Modification de la loi sur le transfert du transport de marchandises et arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour encourager le transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes

Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC)

Berne, le 12 juin 2026

Modification de la loi sur le transfert du trans- port de marchandises et arrêté fédéral al- louant un plafond de dépenses pour encoura- ger le transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes

Rapport explicatif en vue de l’ouverture de la procédure de consultation

Die Datenlänge wirdBAV-D-D0253501/940 vom aktuellen Typ nicht unterstützt.

Condensé

Le fret ferroviaire combiné non accompagné à travers les Alpes doit continuer à bénéficier d’un soutien financier au-delà de 2030 afin de favoriser le transfert du trafic lourd transalpin et d’améliorer la compétitivité. Un nouveau plafond de dé- penses est donc proposé à cet effet. Une modification de la loi du 19 dé- cembre 2008 sur le transfert du transport de marchandises permettra une meil- leure gestion de l’utilisation des fonds.

Contexte

Afin d’atteindre l’objectif de transfert, la Confédération peut décider de mesures visant à encourager le fret ferroviaire. Le soutien financier apporté à l’offre de transport com- biné non accompagné (TCNA) à travers les Alpes suisses constitue, depuis le début de la politique de transfert, une mesure d’accompagnement visant à transférer le trafic lourd transalpin de la route au rail et apporte une contribution majeure au report modal. La forme de ce soutien financier est régie par la loi du 19 décembre 2008 sur le trans- fert du transport de marchandises (LTTM) et par l’ordonnance du 19 novembre 2025 sur le transport de marchandises (OTM). Les dispositions en vigueur prévoient que les indemnités par envoi transporté en TCNA doivent diminuer chaque année. Le plafond de dépenses actuel pour l’encouragement du fret ferroviaire transalpin, limité à 2030, comprend les indemnités d’exploitation du TCNA. L’évolution du fret ferroviaire transalpin observée ces dernières années est préoccu- pante. Depuis 2021, les volumes transportés en TCNA diminuent, tandis que le nombre de courses transalpines de camions recommence à augmenter. Cela s’explique princi- palement par la mauvaise disponibilité des infrastructures sur les lignes d’accès à la Nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) à l’étranger.

Contenu du projet

Par les motions 26.3004 et 26.3009, dont le libellé est identique, le Parlement a chargé le Conseil fédéral de garantir le maintien des contributions d’exploitation au transport combiné transalpin au-delà de 2030. De plus, la disposition prévoyant une diminution annuelle des indemnités par envoi doit être supprimée dès que possible de l’art. 8, al. 2, LTTM. Afin de soutenir spécifiquement le fret ferroviaire transalpin dans le contexte actuel du marché tout en tenant compte des contraintes infrastructurelles sur les lignes d’accès, et de répondre aux exigences des différentes motions, il est indispensable de s’écarter de la prescription légale prévue à l’art. 8 LTTM. Cette disposition ne sera toutefois pas abrogée sans compensation, mais remplacée par une disposition prévoyant que le montant des indemnités d’exploitation planifiées, destiné au TCNA transalpin, devra diminuer chaque année à partir de 2030. Jusqu’en 2030, le volume des subventions pourra rester au niveau actuel en raison des condi- tions de production difficiles déjà connues aujourd’hui. À partir de 2030, le montant des

subventions diminuera progressivement. Ainsi, en cas de baisse de la demande, l’in- demnité par envoi pourra néanmoins augmenter, et en cas de hausse de la demande, elle pourra diminuer en fonction des besoins. À long terme, la réduction progressive des subventions vise à maintenir la pression en faveur d’améliorations de la producti- vité. Afin que cette modification puisse entrer en vigueur dès 2027, le Conseil fédéral met également en consultation une modification de l’art. 35 OTM. Enfin, un arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour encourager le transport ferroviaire de marchan- dises à travers les Alpes pour les années 2027 à 2035, d’un montant de 486 millions de francs, est proposé. Il remplacera le plafond de dépenses actuel pour les années

2011 à 2030.

La prorogation de l’encouragement financier vise à stabiliser l’évolution du fret transal- pin en renforçant financièrement le TCNA. Afin de contrer la tendance actuelle à une baisse croissante des volumes, le Conseil fédéral estime en outre qu’un pilotage ciblé est nécessaire. À l’avenir, la fixation du montant de l’indemnité par envoi devra refléter les conditions de production régnantes et contribuer à amortir les surcoûts liés à la détérioration de la production. Le Conseil fédéral vise une entrée en vigueur des nouvelles dispositions en 2027.

1.2 Délibérations parlementaires concernant le rapport sur le transfert

5.3 Arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour encourager le

transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes pour les

Rapport explicatif

1 Contexte

1.1 Nécessité d’agir et objectifs

1.1.1 Le transfert du fret ferroviaire transalpin, un élément important de la po- litique suisse des transports Le transfert du trafic lourd de marchandises de la route au rail est l’un des principaux objectifs de la politique suisse des transports. En acceptant, le 20 février 1994, l’article constitutionnel sur la protection des Alpes (art. 84 de la Constitution, Cst.¹, le peuple et les cantons ont clairement exprimé leur volonté de transférer le transport de mar- chandises transalpin de la route au rail. La loi du 19 décembre 2008 sur le transfert du transport de marchandises (LTTM)² a poursuivi la politique de transfert établie par l’ac- cord du 21 juin 1999 entre la Communauté européenne et la Confédération suisse sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route (accord sur les trans- ports terrestres, ATT)³. L’objectif de transfert de 650 000 courses transalpines par an (art. 3 LTTM) n’a pas encore pu être atteint, mais les mesures prises portent leurs fruits et contribuent à accroître la part de marché du rail. Les trois principaux instruments de la politique de transfert sont la NLFA, élément cen- tral de la modernisation de l’infrastructure ferroviaire sur les axes nord-sud transalpins, la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP) et l’ouverture du marché dans le cadre de la réforme des chemins de fer. Les indemnités d’exploitation pour le transport combiné dans le fret ferroviaire transal- pin constituent une mesure d’accompagnement importante depuis le début de la poli- tique de transfert suisse. En vertu des dispositions de la LTTM, la Confédération peut adopter des mesures d’encouragement afin d’atteindre l’objectif de transfert (art. 8 LTTM). L’encouragement financier du transport combiné transalpin s’appuie sur l’art. 8 LTTM. Le Parlement pilote cet encouragement par le biais de plafonds de dépenses pluriannuels. Le plafond de dépenses actuellement en vigueur, qui a déjà été prolongé à plusieurs reprises, expire fin 2030. L’évolution du transfert du fret ferroviaire transalpin fait l’objet d’un suivi permanent par le Conseil fédéral. Conformément à l’art. 4, al. 2, LTTM, le Conseil fédéral rend compte tous les deux ans de son action à l’Assemblée fédérale dans un rapport qui présente l’efficacité des mesures, l’état d’avancement du transfert ainsi que les prochaines

étapes de la mise en œuvre de la politique de transfert suisse, propose d’éventuelles mesures supplémentaires et, le cas échéant, formule des propositions concernant des

objectifs intermédiaires et des mesures. Il l’a fait pour la dernière fois dans le rapport du 19 novembre 2025 sur le transfert du trafic - juillet 2023 à juin 20254.

1.1.2 Évolution du transfert du fret transalpin depuis 2010

Entre 2010 et 2021, on a observé une évolution globalement positive du transfert du trafic: le nombre de courses transalpines effectuées par des poids lourds a diminué de 27,6 % au cours de cette période, tandis que le TCNA, principal segment du marché ferroviaire – mesuré en nombre d’envois transportés –, a progressé de 31,7 %. Cette évolution s’est appuyée sur les différents instruments mis en place dans le cadre de la politique de transfert. La mise en service de la NLFA a notamment permis de donner des impulsions importantes en matière de croissance et de transfert. Renversement de tendance depuis 2021 Dans son rapport sur le transfert 2025, le Conseil fédéral a constaté que l’évolution du transfert du fret ferroviaire transalpin ne va plus, depuis quelques années, dans la di- rection souhaitée par la politique: depuis 2021, le nombre de courses transalpines de poids lourds a de nouveau augmenté de 7,3 %, tandis que le TCNA, mesuré en envois, a diminué de 10,6 %. Les deux figures suivantes illustrent l’évolution du fret routier et du TCNA depuis 2010.

Fig. 1: courses transalpines de poids lourds entre 2010 et 2025

Lien vers rapport sur le transfert : www.bav.admin.ch > Page d’accueil > Moyens de transport > Chemin de fer > Trafic marchandises > Trans- fert > Rapports et chiffres

Fig. 2: Envois transportés par le TCNA entre 2010 et 2025

Les potentiels de productivité et de transfert de l’ensemble de la NLFA et du corridor 4 mètres ne peuvent pas être pleinement exploités au profit du transfert du transport de marchandises sur le rail, même cinq ans après leur mise en service. Sur les lignes d’accès à la NLFA, en particulier à l’étranger, la modernisation et l’extension de l’infras- tructure ne progressent que très lentement. Les lignes d’accès concernées ne présen- tent toujours pas les paramètres infrastructurels nécessaires à une exploitation effi- ciente (entre autres le profil d’espace libre, la longueur des trains). À cela s’ajoutent, d’une part, de nombreux chantiers qui entraînent des fermetures to- tales ou partielles de sections entières des axes ferroviaires nord-sud, ce qui se traduit par des déviations ou des annulations de trains. D’autre part, l’infrastructure, en partie obsolète, est sujette aux pannes, de sorte que les défaillances peuvent entraver con- sidérablement le déroulement normal de l’exploitation et que des problèmes d’exploi- tation supplémentaires nuisent à la performance du fret ferroviaire international. Ainsi, la détérioration des conditions de production sur le corridor ferroviaire nord-sud au cours des dernières années est l’un des facteurs significatifs de l’évolution défavo- rable observée depuis le début de la décennie. La suppression de la chaussée roulante fin 2025 était une conséquence des mau- vaises conditions de production Fin 2025, la chaussée roulante (CR) a cessé son offre en raison des mauvaises con- ditions d’exploitation décrites. Cela s’explique principalement par le grand nombre de chantiers prévus ou ordonnés à court terme sur le réseau ferré, ce qui a entraîné l’an- nulation de nombreux trains depuis 2024. Malgré les compensations financières ver- sées par la Confédération et une demande restée stable presque jusqu’à la fin, il n’était plus possible d’exploiter la CR de manière rentable. La cessation prématurée de la CR illustre bien la gravité de la situation. Elle cause également une perte de recettes con- sidérable pour les entreprises de transport ferroviaire (ETF) actives dans le transport transalpin.

Pas d’amélioration des conditions de production du fret ferroviaire d’ici à 2030 Le Conseil fédéral estime actuellement que les conditions de production défavorables décrites pour le fret ferroviaire ne s’amélioreront pas d’ici à la fin de la décennie. Les efforts déployés en Allemagne pour accélérer la remise en état d’une infrastructure sujette aux pannes laissent au contraire présager, pour les années à venir, une nou- velle augmentation du nombre de chantiers et des fermetures et déviations qui en dé- coulent. Aussi est-il déjà certain que la ligne de la vallée du Rhin, près de Fribourg-en- Brisgau, sera fermée en totalité ou en partie pendant plusieurs semaines par an entre 2027 et 2029. Au stade actuel de la planification, les capacités offertes sur les itiné- raires de déviation ne sont pas suffisantes pour le fret ferroviaire pendant la période des fermetures, de sorte qu’un grand nombre de trains devra être supprimé à ce mo- ment-là. Sur les voies d’accès sud à la NLFA en Italie, il y aura également diverses fermetures totales qui entraîneront des déviations à grande échelle pour une partie du trafic. L’attrait et la compétitivité des offres de fret ferroviaire international, en particulier dans le segment du TCNA, risquent donc de continuer à baisser ou, à tout le moins, de ne pas progresser.

1.1.3 Encouragement financier du TCNA

Parallèlement à la LTTM, l’arrêté fédéral du 3 décembre 2008 allouant un plafond de dépenses pour promouvoir le trafic ferroviaire de marchandises à travers les Alpes5 a été approuvé : le plafond de dépenses s’élevait à 1600 millions de francs pour encou- rager le fret ferroviaire transalpin pour les années 2011 à 2018. En réponse à deux motions des Chambres fédérales, dont l’intitulé est identique, le Conseil fédéral, dans son message du 29 novembre 2013 concernant la modification de l’arrêté fédéral al- louant un plafond de dépenses pour promouvoir le trafic ferroviaire de marchandises à travers les Alpes6, a prorogé le plafond de dépenses de cinq ans jusqu’à fin 2023 et l’a porté à 1675 millions de francs. Par un arrêté fédéral du 3 juin 2020 portant augmenta- tion et prorogation du plafond de dépenses pour promouvoir le trafic ferroviaire de mar- chandises à travers les Alpes7, le Parlement a récemment prolongé ce plafond jusqu’à fin 2030 et l’a porté à 2,06 milliards de francs. Selon l’arrêté actuel, l’encouragement du TCNA transalpin par indemnités d’exploita- tion prendra donc fin en 2030. Les bénéficiaires des indemnités d’exploitation sont les opérateurs du transport com- biné. Les relations du TCNA transalpin qu’ils ne peuvent pas exploiter de manière ren- table sont éligibles à ces indemnités. Actuellement, la Confédération commande envi- ron 70 relations transalpines à une vingtaine d’opérateurs et leur verse des indemnités d’exploitation en fonction des prestations effectivement fournies. L’indemnité est venti- lée par trains et par envois. L’indemnité par train est versée en fonction de la distance

5 FF 2009 7501 6 FF 2014 151 7 FF 2020 6273

parcourue sur le rail. Conformément à l’art. 35, al. 3, de l’ordonnance du 19 no- vembre 2025 sur le transport de marchandises (OTM)8, la Confédération peut verser une indemnité forfaitaire par envoi sur des distances de moins de 600 kilomètres. Cette indemnité est plus élevée que celle par envoi sur des distances de plus de 600 kilo- mètres. Mise en œuvre du plan de réduction entre 2010 et 2025 Au cours des dernières années, les contributions d’exploitation de la Confédération ont diminué progressivement, mais nettement, conformément aux prescriptions de l’art. 8, al. 2, LTTM. Alors que le montant total des fonds alloués au TCNA s’élevait encore à environ 170 millions de francs en 2010, il est tombé à environ 50 millions en 2025 (env. - 30 %). Le graphique suivant illustre cette évolution:

Fig. 3: ressources allouées au transport combiné, 2010 – 2025

Au cours de la même période, conformément à la prescription de l’art. 8, al. 2, LTTM, l’indemnité moyenne par envoi transporté par le TCNA a été réduite, passant d’environ

200 francs en 2010 à 54 francs en 2025.

Encouragement financier futur du TCNA compte tenu des conditions de produc- tion plus difficiles L’objectif initial et principal des indemnités d’exploitation pour le transport combiné était de soutenir un transfert accru pendant la période de transition jusqu’à la mise en ser- vice de la NLFA. Pour la poursuite du plan de réduction des indemnités du TCNA, on s’est toujours d’abord demandé si cette réduction pouvait être compensée par des gains de productivité. Pour y parvenir, il faut avant tout une infrastructure ferroviaire modernisée, permettant par exemple des temps de parcours plus courts ou des trains

8 RS 742.411

plus longs, ce qui économise des ressources (matériel roulant, personnel de locomo- tive) et réduit le besoin moyen de ressources par envoi transporté. Malgré l’achèvement de la NLFA, du corridor 4 mètres via le Saint-Gothard et des lignes d’accès, il semble désormais impossible de réaliser une offre autofinancée et compétitive par rapport au transport routier, compte tenu des conditions de production actuelles du fret ferroviaire international sur l’axe nord-sud. Cette situation s’explique actuellement par les mêmes causes que celles du renversement de tendance depuis 2021, décrit ci-dessus au ch. 1.1.2:  Actuellement, les lignes d’accès étrangères à la NLFA n’atteignent pas le stan- dard d’aménagement visé (train de 740 m de long entre le point de départ et la destination, profil d’espace libre de 4 mètres), raison pour laquelle toute aug- mentation supplémentaire de la productivité du côté des infrastructures est im- possible à l’heure actuelle.  Les chantiers et les fermetures, qui entraînent des déviations et des annulations de trains, sont à l’origine de conditions d’exploitation extrêmement difficiles qui persisteront dans les années à venir. Comme décrit précédemment, il faut s’at- tendre à de nouvelles restrictions de capacité importantes en Allemagne et en Italie au cours de la période 2026 à 2029. Les capacités sur l’axe nord-sud qui permettront de satisfaire à long terme la demande attendue de fret ferroviaire, tant sur le plan quantitatif que qualitatif, ne devraient être disponibles qu’à partir des années 2030.  Les conditions de production toujours difficiles pour le transport combiné ne sont pas seulement préjudiciables au processus de transfert, elles ont également un impact négatif durable sur la capacité financière des entreprises. Lorsque la pro- ductivité diminue, car il faut mobiliser davantage de locomotives et de res- sources humaines pour un volume de transport identique ou inférieur, la renta- bilité baisse inévitablement. L’évolution observée ces deux dernières années montre que les ETF s’enfoncent de plus en plus dans le rouge et peuvent être contraintes de prendre des mesures structurelles sous forme de réduction des ressources.

Dans ce contexte, il s’agit de résoudre une question fondamentale: faut-il maintenir le soutien financier au TCNA, et si oui sous quelle forme? L’obligation de réduire chaque année l’indemnité par envoi empêche une gestion anticyclique La restriction prévue à l’art. 8, al. 2, LTTM, selon laquelle le montant de l’indemnisation moyenne par envoi transporté dans le cadre du TCNA doit diminuer chaque année, ne permet actuellement aucune augmentation des indemnités par envoi. Ces dispositions ont un impact négatif renforcé en cas de baisse générale des volumes, qu’elle soit conjoncturelle ou due à une mauvaise disponibilité des infrastructures. À la baisse des recettes pour les offres s’ajoutent des indemnités encore plus faibles, de sorte que les contributions de couverture des entreprises issues du transport diminuent encore davantage. Une gestion anticyclique susceptible de contrer les mauvaises con- ditions de production s’en trouve ainsi empêchée.

1.1.4 Objectif du projet: stabiliser l’évolution du transfert

Avec les infrastructures actuellement disponibles sur les lignes d’accès à la NLFA, il ne sera pas possible de réaliser de nouvelles améliorations de la productivité du fret fer- roviaire transalpin au cours des prochaines années. Moins les capacités de l’infrastruc- ture ferroviaire sur l’axe nord-sud sont disponibles et fiables, plus la productivité dimi- nue et plus la production renchérit, ce à quoi il est difficile de remédier par des optimi- sations de l’exploitation. Sans mesures, le marché du TCNA transalpin va rétrécir comme peau de chagrin Le marché du transport combiné transalpin est confronté sur l’ensemble du marché à des pertes de volume et donc de chiffre d’affaires dues aux conditions de production difficiles ainsi qu’à sa mauvaise qualité et à son manque de ponctualité. Les entreprises de transport ferroviaire sont particulièrement touchées. Elles supportent en sus les coûts de rémanence du personnel de locomotive et des locomotives prévus, ainsi que les surcoûts occasionnés par les déviations, qui impliquent des trajets plus longs. L’évolution de la situation financière des différentes entreprises du fret ferroviaire tran- salpin au cours des années 2024 et 2025 laisse présager que, si les conditions de production du fret ferroviaire international demeurent difficiles, la fin de l’encourage- ment pourrait effectivement mettre plusieurs entreprises dans une situation menaçant leur survie financière. Ces entreprises seront donc contraintes de prendre des mesures structurelles pour contrer cette tendance, ce qui entraînera une réduction des presta- tions et une diminution des ressources et donc des transports planifiés et effectués. Dans l’optique de la future politique de transfert, cette situation est grave. À long terme, la politique de transfert ne pourra se poursuivre et réussir que si le fret ferroviaire se développe et si les ressources nécessaires à cet effet (locomotives, personnel des lo- comotives, wagons, capacités des terminaux) sont disponibles. Les modèles commer- ciaux des différentes entreprises actives sur le marché du TCNA sont fondamentale- ment axés sur cet objectif. Si ces entreprises doivent désormais prendre des mesures structurelles sous forme de réduction des ressources en raison des difficultés d’infras- tructure, le fret ferroviaire risque d’être affaibli pendant plusieurs années. Cela peut

entraîner des pertes durables de parts de marché pour le rail dans le fret transalpin. Plus le marché du TCNA rétrécit, plus le nombre de courses de camions à travers les Alpes augmente Sur la base des informations fournies par les différents acteurs, on a évalué ce que des mesures d’assainissement et de réduction des prestations signifieraient pour l’évolution du transfert du fret transalpin au cours des prochaines années. On peut ainsi supposer que le volume des envois transportés en TCNA diminuera encore d’environ 12 % d’ici à 2030.

Fig. 4: Envois transportés en TCNA entre 2010 et 2025 et prévisions jusqu’en 2030

L’évolution du marché du TCNA et celle du nombre de courses de camions à travers les Alpes sont très étroitement corrélées, si l’on considère les évolutions des dernières années. En conséquence, les baisses observées dans le TCNA se traduiront par une augmentation du nombre de courses d’environ 11 % d’ici à 2030. Il faut donc s’attendre à nouveau à un nombre annuel de courses de camions compris entre 1,1 et 1,2 million.

Fig. 5 : courses transalpines de poids lourds 2010 – 2025 et prévisions jusqu’en 2030

Cette tendance est en contradiction directe avec les objectifs de la politique de transfert suisse. Les objectifs fixés à l’art. 3 LTTM ne seraient pas atteints.

La poursuite de l’encouragement financier au TCNA et une gestion ciblée peu- vent contrer les retransferts L’objectif du projet est de parvenir, grâce à la poursuite de l’encouragement financier, à stabiliser l’évolution du fret ferroviaire transalpin en renforçant financièrement le TCNA. Afin de contrer la tendance actuelle à une baisse croissante des volumes, le Conseil fédéral estime qu’un pilotage ciblé est nécessaire. Cela signifie:  Poursuite du soutien financier sous forme d’indemnités d’exploitation versées aux opérateurs du transport combiné. Les liaisons du TCNA qui ne peuvent être exploitées de manière rentable restent éligibles à ces indemnités. Les indemni- tés sont versées en fonction des prestations effectivement fournies, et différen- ciées selon les trains et les envois.  Désormais, si les conditions de production se détériorent ou si les volumes bais- sent du fait de la conjoncture, l’indemnité par train ou par envoi pourra être aug- mentée temporairement. Cela prendra principalement la forme d’une indemnité forfaitaire par train majorée. Ce soutien vise à compenser les surcoûts supportés par les entreprises en raison des fermetures de lignes et des déviations qui en découlent, entraînant une plus forte utilisation des ressources. Le projet porte donc sur les adaptations législatives nécessaires à cet effet ainsi que sur un arrêté de crédit connexe allouant un nouveau plafond de dépenses qui garantira un soutien financier au TCNA pour les années 2027 à 2035. Toutes les autres mesures de transfert seront poursuivies Il est évident que les mesures proposées dans le présent projet ne font qu’atténuer l’affaiblissement actuel du fret ferroviaire transalpin. Cela ne garantit pas encore un renversement de tendance. Il convient donc de tout mettre en œuvre pour parvenir à des processus de fret ferroviaire stables et fiables, qui permettent des offres solides et puissent ainsi maintenir la compétitivité du fret ferroviaire nord-sud. À moyen et à long terme, il y a lieu de poursuivre la création de capacités infrastructurelles supplémen- taires sur les lignes d’accès à la NLFA à l’étranger. Concrètement, le secteur du fret ferroviaire doit disposer le plus rapidement possible d’une infrastructure moderne et adaptée aux besoins du marché sur toutes lesdites lignes d’accès.

Les mesures présentées dans le rapport sur le transfert 2025 doivent donc être mises en œuvre avec détermination.

1.2 Délibérations parlementaires concernant le rapport sur le transfert 2025 et

interventions parlementaires actuelles concernant la politique de transfert Lors des débats sur le rapport 2025 sur le transfert du trafic, le Parlement a déjà abordé la question de la poursuite de l’encouragement financier au TCNA. En adoptant la mo- tion 25.3949 «Assurer les moyens de la politique de transfert»9, il a chargé le Conseil fédéral [adoption définitive encore en suspens] d’utiliser les fonds libérés dans le pla- fond de dépenses 2024 – 2028 par la cessation prématurée de la CR pour promouvoir

Lien vers l’intervention parlementaire : https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20253949

un transfert de trafic supplémentaire dans le fret ferroviaire transalpin au cours des années 2026 – 2030 et d’entreprendre les démarches nécessaires à cet effet. La mo- tion demande donc de modifier l’art. 8 LTTM, comme le prévoit le présent projet. Les motions 26.3004 et 26.3009, toutes deux intitulées «Redynamiser le transfert du trans- port combiné transalpin. Éviter le retransfert vers la route», demandent également de modifier l’art. 8 LTTM.

1.3 Solutions étudiées et solution retenue

1.3.1 Variantes selon le rapport sur le transfert 2025

En ce qui concerne la question de la poursuite de l’encouragement financier pour le TCNA, le Conseil fédéral a déjà examiné trois mesures dans le rapport sur le transfert

2025 et les a soumises aux discussions parlementaires:

1. Maintien de la cessation de l’encouragement financier du TCNA transalpin par

indemnités d’exploitation à compter de 2030.

2. Poursuite de l’encouragement financier du TCNA transalpin par des indemnités

d’exploitation après 2030, tout en conservant la disposition relative à la diminu- tion progressive des indemnités par envoi prévue à l’art. 8, al. 2, LTTM. L’en- couragement doit continuer à faire l’objet d’une réduction progressive par petites étapes, afin de maintenir la pression en faveur d’améliorations des conditions de production.

3. Poursuite de l’encouragement financier du TCNA transalpin par des indemnités

d’exploitation et abrogation de la disposition relative à la diminution progressive des indemnités par envoi prévue à l’art. 8, al. 2, LTTM. L’encouragement financier doit permettre d’amortir les fluctuations conjonctu- relles, le manque de disponibilité des infrastructures et d’autres développements imprévus, en permettant également, le cas échéant, d’augmenter temporaire- ment les indemnités par envoi.

Lors des délibérations sur le rapport sur le transfert 2025, le Conseil national et le Con- seil des États ont chargé le Conseil fédéral, en adoptant les motions 26.3004 et 26.3009, de mettre en œuvre la variante 3. Les deux autres variantes n’ont donc pas été retenues lors de l’élaboration du présent projet.

1.3.2 Autres variantes examinées

Date d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions légales Même si les motions 26.3004 et 26.3009 se concentrent sur la période à partir de 2030, le Conseil fédéral estime qu’il est avantageux de mettre les dispositions légales adap- tées en vigueur le plus tôt possible. Il vise à cet effet l’année 2027, ce qui permet éga- lement de répondre aux préoccupations exprimées dans la motion 25.3949. Il est éga- lement judicieux de lier le nouvel arrêté de crédit à l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions légales. Cela permet également une meilleure coordination avec la plani- fication financière de la Confédération.

Législation d’urgence Une législation d’urgence au sens de l’art. 165 Cst. restreint les droits démocratiques du peuple et devrait donc se limiter à la maîtrise de circonstances exceptionnelles. Le Conseil fédéral part du principe qu’une mise en œuvre rapide dans le cadre d’un pro- cessus législatif ordinaire garantit une sécurité juridique suffisante pour assurer aux acteurs du fret ferroviaire transalpin une sécurité de planification et d’investissement adéquate pour leurs futures décisions entrepreneuriales.

1.3.3 Solution retenue

Afin de poursuivre le soutien financier sous forme d’indemnités d’exploitation versées aux opérateurs du transport combiné, il faut promulguer les adaptations législatives et les arrêtés de crédit suivants:

 Adaptation de l’art. 8 LTTM : en particulier abrogation de l’obligation de diminuer chaque année les indemnités par envoi transporté en TCNA. Cette exigence n’est pas supprimée sans contrepartie ; elle est remplacée par une disposition prévoyant que le montant des indemnités d’exploitation planifiées, alloué au TCNA transalpin, devra diminuer d’année en année à partir de 2030.

 Adaptation de l’art. 35 OTM.

 Arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour encourager le transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes pour les années 2027 à 2035.

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1.4 Lien avec le programme de la législature, la planification financière et les

stratégies du Conseil fédéral Le projet n’est annoncé ni dans le message du 24 janvier 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202710, ni dans l’arrêté fédéral du 6 juin 2024 sur le programme de la législature 2023 à 202711. La modification de la LTTM et l’arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour encourager le transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes pour les années

2027 à 2035 s’imposent néanmoins afin de pouvoir remplir de manière adéquate le

mandat constitutionnel de transfert du trafic de marchandises à travers les Alpes (art. 84 Cst.). Le mandat donnant lieu au présent projet n’a été donné qu’en 2026, lors de l’adoption des motions 26.3004 et 26.3009. Le projet n’était donc pas prévisible lors de l’élaboration du programme de la législature.

10 FF 2024 525 11 FF 2024 1440

1.5 Classement d’interventions parlementaires

Le projet doit permettre de donner suite aux interventions parlementaires suivantes :

2025 M 25.3949 Assurer les moyens de la politique de transfert (N 01.07.2025)

[adoption définitive actuellement en attente], 2026 M 26.3004 Redynamiser le transfert du transport combiné transalpin. Éviter le re- transfert vers la route (E 12.01.2026) 2026 M 26.3009 Redynamiser le transfert du transport combiné transalpin. Éviter le re- transfert vers la route (N 19.01.2026) Le Conseil fédéral propose donc de classer ces interventions parlementaires.

2 Comparaison avec le droit étranger, notamment européen

En matière de règles relatives aux aides d’État dans le domaine des transports ter- restres, c’est principalement l’art. 93 TFUE12 qui s’applique dans l’UE. Selon cet article, les aides d’État destinées à la coordination des transports sont en principe autorisées. Elles supposent en outre que l’État intervienne de manière directive dans le dévelop- pement du secteur des transports dans l’intérêt général. Pour qu’une aide d’État «ré- ponde aux exigences de la coordination des transports», elle doit être nécessaire et proportionnée à l’objectif poursuivi, et la distorsion de concurrence qui en résulte ne doit pas aller à l’encontre des intérêts généraux de l’UE. On peut penser ici, par exemple, aux aides d’État visant à réduire les coûts externes des transports, ce qui peut être encouragé par le transfert du trafic vers le rail, car celui-ci engendre moins de coûts externes que d’autres modes de transport tels que la route. En outre, l’art. 93 TFUE autorise les aides d’État qui correspondent à la rémunération de certaines prestations liées à la notion de service public. Il existe par ailleurs d’autres dispositions relatives à l’octroi d’aides d’État dans le domaine des transports terrestres, notamment le règlement (UE) 2022/258613, qui prévoit la possibilité d’exemptions par catégorie pour le transport ferroviaire et le transport multimodal. S’appuyant sur les règles en matière d’aides d’État en vigueur, différents pays euro- péens ont mis en place des programmes variés, parfois très complets, visant à encou- rager le fret ferroviaire, en particulier le TCNA.

Traité du 26 octobre 2012 sur le fonctionnement de l’Union européenne, dans sa version consolidée de 2016, JO C 202 du 7 juin 2016 Règlement (UE) 2022/2586 du Conseil du 19 décembre 2022 sur l’application des articles 93, 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne à certaines catégories d’aides d’État dans les secteurs des transports par chemin de fer et par voie navigable et du trans- port multimodal, JO L 338 du 30 décembre 2022, p. 35.

3 Procédure de consultation

La procédure de consultation est réalisée sur la base de l’art. 3, al. 1, let. b et d, de la loi du 18 mars 2005 sur la consultation (LCo)14. En vertu de l’art. 7, al. 4, LCo, le délai de consultation est réduit à deux mois pour les motifs suivants : les modifications ap- portées à la loi et à l’ordonnance doivent entrer en vigueur dès que possible (ch. 8). La situation économique des acteurs du TCNA exige de garantir la poursuite du soutien financier et notamment une adaptation aussi rapide que possible de la LTTM dès 2027. De surcroît, le projet à mettre en consultation ne porte que sur la modification d’un seul article de loi et d’un seul article au niveau de l’ordonnance. Même plus courte, la con- sultation laisse aux participants suffisamment de temps pour définir leur position sur le projet tout en respectant les délais législatifs indispensables. Enfin, le Parlement a adopté les motions 26.3004 et 26.3009, qui demandent au Conseil fédéral de soutenir financièrement le TCNA. La procédure consultation dure jusqu’au 11 août 2026.

4 Présentation du projet

4.1 Réglementation proposée

4.1.1 Poursuite des indemnités d’exploitation pour le TCNA transalpin

Par le présent projet, le Conseil fédéral propose de prolonger, dans un premier temps jusqu’à fin 2035, l’encouragement financier au TCNA, qui devait initialement prendre fin en 2030, au moyen d’indemnités d’exploitation. Globalement, le Conseil fédéral est d’avis qu’il faut établir, sur le plan des infrastructures, des conditions de production sur les axes ferroviaires transalpins qui assurent la compétitivité du rail par rapport au fret routier international. Vu qu’il est prévisible que ce ne sera pas le cas d’ici au milieu de la prochaine décennie, l’arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour encoura- ger le transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes pour les années 2027 à 2035 propose de prolonger l’encouragement jusqu’en 2035.

4.1.2 Renonciation à la prescription de diminuer les indemnités accordées par

envoi chaque année Jusqu’à présent, l’art. 8, al. 2, LTTM prévoyait que les indemnités accordées par envoi transporté devaient diminuer chaque année. Par ailleurs, le crédit pour les indemnités dans le transport combiné transalpin a jusqu’à présent fait l’objet d’une réduction pro- gressive. Pour déterminer la réduction, il convient notamment de tenir compte des gains de productivité réalisés grâce à la modernisation de l’infrastructure ferroviaire ainsi que des gains d’efficience escomptés par le secteur. Comme décrit ci-dessus, aucune amélioration supplémentaire n’est actuellement en vue. Au contraire, les ac- teurs sont confrontés à des conditions de production de plus en plus difficiles. Le Conseil fédéral propose, notamment dans le cadre de la mise en œuvre des man- dats découlant des motions 26.3004 et 26.3009, de renoncer à l’avenir à la prescription 14 RS 172.061

de diminuer les indemnités accordées par envoi chaque année. Au lieu de cela, les indemnités d’exploitation planifiées, allouées chaque année au TCNA transalpin, de- vraient diminuer à partir de 2030. D’ici là, il convient de tenir compte des conditions de production difficiles du transport transalpin et de maintenir, voire d’augmenter légère- ment le niveau actuel de l’encouragement. Pilotage flexible du soutien financier Le pilotage de l’évolution des indemnités doit tenir compte de manière flexible de l’évo- lution des conditions de production sur le corridor nord-sud. Ainsi, au cours des pro- chaines années, il s’agira également d’indemniser les surcoûts auxquels doivent faire face les entreprises en raison des fermetures à l’étranger, des déviations qui en dé- coulent et de l’utilisation accrue de ressources qui en résulte. La détérioration de la productivité et les surcoûts actuellement observés risquent d’entraîner une consomma- tion du capital, susceptible de se traduire par une diminution durable des prestations. La conception de l’encouragement pour les années à venir vise à contrer cette ten- dance. Lorsque le nombre de chantiers annoncés est particulièrement élevé, il devrait être possible d’augmenter temporairement les indemnités par envoi. Ce sont les différents acteurs de la chaîne de création de valeur qui supportent le plus gros du fardeau lié aux conditions de production difficiles. Une augmentation progres- sive de l’indemnité par envoi renforce la propension à payer des opérateurs du trans- port combiné. Cela leur permet notamment d’indemniser les ETF dans le cadre du TCNA transalpin pour les surcoûts liés à la production.

4.2 Adéquation des moyens requis

Le projet vise le maintien de l’encouragement financier apporté au TCNA transalpin par le biais d’indemnités d’exploitation. Il n’entraîne donc pas de nouvelles missions pour la Confédération, mais prévoit la poursuite et la modification de missions existantes.

4.3 Mise en œuvre

La modification de la LTTM s’accompagne d’une modification complémentaire de l’art. 35 OTM, qui est également mise en consultation dans le cadre du présent projet.

5 Commentaire des dispositions

5.1 Loi du 19 décembre 2008 sur le transfert du transport de marchandises

L’art. 8 LTTM régit la promotion du fret ferroviaire afin de favoriser le transfert du trafic lourd transalpin. La nouvelle formulation de cette disposition tient compte des change- ments intervenus ainsi que de la nouvelle orientation. L'objectif de la présente révision consiste à mieux encourager le transport combiné avec plus de flexibilité ; raison pour laquelle la disposition de l’actuel al. 2, selon lequel le montant moyen des indemnités par envoi transporté doit diminuer chaque année, est supprimée. Elle est remplacée par une nouvelle disposition prévoyant que le montant des indemnités d’exploitation

planifiées diminue chaque année. Cette exigence s’applique à compter du 1er jan- vier 2030, de sorte que, d’ici là, le volume des subventions pourra être maintenu à son niveau actuel, voire légèrement augmenté. Le Conseil fédéral soumettra ainsi au Par- lement, à partir de 2030, un crédit budgétaire qui sera alors inférieur à celui approuvé pour l'année précédente. Cela permet ainsi également d’augmenter l’indemnité par en- voi, notamment lorsque des conditions de production défavorables ou la situation con- joncturelle l’exigent. La disposition prévoit que la Confédération peut verser des contri- butions aux ETF ou à des tiers (opérateurs), au titre de mesures d’encouragement du transport combiné transalpin.

Depuis la cessation prématurée de la chaussée roulante à la fin de l’année 2025, le TCNA reste la seule forme de transport qui doit être soutenue financièrement dans le domaine du fret ferroviaire transalpin. Les deux actuels al. 3 et 4, qui comportent des dispositions pour le transport combiné accompagné (chaussée roulante), sont donc abrogés.

L’objectif est que la modification de l’art. 8, al. 1, qui constitue la base de l’encourage- ment du transport combiné transalpin, entre en vigueur et soit mise en œuvre au cours de l’année 2027. Afin de pouvoir verser les moyens financiers alloués dès 2027, la disposition transitoire énonce que les coûts non couverts des ETF et des tiers, confor- mément à l’art. 8 révisé, pourront être indemnisés et versés dès 2027.

5.2 Ordonnance du 19 novembre 2025 sur le transport de marchandises

L’art. 35 OTM règle l’octroi de contributions d’exploitation en transport combiné à tra- vers les Alpes.

L’art. 35 abroge à nouveau la distinction relative au versement des contributions en fonction de la distance. La formulation est trop restrictive pour permettre de réagir aux évolutions modifiant le marché. La pratique actuelle, qui octroie des indemnités plus élevées aux opérateurs pour les trains parcourant une distance de moins de 600 kilo- mètres sur les rails, doit toutefois être maintenue à court terme. Sur la base de la nou- velle disposition, la Confédération peut indemniser les coûts non couverts des ETF et des tiers. Les indemnités se calculent sur la base des volumes effectifs de trains et d’envois. La formulation des actuels al. 2, 4 à 6 est remaniée, mais leur contenu reste inchangé. La disposition entre en vigueur en même temps que l’art. 8 LTTM révisé.

5.3 Arrêté fédéral allouant un plafond de dépenses pour encourager le transport

ferroviaire de marchandises à travers les Alpes pour les années 2027 à 2035 Par le présent projet, le Conseil fédéral propose de verser des indemnités d’exploitation pour le TCNA transalpin entre 2027 et 2035 et d’approuver à cet effet un nouveau plafond de dépenses de 486 millions de francs. Le Conseil fédéral propose un nouveau plafond de dépenses et non une prolongation de celui en vigueur depuis 2011, qui est actuellement prolongé jusqu’en 2030 (Z0047.00). Il s’agit de clôturer ou de remplacer le plafond de dépenses actuel, qui expire à la fin de l’année 2030, à compter de l’entrée en vigueur du nouveau, c’est-à- dire au moment de l’entrée en vigueur des modifications apportées à la LTTM.

6 Conséquences

6.1 Conséquences pour la Confédération

6.1.1 Conséquences financières

Sur la période 2027 – 2035, les indemnités d’exploitation prévues pour les opérateurs du TCNA imputeront un total de 486 millions de francs sur le budget général de la Confédération. La somme des crédits annuels prévus constitue le montant du plafond de dépenses. Pour les années 2027 à 2029, le besoin se monte à 59 millions de francs, tandis qu’à partir de 2030, compte tenu d’une baisse des besoins, ce montant dimi- nuera progressivement d’année en année pour s’établir à 50 millions de francs par an en moyenne, voire légèrement baisser. Le Conseil fédéral répond ainsi à la demande du Parlement d’employer les fonds non utilisés qui étaient destinés à la CR pour l’en- couragement supplémentaire du TCNA. Comme il s’agit de dépenses liées au transport combiné, celles-ci seront, comme au- paravant, imputées au financement spécial pour la circulation routière. Si les res- sources du financement spécial ne suffisent pas à couvrir l’ensemble de ses dépenses, la taxe sur les véhicules automobiles peut être réaffectée au financement spécial finan- cement spécial pour la circulation routière à hauteur du montant correspondant. En principe, la taxe sur les véhicules automobiles est versée au Fonds pour les routes nationales et le trafic d’agglomération.

6.1.2 Conséquences sur l’état du personnel

La poursuite des indemnités d’exploitation au TCNA ne nécessite aucune augmenta- tion de l’effectif du personnel.

6.2 Conséquences pour les cantons et les communes, ainsi que pour les

centres urbains, les agglomérations et les régions de montagne Le présent projet n’a aucune incidence financière pour les cantons et les communes, puisque la Confédération finance seule les indemnités d’exploitation. Le fait de garantir une part de marché élevée au rail dans le transport transalpin de marchandises réduit l’impact environnemental du fret routier sur les axes de transit. Ce sont notamment les

régions de montagne et les agglomérations situées le long de ces axes qui en bénéfi- cient.

6.3 Conséquences économiques

Le renforcement, sur le fond, du fret ferroviaire peut permettre à tous les secteurs éco- nomiques de gérer le transport de marchandises de manière plus efficiente. Le transfert du trafic marchandises lourd peut contribuer à diminuer la problématique des embou- teillages sur les grands axes routiers nord-sud qui traversent la Suisse. Un marché du fret ferroviaire renforcé offre un éventail de choix à tous les chargeurs. Il apporte une contribution importante à une répartition efficiente des tâches industrielles au sein de l’Europe.

6.4 Conséquences environnementales

Les mesures proposées dans le projet garantissent que l’effet positif du fret ferroviaire transalpin sur l’environnement et le climat puisse se poursuivre, ce qui permet d’éviter des émissions polluantes et sonores importantes le long des axes routiers nord-sud.

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

Les modifications législatives proposées reposent sur les normes de compétence per- tinentes de la Constitution. L’art. 84, al. 2, Cst. dispose que le trafic de marchandises à travers la Suisse sur les axes alpins s’effectue par rail. Pour assurer la protection de la région alpine, il est important de ne pas se limiter au transport des marchandises en transit de frontière à frontière, mais d’englober tous les types de transports, dans la mesure où ils touchent cette région15. Le Parlement règle les dispositions d’exécution dans la LTTM. L’adoption du présent arrêté de crédit par l’Assemblée fédérale repose sur l’art. 167 Cst.

7.2 Compatibilité avec les obligations internationales de la Suisse

La poursuite de la promotion du transport combiné est couverte par l’ATT et donc com- patible avec le paquet Suisse-UE (Bilatérales III). Une fois que le système de surveil- lance des aides d’État aura été mis en place dans le cadre dudit paquet, l’examen des règles relatives aux aides d’État existants en Suisse relèvera de la compétence de l’autorité suisse de surveillance des aides d’État.

Lendi/Vogel, Commentaire saint-gallois ad art. 84 Cst. ch. 8.

7.3 Forme de l’acte à adopter

Conformément à l’art. 164, al. 1, Cst., les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. La modification deman- dée de la LTTM est soumise au référendum Conformément à l’art. 163, al. 2, Cst. et à l’art. 25, al. 2 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)16, le présent arrêté de crédit revêt la forme d’un arrêté fédéral simple, non soumis au référendum.

7.4 Frein aux dépenses

En vertu de l’art. 159, al. 3, let. b, Cst., l’art. 8 LTTM doit être adopté à la majorité des membres de chaque conseil, car il entraîne de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. Les art. 1 et 2 de l’arrêté fédéral allouant un plafond de dé- penses pour encourager le transport ferroviaire de marchandises à travers les Alpes pour les années 2027 à 2035 doivent également être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil, car il entraîne de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs.

7.5 Conformité aux principes de subsidiarité et d’équivalence fiscale

Le projet n’affecte ni le principe de subsidiarité ni le principe d’équivalence fiscale. Les indemnités d’exploitation versées au TCNA transalpin visent à renforcer l’ensemble du fret transalpin et relèvent de la compétence de la Confédération, car cette mesure con- tribue à la réalisation des objectifs de la Suisse en matière de politique des transports, de l’environnement et de l’énergie, ainsi qu’au maintien de la sécurité d’approvisionne- ment.

7.6 Conformité aux principes de la loi sur les subventions

Les indemnités d’exploitation pour le TCNA transalpin constituent des subventions. C’est pourquoi les dispositions de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions (LSu)17 s’appliquent. Les mesures proposées sont conformes à cette loi. Les dispositions pro- posées dans le présent message prévoient des indemnités au titre de la section 3 de la LSu.

Il est dans l’intérêt de la Confédération de maintenir les subventions en faveur du TCNA transalpin, afin d’éviter un retour à la route du transport de marchandises ainsi qu’un affaiblissement du TCNA. Ces subventions visent à atteindre les objectifs fixés par l’art. 84 Cst. et par l’art. 3 LTTM. Sans subventions, ces objectifs ne pourraient être atteints de manière satisfaisante. L’encouragement actuel du TCNA a sensiblement contribué à réduire le nombre de courses transalpines par la route. La procédure choi- sie pour le versement des contributions d’exploitation est efficiente et a fait ses preuves.

16 RS 171.10 17 RS 616.1

7.7 Délégation de compétences législatives

La modification de la LTTM ne prévoit aucune nouvelle délégation législative au Con- seil fédéral.

7.8 Protection des données

Le projet n’implique aucun traitement de données personnelles ni aucune autre mesure ayant des répercussions sur la protection des données