52.2018.323

Dipendente cantonale. Indennità di uscita mensile a seguito di trasferimento a funzione di classe inferiore secondo la vecchia LStip. Revoca della decisione amministrativa

26 febbraio 2020Italiano12 min

dicembre 2017 al 31 maggio 2024, in applicazione dell'art. 64 cpv. 2 del regolamento

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1, nato l'11 maggio

1964, lavora alle dipendenze dello Stato dal 1999. Inizialmente assunto come

ausiliario, nel 2002 è stato nominato quale funzionario amministrativo presso

la Divisione degli interni con attribuzione all'allora Ufficio regionale degli

stranieri di __________, per poi ottenere, l'anno successivo, la promozione a

metà tempo a segretario aggiunto, mantenendo la precedente funzione per il

rimanente 50%. Nel 2008 il dipendente è stato nominato segretario a tempo pieno

e iscritto nella classe 23 con 6 aumenti secondo il sistema salariale vigente

fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e

dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255). La sua carriera è

evoluta sino a raggiungere, nel 2017, la classe 24 con 10 aumenti.

B. L'11 aprile 2016 il

Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale

della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella

gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di

retribuzione.

La nuova legge stipendi è stata approvata

dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018

(LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.

C. a. Con decisione del

18 ottobre 2017 il Consiglio di Stato, mettendo in atto misure di

riorganizzazione dell'Ufficio della migrazione, ha trasferito il medesimo quale

segretario aggiunto 21-22 presso il settore giuridico di __________ e l'ha

iscritto nella classe 22 dell'organico con 10 aumenti. Contestualmente il

Governo gli ha assegnato una rendita ricorrente mensile di fr. 252.55 dal 4

dicembre 2017 al 31 maggio 2024, in applicazione dell'art. 64 cpv. 2 del regolamento

dei dipendenti dello Stato del 2 luglio 2014 (RDS; BU 2014, 367) che in caso di

trasferimento a una funzione di classe inferiore in seguito a riorganizzazione

interna stabiliva l'inserimento del dipendente nella nuova posizione con gli

aumenti maturati maggiorati di un'indennità di uscita calcolata come

differenziale tra i massimi delle due classi.

b. Con la medesima risoluzione il Consiglio di Stato ha pure determinato il

passaggio del ricorrente nella nuova scala salariale attribuendogli la funzione

di segretario aggiunto presso la medesima unità amministrativa e iscrivendolo

nella classe 3 con 23 aumenti.

D. Dopo aver raccolto le

osservazioni di RI 1 in merito, l'autorità di nomina, con decisione del 6

giugno 2018, gli ha ridotto l'indennità d'uscita mensile a decorrere dal 1°

gennaio 2018. Il Governo ha innanzitutto rilevato che la stessa era stata

introdotta a tutela del dipendente, allo scopo di alleviare le conseguenze

della riduzione di stipendio a seguito del trasferimento a funzione di classe

inferiore. Ha inoltre considerato che con il passaggio al nuovo modello

salariale la carriera del dipendente si è riaperta e che il nuovo stipendio

attribuitogli compensa sino a superare l'importo del salario nel vecchio

modello maggiorato dell'indennità. La base legale per l'attribuzione

dell'indennità è del resto stata abrogata, mentre la norma transitoria della

nuova LStip assicura unicamente il mantenimento del salario precedente.

Condizione che nel caso di specie sarebbe data. Concretamente, il Consiglio di

Stato ha stabilito l'importo mensile della rendita in fr. 246.60 per l'anno

2018 e in fr. 181.85 dal 1° gennaio 2019 al 31 maggio 2024.

E. Contro la predetta

decisione RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento. Secondo il ricorrente, la riduzione dell'indennità,

da considerarsi alla stregua di una prestazione salariale, comporterebbe una

violazione della norma transitoria di cui all'art. 41 LStip che garantisce il

mantenimento della situazione retributiva precedente all'entrata in vigore

della nuova scala stipendi. La decisione violerebbe pure il principio della

buona fede, ritenuta l'esistenza di un diritto acquisito al mantenimento della

situazione pregressa. L'indennità è infatti stata attribuita con una decisione

formalmente cresciuta in giudicato, che il Governo ha adottato contestualmente

alla collocazione del ricorrente nella nuova scala salariale.

F. All'accoglimento

del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, contestando di essere incorso

in una violazione dell'art. 41 LStip, dal momento che il salario precedente è

stato mantenuto con il passaggio alla nuova scala retributiva. Essendo il nuovo

stipendio superiore a quello precedente maggiorato dell'indennità, la riduzione

proporzionale di quest'ultima, sino alla cessazione, sarebbe pertanto

pienamente giustificata.

G. Con la replica il

ricorrente, dopo aver ricevuto chiarimenti dall'Ufficio stipendi, ha modificato

la propria tesi, sostenendo che la rendita ricorrente mensile non dovrebbe

essere considerata quale salario. Essa non è infatti sottoposta alle trattenute

dell'assicurazione contro gli infortuni e della previdenza professionale, ma

soltanto agli oneri sociali legati al primo pilastro. La verifica se sia o no

garantito il salario precedente va quindi eseguita paragonando il nuovo e il

vecchio stipendio, senza conteggiare l'indennità. Per il resto ha ribadito

l'esistenza di un diritto acquisito.

H. Presentata

tardivamente, la duplica del Consiglio di Stato è stata estromessa dall'incarto

dal giudice delegato con decisione del 18 ottobre 2018.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art.

40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge

sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995

(LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza accertamenti

istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.

Considerandi

2.

In caso di

trasferimento a funzione di classe inferiore, la vLStip prevedeva che lo

stipendio, stabilito dai servizi centrali, doveva essere al minimo quello

risultante dalla nuova classe con gli aumenti maturati nella classe precedente

(art. 11 cpv. 2 vLStip). L'art. 64 cpv. 2 RDS accordava inoltre ai dipendenti

trasferiti a una funzione inferiore in seguito a inabilità lavorativa oppure a

una riorganizzazione interna, un'indennità d'uscita calcolata come

differenziale fra i massimi delle due classi. L'indennità, precisava la norma,

veniva corrisposta secondo l'art. 18 vLStip ossia sotto forma di indennità

unica per i dipendenti fino al 49° anno d'età e indennità ricorrente -

corrispondente all'1.5% dello stipendio assicurato presso l'Istituto di

previdenza cantonale per ogni anno di servizio prestato - per i dipendenti dal 50°

al 59° anno d'età compreso (art. 18 cpv. 3 vLStip).

3.

3.1

Una decisione

amministrativa cresciuta in giudicato formale

può essere revocata o adeguata dall'autorità che l'ha emanata, d'ufficio o

dietro richiesta di riesame (riconsiderazione) da parte di interessati. La

revoca può avere per oggetto sia una decisione viziata siccome contraria ab

origine al diritto sostanziale (ur-

sprügliche Fehlerhaftigkeit), sia una decisione venuta a trovarsi in

contrasto con l'ordinamento giuridico a seguito di un cambiamento dei

presupposti di fatto o di diritto su cui si fondava, ovvero per causa

superveniens (nachträgliche Fehlerhaftigkeit; cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrechts, VII ed., Zurigo/ San

Gallo 2016, n. 1032; Annette

Guckelberger, Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen

Verwaltungsrecht, in: ZBl 2007, pag. 293 segg., pag. 294 e rif. ivi citati).

3.2

Il diritto dell'autorità di procedere a una revoca presuppone innanzitutto

l'esistenza di un motivo che giustifichi di rinvenire sulla decisione. Quando i presupposti della revocabilità sono

espressamente disciplinati in una specifica disposizione legale, è innanzitutto

sulla base della stessa che occorre esaminare l'ammissibilità della revoca

(STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010 consid. 2.1 con riferimenti). Altrimenti, le ragioni che secondo giurisprudenza

possono giustificare la revoca di una decisione amministrativa sono l'esistenza

di un motivo di revisione (cfr. art. 57 LPAmm),

l'errata applicazione del diritto, l'evoluzione della fattispecie e

l'evoluzione della situazione giuridica (Jacques

Dubey/ Jean-Baptiste Zuffrey, Droit administratif général, Basilea 2014,

n. 1043 segg.).

Individuato un motivo di revoca, occorre ancora che

lo stesso sia sufficiente a giustificare l'intervento, ossia che l'interesse

pubblico alla corretta applicazione della legge prevalga su quello privato alla

sicurezza del diritto. Secondo la giurisprudenza

sviluppata dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali del

diritto amministrativo, la revocabilità di un atto amministrativo dipende dal

confronto dell'interesse all'attuazione del diritto oggettivo con quello

riferito alla sicurezza del diritto. Il secondo prevale di regola sul primo, e

impedisce quindi la revoca, se l'atto amministrativo in questione ha creato diritti soggettivi a favore del

destinatario, se è stato preceduto da una procedura di accertamento e di

opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli opposti interessi in gioco,

oppure se l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli. Questi

criteri non hanno però validità assoluta e l'atto amministrativo può ancora

essere revocato, generalmente contro indennità, se esso viola in modo

particolarmente grave un interesse pubblico eminente (cfr. RtiD II-2008 n. 10

consid. 5.2.; RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1., I-1995 n. 63 consid. 3a con

riferimenti; STA 52.2008.445 del 16 marzo 2010 consid. 3.1; Häfelin/ Müller/ Uhlmann, op. cit., n. 1226

segg.).

4.

Per verificare

l'ammissibilità della modifica della decisione governativa occorre innanzitutto

esaminare se è dato un motivo di revoca. In caso di risposta affermativa,

bisognerà procedere a un confronto dei contrapposti interessi in gioco.

4.1

Nel caso concreto, il Consiglio di Stato, con risoluzione del 18 ottobre

2017, ha accordato al ricorrente un'indennità di uscita mensile di fr. 252.55

dal 4 dicembre 2017 sino al 31 maggio 2024, in conseguenza del suo

trasferimento a una funzione di classe inferiore. La decisione è stata adottata

sulla base dell'art. 64 cpv. 2 RDS, allora in vigore. Da quanto si legge in una

nota del 16 maggio 2017 a complemento della predetta risoluzione governativa,

per il calcolo dell'indennità l'autorità di nomina ha preso in considerazione

gli stipendi massimi della classe 24 (fr. 6'682.90), precedentemente occupata

dall'insorgente, rispettivamente della classe 22 (fr. 6'025.10), assegnatagli a

seguito di trasferimento, ottenendo un differenziale del 10.92% che ha poi

applicato all'indennità d'uscita mensile totale calcolata secondo quanto

previsto dall'art. 18 cpv. 3 LStip (cfr. doc. E).

Con la medesima risoluzione il Consiglio di Stato ha pure deciso il passaggio

dell'insorgente nella nuova scala dei salari a contare dal 1° gennaio 2018,

collocandolo in classe 3 con 23 aumenti. A

quel momento, l'autorità di nomina era pertanto perfettamente conscia che dopo solo

un mese il ricorrente avrebbe percepito un salario mensile di fr. 5.50 più alto

e che dal 1° gennaio 2019 avrebbe raggiunto uno stipendio di fr. 6'090.40,

ossia di fr. 65.30 superiore a quello di fine 2017.

4.2

Il Governo ha giustificato la modifica della decisione sostenendo che il

passaggio al nuovo modello retributivo avrebbe riaperto la carriera

salariale dell'insorgente. In buona sostanza, il medesimo non meriterebbe di

percepire più di fr. 6'277.64 mensili, ossia il precedente stipendio maggiorato

dell'indennità (fr. 6'025.10 + 252.54). Esso ha pure ricordato che le norme

transitorie della LStip garantiscono solo il mantenimento dello stipendio precedente

alla modifica legislativa e che la nuova LStip non contempla più la concessione

dell'indennità a seguito di trasferimento a classe inferiore.

4.3

Il trasferimento è avvenuto nel 2017, pertanto l'autorità di nomina ha

correttamente applicato le norme in vigore a quel momento, che prevedevano la

concessione dell'indennità sino al 59° anno di età del dipendente. In queste

circostanze, contrariamente a quanto sembra ritenere il Consiglio di Stato, non

si ravvisa alcuna evoluzione della situazione giuridica, siccome le nuove

disposizioni della LStip sono applicabili unicamente a trasferimenti avvenuti

dopo la sua entrata in vigore. Né si può parlare di evoluzione della

fattispecie, essendo l'imminente passaggio dell'insorgente al nuovo sistema

retributivo deciso dall'autorità stessa contestualmente all'allocazione della

rendita. La questione è piuttosto quella di sapere se il Governo avrebbe dovuto

stabilire l'indennità tenendo conto dello stipendio che l'insorgente avrebbe

percepito a partire dal 2018, ossia calcolando il differenziale tra il massimo

della classe occupata prima del trasferimento e il massimo di quella futura

(classe 3 della nuova scala), che gli assicurava una prospettiva salariale di

poco migliore. La questione può tuttavia rimanere irrisolta atteso che in

quest'ipotesi la decisione sarebbe stata adottata sulla base di presupposti di

fatto inesatti, ma perfettamente noti all'autorità, senza che possa essere

addebitata alcuna responsabilità al ricorrente (cfr. su questo tema Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, II ed., Zurigo 2018, n. 946 con riferimenti). Date queste

circostanze, i motivi addotti dal Governo non sono atti a giustificare la

revoca della prima decisione. Il ricorso va quindi accolto già per questa

ragione, senza procedere a un raffronto dei contrapposti interessi delle parti.

5.

Visto quanto precede, il ricorso deve

essere accolto e la decisione impugnata annullata. La tassa di giustizia è

posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari

(art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), che rifonderà pure congrue ripetibili

all'insorgente (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

§. Di

conseguenza la decisione del 6 giugno 2018 (n. 2619) con

cui il Consiglio di Stato ha ridotto a RI 1 l'indennità d'uscita ricorrente

mensile a decorrere dal 1° gennaio 2018 è annullata.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dello Stato. Esso rifonderà al

ricorrente il medesimo importo a titolo di ripetibili. Al ricorrente è

restituito l'anticipo versato.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100) se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale

(art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia

costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF). Il valore di

causa è inferiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett.

b LTF).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera