiré. Les effets de droit civil d’un éventuel contrat portant sur l’acquisition d’une participation dans une entreprise sont suspendus (cf. art. 4c, al. 4). Le fait que la Poste soit tenue de faire contrôler la conformité de l’acquisition avec le but de l’entreprise avant l’exécution du contrat correspondant lui assure, ainsi qu’à ses partenaires commerciaux, une sécurité en matière de planification. Par ailleurs, cette obligation ne restreint pas son développement stratégique de manière disproportion­ née, puisqu’elle obtient des clarifications sur l’admissibilité de son projet d’acquisition dans un délai raisonnable. Enfin, elle garantit que la Poste ne s’écarte pas du but de l’entreprise en acquérant de nouvelles participations dans des entreprises.

La nouvelle procédure répond à la motion 21.4595, qui demande que les acquisitions ne relevant pas du mandat de prestations de la Poste soient soumises à approbation. Toutefois, le contrôle est effectué par la PostCom en tant qu’autorité indépendante et non, comme le demande la motion, par le Conseil fédéral. Cela permet à la Poste de former un recours contre les décisions de la PostCom. Pour autant que les conditions visées à l’art 4a, al. 1, let. a et b, soient remplies, toutes les acquisitions de participa­ tions doivent être annoncées, car la distinction entre ce qui relève ou non du mandat de service universel, qui est d’ailleurs souvent difficile à établir clairement, n’est pas pertinente du point de vue de la conformité avec le but de l’entreprise. D’un autre côté, cela répond également à la demande du Tribunal administratif fédéral visant à ce que

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l’autorité de surveillance contrôle le respect de l’article consacré au but de l’entre­ prise19. Le contrôle effectué par la PostCom en tant qu’autorité de surveillance indé­ pendante garantit qu’en acquérant des participations dans des entreprises pertinentes sur le plan économique, la Poste reste dans les limites du cadre juridique autorisé. La PostCom décide si l’acquisition d’une nouvelle participation est conforme ou non à l’ar­ ticle sur le but de l’entreprise. Cette décision n’établit donc pas une relation de proximité particulière avec certains concurrents. Elle concerne uniquement la Poste. La nouvelle procédure prévue aux art. 4a à 4c LOP crée un système cohérent permettant de con­ trôler la conformité des activités de la Poste avec le but de l’entreprise dans le cadre de l’acquisition de participations.

La nouvelle tâche confiée à la PostCom consistant à contrôler l’admissibilité de l’acqui­ sition d’une participation dans une entreprise par la Poste est ajoutée à ses autres tâches dans une nouvelle let. n à l’art. 22, al. 2, LPO (cf. annexe).

En revanche, le conseil d’administration, en tant qu’organe de conduite suprême de la Poste, reste compétent pour veiller au respect de l’article consacré au but de l’entre­ prise en cas de développement organique des domaines d’activité. Le propriétaire peut toutefois continuer à recourir aux moyens éprouvés du gouvernement d’entreprise pu­ blique pour intervenir dans le cadre du développement stratégique de la Poste (objec­ tifs stratégiques, entretiens réguliers avec les spécialistes et le propriétaire et possibi­ lités de sanctions selon le principe directeur n° 22b20).

Il peut arriver que la Poste soit amenée à solliciter à la fois l’autorisation relative à une concentration d’entreprises au sens de la loi sur les cartels (LCart) et l’autorisation pré­ vue par le présent projet. Il s’agit de deux procédures distinctes et séparées poursui­ vant des objectifs différents. La procédure d’autorisation proposée ici porte sur le con­ trôle de la conformité des activités de la Poste avec le but de l’entreprise inscrit dans la LOP dans le contexte de l’acquisition de participations, tandis que la procédure re­ levant du droit des cartels concerne la question de la position dominante capable de supprimer une concurrence efficace.

Art. 4a, al. 1

L’art. 4a confère à la PostCom une nouvelle compétence spécifique en matière de sur­ veillance dans le domaine des acquisitions de participations par la Poste. La PostCom est une autorité sectorielle indépendante chargée de surveiller le marché postal, de veiller à la qualité du service universel postal et de contrôler le respect de l’interdiction des subventions croisées pour l’ensemble du groupe Poste. Elle dispose donc ample­ ment des connaissances spécialisées requises dans le domaine des services postaux.

19 Arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3607/2022 du 12 novembre 2024 (non encore entré en force) 20 Disponible sous : https://www.efv.admin.ch/dam/fr/sd-web/tMOhd3v5ykeI/CG-Leitsaetze-f.pdf

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S’agissant d’autres domaines, ces connaissances doivent être acquises ou, si néces­ saire, obtenues auprès d’experts et de spécialistes externes (cf. art. 57, al. 1, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration [LOGA]21, art. 12, let. e, de la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA]22, art. 4 du règlement interne de la PostCom)23. La PostCom peut en particulier faire appel à des experts externes à l’administration fédérale pour clarifier des questions factuelles et juridiques. La responsabilité à cet égard, autrement dit notamment la direction de la procédure, l’administration des preuves et la compétence décisionnelle, reste toutefois du ressort de la PostCom (art. 21, al. 1, LPO).

Comptant actuellement sept membres, la PostCom est assistée par un secrétariat (6,8 équivalents plein temps). Elle est financée par des émoluments (art. 30, al. 1, LPO, art. 77 à 80 OPO24 et règlement des émoluments de la PostCom) qu’elle perçoit pour ses prestations de manière à couvrir ses frais, ainsi que par des taxes de surveillance (art. 78 OPO) et par le budget général de la Confédération, dans la mesure où les émoluments ne suffisent pas. Les frais liés à l’accomplissement des tâches de la Post­ Com en lien avec la procédure de contrôle de l’admissibilité de l’acquisition par la Poste de nouvelles participations dans des entreprises pertinentes sur le plan économique sont, si possible, mis à la charge de la Poste au moyen d’émoluments servant à couvrir les frais, conformément à l’art. 30, al. 1, LPO. Cela permet de garantir que les frais liés à la nouvelle tâche et les dépenses de la PostCom ne soient pas supportés par l’en­ semble des fournisseurs de services postaux par le biais de la taxe de surveillance et que, dans la mesure du possible, la Confédération n’ait pas non plus à faire face à des coûts supplémentaires. L’art. 30, al. 1, LPO est également applicable aux décisions de la PostCom au sens des art. 4a à 4c LOP, étant donné que la nouvelle tâche de la PostCom sera inscrite à l’art. 22, al. 2, let. n, LPO.

Les art. 23 à 28 LPO (obligation de renseigner, surveillance et mesures, sanctions administratives, assistance administrative et traitement de données personnelles) s’appliqueront également à la procédure prévue aux art. 4a à 4c LOP. Cela implique une adaptation des art. 23, al. 3, 24, al. 1, et 25, al. 1, LPO (cf. annexe ou modifica­ tion de la LPO), en plus de l’ajout de la nouvelle tâche à l’art. 22, al. 2, let. n, de cette même loi. Ainsi, la PostCom sera soumise aux art. 23 à 28 LPO dans l’accomplisse­ ment de toutes ses tâches légales, y compris celles en lien avec l’exécution des art. 4a à 4c LOP. Elle disposera donc de tous les instruments importants pour mener à bien ses tâches dans le respect des prescriptions. Les adaptations et les compléments à apporter à l’OPO, au règlement interne de la PostCom ou au règlement des émoluments de celle-ci doivent être examinés dans la perspective de l’entrée en vigueur de la LOP révisée.

21 RS 172.010 22 RS 172.021 23 Cf. également ATF 2A.586/2003 et 2A.587/2003 24 RS 783.01

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La Poste est tenue d’annoncer à la PostCom, en vue du contrôle, le projet d’acquisition d’une participation avant l’exécution du contrat, dans la mesure où deux conditions sont remplies de manière cumulative (al. 1, let. a et b). La procédure est applicable, d’une part, en cas d’acquisition de participations dans des entreprises revêtant une certaine importance économique. L’entreprise à acquérir doit avoir réalisé un chiffre d’affaires d’au moins 50 millions de francs lors du dernier exercice. Ce seuil a été fixé en tenant compte des acquisitions de participations réalisées par la Poste au cours des trois der­ nières années. Le mécanisme de seuil basé sur le chiffre d’affaires s’inspire de l’art. 9 de la loi du 6 octobre 1995 sur les cartels (LCart)25 et de l’art. 3 de la loi fédérale sur l’examen des investissements étrangers (LEIE)26. D’autre part, l’acquisition doit amener la Poste à détenir directement ou indirectement la majorité des voix ou des actions de l’entreprise concernée. Une majorité des voix ou des actions signifie que la Poste dis­ pose soit de la majorité du capital nominal, soit de la majorité des voix au sein de l’or­ gane suprême de la société (dans le cas d’une SA, l’assemblée générale), ce qui lui assure souvent le contrôle ou du moins une influence déterminante sur l’entreprise acquise.

Si l’acquisition d’une participation dans une entreprise ne remplit pas les conditions visées à l’al. 1, aucune procédure n’est menée par la PostCom pour en contrôler l’ad­ missibilité. Toutefois, la Poste doit bien entendu également veiller à la conformité de cette acquisition avec le but de l’entreprise. Si le respect des conditions visées à l’al. 1 est contesté, la PostCom peut engager la procédure d’office (art. 4a, al. 3).

Art. 4a, al. 2

La Poste est tenue de remettre à la PostCom la documentation nécessaire au contrôle. La PostCom est ainsi informée du projet d’acquisition d’une participation dans une en­ treprise soumise à approbation et peut lancer la procédure. La documentation doit no­ tamment contenir des indications sur le domaine d’activité de l’entreprise concernée, l’étendue de la participation envisagée et le chiffre d’affaires réalisé par l’entreprise lors du dernier exercice avant l’acquisition. Le délai de trois mois visé à l’art. 4c, al. 1, com­ mence à courir à la réception de la documentation par la PostCom. La remise de do­ cuments incomplets peut entraîner un retard dans la procédure imputable à la Poste (cf. art. 4c, al. 5).

Art. 4a, al. 3

La PostCom contrôle l’acquisition de participations dans des entreprises sur demande de la Poste (art. 4a, al. 1). Dans certains cas, elle peut également effectuer d’office un contrôle de la conformité de l’acquisition avec le but de l’entreprise (par analogie avec l’art. 35 LCart). Cette disposition s’applique notamment dans les cas limites où le res­ pect des conditions visées à l’art. 4a, al. 1, est contesté ou lorsque la Poste n’annonce pas une acquisition soumise à approbation à la PostCom (omission ou manquement).

25 RS 251 26 FF 2026 31

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Elle donne à la PostCom la possibilité de contrôler une acquisition de participation sou­ mise à approbation même après l’exécution du contrat. Dans de tels cas, le délai prévu à l’art. 4c, al. 1, commence à courir dès que la PostCom a reçu la documentation né­ cessaire de la part de la Poste. L’al. 3 ne s’applique pas à l’acquisition de participations par la Poste si le contrat correspondant a été exécuté (closing) avant l’entrée en vigueur des modifications proposées.

Art. 4a, al. 4

PostFinance SA (ci-après « PostFinance ») est une société anonyme de droit privé dont La Poste Suisse SA est l’actionnaire unique (art. 14, al. 1 et 2, LOP ou art. 2, al. 3 et 4, P-LOP). Contrairement aux autres sociétés du groupe Poste, certains aspects importants de l’acquisition de participations par PostFinance sont déjà réglementés. L’acquisition de participations par PostFinance est donc exemptée du contrôle de la PostCom prévu à l’art. 4a, al. 1.

Les banques, et en particulier les banques d’importance systémique telles que Post­ Finance, sont soumises à des exigences strictes en matière de droit bancaire (art. 4, al. 1, de la loi du 8 novembre 1934 sur les banques [LB]27, ordonnance du 1er juin 2012 sur les fonds propres [OFR]28 et ordonnance du 30 novembre 2012 sur les liquidités [OLiq]29), notamment en ce qui concerne les fonds propres et les liquidités. Ces exi­ gences réduisent considérablement la marge de manœuvre pour l’acquisition de parti­ cipations. Le droit bancaire réglemente en outre l’acquisition de participations stricte­ ment dans une optique de risque. Conformément à l’art. 4, al. 4, LB, l’acquisition de participations est limitée et le respect des exigences est contrôlé par l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) dans le cadre de la surveillance des banques.

En vertu de la loi, l’acquisition de participations doit donc être proportionnée à l’ampleur des fonds propres (art. 4bis LB). Selon le risque et l’importance d’une participation, celle-ci doit être couverte par des fonds propres supplémentaires, en plus des fonds propres et des liquidités habituels (cf. p. ex. la couverture des gros risques par des fonds propres de base, art. 97 ss OFR). Cette contrainte de couvrir l’acquisition de par­ ticipations par des fonds propres, souvent coûteux, produit un effet disciplinaire sur les banques.

En outre, les participations qui dépassent certains seuils (art. 95 OFR) sont soumises à des obligations de surveillance et d’annonce (art. 100 ss OFR).

Une banque a besoin de ses liquidités avant tout pour assurer le fonctionnement de ses activités bancaires (y c. Asset & Liability Management, réserves réglementaires de

27 RS 952.0 28 RS 952.03 29 RS 952.06

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fonds propres et de liquidités). Les liquidités sont tout d’abord affectées aux opérations de crédit, chez PostFinance aux placements financiers. Il s’agit d’une différence fonda­ mentale par rapport aux entreprises en dehors du secteur bancaire. Pour PostFinance, cela signifie que pratiquement aucune participation n’est acquise, sinon dans le cadre du but de l’entreprise (cf. le rapport de gestion de PostFinance 202430). Autrement, le Conseil d’administration de PostFinance s’exposerait au risque d’une violation de ses devoirs de diligence et de loyauté.

Du point de vue du droit de la concurrence, PostFinance n’a d’ailleurs jamais fait l’objet de discussions en lien avec des acquisitions de participations. Accorder à la PostCom une nouvelle compétence spécifique en matière de surveillance dans le domaine des acquisitions de participations par PostFinance, déjà fortement réglementée et surveil­ lée, entraînerait en outre un désavantage concurrentiel supplémentaire et objective­ ment injustifié pour celle-ci par rapport à d’autres banques d’importance systémique.

Compte tenu de ces faits, l’idée d’une application des art. 4a à 4c LOP à PostFinance a été écartée, le droit bancaire ayant déjà un effet disciplinaire suffisant.

Art. 4b, al. 1

Les garanties générales de procédure visées à l’art. 29 Cst. (traitement équitable, ju­ gement dans un délai raisonnable, droit des parties d’être entendues, droit de consul­ tation du dossier, obligation de motivation, etc.) ainsi que la garantie d’accès au juge prévue à l’art. 29a Cst. (droit à ce qu’une cause soit jugée par un tribunal) s’appliquent dans la procédure administrative. La PA les précise et les met en œuvre dans le do­ maine du droit administratif fédéral. L’art. 4b, al. 1, indique que les lois mentionnées constituent la principale source de droit pour la procédure de contrôle de l’admissibilité de l’acquisition d’une participation dans une entreprise par la Poste, à moins que la LOP ne contienne des dispositions dérogatoires explicites. Il permet d’assurer la ga­ rantie de la procédure et la protection juridique de la Poste sans qu’il soit nécessaire de régler tous les détails de la procédure dans la LOP.

Art. 4b, al. 2

La procédure visant à contrôler la conformité de l’acquisition de nouvelles participations dans des entreprises pertinentes sur le plan économique avec le but de l’entreprise concerne la Poste ou les sociétés du groupe Poste. La Poste a qualité de partie à la procédure au sens de l’art. 6 PA. Cette garantie procédurale lui confère le droit d’être entendue, de consulter le dossier et d’introduire un recours. Le contrôle vise à vérifier si l’acquisition d’une participation par la Poste est conforme avec le but de l’entreprise et donc si elle est admissible. Il n’implique aucun tiers et n’a qu’un impact indirect sur les concurrents potentiels. Par conséquent, les tiers ne sont ni parties à cette procédure ni habilités à former un recours.

30 Disponible sous : Rapport de gestion 2024, p. 75, point 10 (Participations importantes).

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Art. 4c, al. 1 à 3

Sur demande de la Poste, la PostCom contrôle si le projet d’acquisition d’une partici­ pation dans une entreprise s’inscrit dans le cadre du but de l’entreprise défini à l’art. 3 LOP. La PostCom doit procéder à ce contrôle dans un délai de trois mois à compter de la remise de la documentation par la Poste (par analogie avec l’art. 33, al. 3, LCart et l’art. 8, al. 1, LEIE31).

Avant de rendre sa décision, la PostCom consulte les services propriétaires (GS-DE­ TEC/AFF). Elle peut également consulter d’autres unités administratives concernées, telles que l’OFCOM.

La PostCom mène la procédure d’instruction et clôt la procédure relative au contrôle de la conformité de l’acquisition d’une participation avec le but de l’entreprise par voie de décision.

Si elle conclut à la conformité de l’acquisition avec ce but, elle l’approuve et l’autorise en notifiant sa décision à la Poste.

La PostCom peut également assortir sa décision d’approbation de conditions ou d’obli­ gations. Si elle constate une incompatibilité avec le but de l’entreprise, elle n’approuve pas le projet d’acquisition de la participation dans l’entreprise ou n’en approuve qu’une partie (p. ex. en excluant certaines parties de l’entreprise). Dans ces cas également, elle notifie une décision à la Poste que seule cette dernière peut porter devant le Tri­ bunal administratif fédéral. La décision du Tribunal fédéral administratif peut ensuite faire l’objet d’un recours devant le Tribunal fédéral.

Art. 4c, al. 4

Par analogie avec l’art. 34 LCart32, la loi énonce expressément que les effets de droit civil de l’acquisition d’une participation soumise à l’obligation d’annoncer sont suspen­ dus jusqu’à ce que la PostCom ait procédé à l’évaluation ou jusqu’à l’expiration du délai de trois mois (au sens d’un effet suspensif). Cette disposition vise à garantir, sur le plan du droit civil, l’interdiction prévue par le droit administratif de réaliser l’acquisition pen­ dant cette période d’incertitude juridique.

Art. 4c, al. 5

Si la PostCom ne rend aucune décision dans le délai fixé à l’al. 1, l’acquisition de la participation est réputée implicitement approuvée. À l’expiration de ce délai de procé­ dure, la Poste doit savoir précisément si l’acquisition de la participation est approuvée, afin de lever l’incertitude juridique correspondante. Ce mécanisme instaure notamment une obligation de traiter rapidement le cas d’espèce, qui est comparable au principe de

31 FF 2026 31 32 RS 251

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célérité. L’approbation implicite prévue par la LOP s’inspire de la réglementation de la loi sur les cartels relative à l’autorisation et à la réalisation de concentrations d’entre­ prises (art. 34 LCart) ainsi que de la réglementation de la LEIE33 relative à la procédure d’examen (art. 9, al. 1, LEIE).

Le respect du délai de trois mois dépend toutefois dans une large mesure de la coopé­ ration effective de la Poste. Ainsi, les éventuels retards dans la communication des informations requises peuvent en particulier ralentir considérablement la procédure. Vu que les retards imputables à la Poste et non à la PostCom ne doivent pas raccourcir le délai de contrôle, cette dernière peut, le cas échéant, ordonner une prolongation d’au­ tant de la procédure. Pour le reste, la PostCom n’est pas habilitée à prolonger le délai de sa propre autorité (par analogie avec l’art. 33, al. 3, LCart34 et l’art. 9, al. 2, LEIE).

En l’absence de décision d’autorisation (ou de refus) et de décision de constatation de la part de la PostCom, l’acquisition est réputée implicitement approuvée.

Art. 4c, al. 6

Cette disposition régit les conséquences en cas de comportement illicite de la Poste, notamment l’infraction à l’obligation d’annoncer, l’acquisition d’une participation inter­ dite par la PostCom, l’obtention d’une autorisation en fournissant de fausses informa­ tions ou le non-respect des obligations imposées (par analogie avec les art. 37 et 38 LCart). Il s’agit en premier lieu de garantir la conformité avec le but de l’entreprise inscrit à l’art. 3 LOP. La PostCom peut donc ordonner des mesures visant à rétablir cette conformité ou révoquer une autorisation accordée. Une telle révocation ne doit être ordonnée qu’en dernier recours, lorsque l’état conforme au droit ne peut être rétabli par d’autres mesures ou obligations. La PostCom dispose notamment des instruments de mise en œuvre visés aux art. 24 et 25 de la LPO (cf. modification de la LPO à l’an­ nexe du présent projet).

Si nécessaire, elle peut également recourir aux moyens prévus par le gouvernement d’entreprise publique de la Confédération (notamment les possibilités de sanctions se­ lon le principe directeur 22b et la possibilité d’intervention du Parlement en vertu de l’art. 28, al. 1bis, let. b, ch. 2, de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement [LParl]).

Art. 13 à 15

Les art. 13, 14 et 15 actuels contiennent des dispositions finales qui portent sur le chan­ gement de la forme juridique de la Poste, la dissociation de PostFinance, les disposi­ tions transitoires et les modalités d’entrée en vigueur. Ces dispositions ayant été mises en œuvre et les délais transitoires ayant expiré, ces articles ne sont plus nécessaires

33 FF 2026 31

34 FF 1995 I 472, pp. 598-599

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et peuvent donc être supprimés, à l’exception des al. 1 et 2 de l’art. 14, qui sont dépla­ cés à l’art. 2.

Annexe

Il convient d’ajouter à l’art. 22, al. 2, LPO une let. n définissant la nouvelle tâche de la PostCom, à savoir le contrôle de l’admissibilité des acquisitions de participations dans des entreprises pertinentes sur le plan économique par la Poste.

Les art. 23 à 28 LPO (obligation de renseigner, surveillance et mesures, sanctions administratives, assistance administrative et traitement de données personnelles) s’appliqueront également à la procédure prévue aux art. 4a à 4c LOP. Les art. 23, al. 3, 24, al. 1, et 25, al. 1, LPO sont donc modifiés en conséquence. Conformément à l’art. 23, al. 1, LPO, la Poste, en tant que prestataire, est tenue de fournir à la PostCom et à son secrétariat les renseignements nécessaires à l’accom­ plissement de leurs tâches, y compris celles en lien avec les art. 4a à 4c LOP. À des fins de clarification, l’art. 23, al. 3, LPO est complété en conséquence. L’ajout précise que la Poste doit notamment fournir à la PostCom les renseignements nécessaires au contrôle de l’admissibilité des acquisitions de participations au sens des art. 4a à 4c LOP. Les art. 24, al. 1, et 25, al. 1bis, sont complétés par des renvois aux art. 4a à 4c LOP. Dans le cadre de ses tâches, la PostCom veille donc désormais également au res­ pect des prescriptions légales en relation avec les art. 4a à 4c LOP. En cas d’infrac­ tion à celles-ci, elle peut imposer au prestataire de services postaux et à la Poste le paiement d’un montant pouvant aller jusqu’à 10 % du chiffre d’affaires moyen réalisé en Suisse par la fourniture de services postaux au cours des trois derniers exercices. Ainsi, la PostCom est soumise aux art. 23 à 28 LPO dans l’accomplissement de toutes ses tâches légales, y compris celles en lien avec l’exécution des art. 4a à 4c LOP. La nécessité d’apporter des adaptations ou des compléments à l’OPO, à l’OLOP, au règlement interne de la PostCom ou au règlement des émoluments de la PostCom, ou d’édicter d’autres dispositions d’exécution devra être examinée dans la perspec­ tive de l’entrée en vigueur de la LOP révisée.

5 Conséquences

5.1 Conséquences pour la Confédération

La révision proposée est susceptible d’entraîner des conséquences négatives indi­ rectes sur le budget fédéral, dont l’ampleur ne peut toutefois pas être estimée à l’heure actuelle. La précision du but de l’entreprise et le contrôle de l’acquisition de participa­ tions dans des entreprises pourraient amener la Poste à devoir renoncer, à moyen terme, à des développements envisagés de ses activités commerciales, ce qui impac­ terait son développement d’entreprise et/ou ses activités rentables, réduisant son po­ tentiel de résultat et nuisant au financement autonome du service universel. Il faudrait 22/26

alors s’attendre à une baisse de la capacité de la Poste à verser des dividendes et à un affaiblissement de son substrat fiscal. La valeur de la participation de la Confédéra­ tion dans la Poste pourrait elle aussi diminuer. Parallèlement, la précision du but de l’entreprise et la possibilité de contrôler l’acquisition de participations dans des entre­ prises pourraient réduire les investissements dans des secteurs d’activité à risque.

La PostCom se voit confier une nouvelle tâche consistant à autoriser les acquisitions de participations par la Poste. Cette charge supplémentaire ne devrait toutefois pas entraîner d’augmentation de son personnel ou du personnel de son secrétariat, d’au­ tant plus que le nombre d’acquisitions de participations significatives prévues est limité et que la durée de la procédure, fixée à trois mois, est courte. Si les connaissances nécessaires à l’évaluation d’une acquisition de participation en particulier font ponc­ tuellement défaut, la PostCom peut faire appel à des experts externes à la Confédéra­ tion, et ce en vertu de l’art. 57, al. 1, LOGA, de l’art. 12, let. e, PA et de l’art. 4 du rè­ glement interne de la PostCom35. La direction de la procédure, l’administration des preuves et la compétence décisionnelle restent toutefois du ressort de la PostCom ou de son secrétariat (cf. art. 21, al. 1, LPO). Les frais supplémentaires peuvent être cou­ verts par des émoluments (art. 30, al. 1, LPO) perçus auprès de la Poste.

5.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne Le présent projet n’a pas de conséquence notable pour les cantons et les communes, ni pour les centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne.

5.3 Conséquences pour l’économie

Concurrence et innovation

La précision du but de l’entreprise permet de réduire les potentielles distorsions de la concurrence entre la Poste et le secteur privé et, partant, d’améliorer la compétitivité des marchés où les deux acteurs sont en concurrence, favorisant ainsi l’innovation et l’efficacité de manière générale. Parallèlement, la Poste devra pouvoir continuer à se développer en fonction des besoins de la population et de l’économie et réagir de ma­ nière adéquate aux évolutions du marché.

Consommateurs

Une concurrence effective entre la Poste et les prestataires privés a un effet positif sur les prix, la qualité et la diversité de l’offre. Parallèlement, le principe de finalité fait que la Poste reste concentrée sur ses tâches publiques fondamentales. Une interprétation trop stricte du but de l’entreprise risque toutefois de limiter sa marge de manœuvre en matière d’innovation et d’entraîner un besoin accru de mesures tarifaires.

35 Cf. également ATF 2A.586/2003 et 2A.587/2003

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5.4 Conséquences pour la société

Le projet n’a aucune conséquence notable pour la société.

5.5 Conséquences pour l’environnement

Le projet n’a aucune conséquence notable pour l’environnement.

5.6 Conséquences pour la Poste

La modification de l’article portant sur le but de l’entreprise permettra en principe à la Poste de poursuivre ses activités actuelles. En outre, la Poste pourra se développer en fonction des besoins de la population et de l’économie et réagir de manière adéquate aux évolutions des conditions du marché. Toutefois, il est possible que la précision apportée au but de l’entreprise l’oblige, à moyen terme, à renoncer à certains dévelop­ pements de ses activités commerciales. L’introduction de la procédure de contrôle de la conformité avec le but de l’entreprise en lien avec l’acquisition de participations dans des entreprises restreint la marge de manœuvre de la Poste dans la mesure où celle- ci devra désormais soumettre ses projets d’acquisition pertinents sur le plan écono­ mique à la PostCom afin qu’elle évalue le respect du cadre posé par le but de l’entre­ prise et qu’elle donne son approbation.

6 Aspects juridiques

6.1 Constitutionnalité

Le projet se fonde sur l’art. 92, al. 1, Cst., qui dispose que les services postaux et les télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération. L’art. 92, al. 2, Cst. confie à cette dernière un mandat de prestations consistant à veiller à ce qu’un service universel suffisant en matière de services postaux et de télécommunications soit assuré à des prix raisonnables dans toutes les régions du pays. Cette disposition formule ainsi une réserve particulière par rapport à l’art. 94, al. 1, Cst., selon lequel la Confédération et les cantons respectent le principe de la liberté économique et qui doit être compris comme une obligation de respecter un ordre économique fondé sur le droit privé et sur l’économie de marché. Il s’ensuit que la Confédération et les cantons doivent en principe laisser le soin de produire des biens et de fournir des services au secteur privé. L’art. 92 Cst. confère à la Confédération une compétence claire dans le domaine des services postaux, bien que l’étendue exacte de cette compétence soit délibérément formulée de manière ouverte. Notamment en raison de la difficulté d’éva­ luer, en 1998, l’évolution technologique dans le domaine des services postaux et des télécommunications, les différents éléments du mandat confié à la Confédération sont volontairement rédigés en des termes qui nécessitent une précision, laissant ainsi au législateur fédéral une grande marge de manœuvre36. Alors que Markus Kern défend

36 Biaggini Giovanni, in : BV Kommentar, 2007, art. 92.

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une interprétation restrictive de la notion de « services postaux » dans la littérature ju­ ridique37, Andreas Stöckli plaide en faveur d’une interprétation plus large et plus dyna­ mique dans le cadre du droit en vigueur38. Des avis de doctrine plus anciens soulignent toutefois qu’historiquement, cette notion n’a pas été définie de manière immuable, mais qu’elle est continuellement soumise à des mutations sociales et technologiques. En déclarant que les services postaux relevaient de la compétence de la Confédération, le législateur n’avait pas seulement à l’esprit les services postaux tels qu’ils existaient en 1849 lors de l’unification des postes cantonales sous l’égide de la Confédération. La norme de base selon laquelle les services postaux relèvent de la compétence de cette dernière entendait également tenir compte de manière appropriée des évolutions à venir39. La nouvelle définition du but de l’entreprise à l’art. 3 LOP précise différents aspects de la notion constitutionnelle de « services postaux » en les adaptant sur certains points aux évolutions technologiques. Le cadre régissant les activités futures de la Poste est ainsi affiné afin de garantir la sécurité juridique et la sécurité en matière de planification. L’Office fédéral de la justice (OFJ) estime que la deuxième partie de l’art. 3, al. 1, let. abis, LOP introduit un nouveau service autonome pour lequel la Confédération ne dispose d’aucune compétence constitutionnelle. Selon l’OFJ, la possibilité prévue pour la Poste de fournir des services de communication numérique (propres) n’est admis­ sible que dans la mesure où il s’agit de prestations préalables ou accessoires notam­ ment par rapport aux envois postaux (Post-App) et aux services de paiement (applica­ tions PostFinance et PostFinance TWINT), qui relèvent des « prestations qui y sont liées » et, pour ce qui est de la Post-App, désormais de l’art. 3, al. 1bis, LOP. De par cette possibilité, la Poste pourrait toutefois également proposer des logiciels de bureau en tant que service autonome. D’après l’office, ce service ne constitue pas une presta­ tion préalable ou accessoire du courrier numérique, mais une nouvelle activité princi­ pale pour laquelle la Confédération ne dispose d’aucune compétence constitutionnelle.

6.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

Le projet ne va à l’encontre ni des obligations internationales de la Suisse ni de ses obligations envers l’UE.

6.3 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst. et à l’art. 22, al. 1, LParl, toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. Le projet de modification de la LOP suit donc la procédure législative ordi­ naire. L’acte est sujet au référendum.

37 Kern, Markus, in : Basler Kommentar Bundesverfassung, 1re édition, 2015, art. 92. 38 Stöckli, Andreas, Kurzgutachten betreffend Unternehmenszweck der Schweizerischen Post AG, Fribourg, 24 avril 2022. 39 Jakob Buser, Das Schweiz. Postverkehrsgesetz, 2e édition, Zurich 1930, p. 15.

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6.4 Frein aux dépenses

Le projet de loi ne contient pas de nouvelles dispositions relatives aux subventions et ne prévoit pas de nouveaux crédits d’engagement ni de plafonds de dépenses. Il n’est donc pas soumis au frein aux dépenses (art. 159, al. 3, let. b, Cst.).

6.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

La répartition des compétences entre la Confédération et les cantons n’est pas affec­ tée.

6.6 Conformité à la loi sur les subventions

Les principes de la loi sur les subventions sont respectés.

6.7 Délégation de compétences législatives

Selon l’art. 182, al. 1, Cst., le Conseil fédéral édicte des règles de droit sous la forme d’une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l’y autorisent. Si d’autres dispositions d’exécution s’avèrent nécessaires, la compétence réglementaire du Con­ seil fédéral découle de sa compétence en matière d’exécution (art. 182, al. 2, Cst.). L’art. 12 LOP prévoit une compétence d’exécution spéciale qui n’est pas modifiée dans le présent projet.

La LOP ne délègue aucune nouvelle compétence législative spécifique au Conseil fé­ déral.

6.8 Protection des données

Le projet ne contient aucune modification pertinente en matière de protection des don­ nées.

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