52.2020.256

Proroga di due anni di una misura provvisionale ex art. 17 cpv. 1 LBC

10 dicembre 2020Italiano17 min

Consiglio di Stato, autorità compentente in materia, ha ritenuto che Villa __________

Source ti.ch

Fatti

A. a. RI 1, qui

ricorrente, è proprietario della villa novecentesca situata al mapp. __________

di Muralto, a monte di via __________, in zona

edificabile semi intensiva (RS). Il vigente piano regolatore, approvato dal

Consiglio di Stato il 14 ottobre 2008 (ris. n. 5231) e integrato in seguito da

alcune varianti, classifica

l'edificio quale costruzione di importanza storico architettonica.

b. Dopo vicissitudini che non occorre qui evocare

(riassunte nelle STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012 e 52.2013.193 del 24 aprile

2014), il 3 settembre 2012 RI

1 ha sollecitato il Municipio affinché gli

rilasciasse il permesso per demolire la villa già richiesto con domanda

del 16 giugno 2010.

B. a. Il 17

settembre 2012 il Municipio ha dato avvio alla procedura di modifica del piano

regolatore volta a tutelare i beni culturali di interesse locale presenti sul

territorio comunale, conferendo a uno studio esterno l'incarico di allestire

gli atti relativi alla variante. Inoltre, richiamandosi all'art. 17 cpv. 3

lett. a della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997

(LBC; RL 445.100), con decisione del 9

ottobre 2012 ha vietato a RI 1 di modificare o distruggere la villa in oggetto,

per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18 LBC, negandogli conseguentemente

il permesso postulato il 3 settembre 2012. Decisione quest'ultima che è stata

annullata in seconda istanza da questo Tribunale con la STA 52.2013.193 del 24

aprile 2014, unitamente a quella governativa che la confermava (ris. gov. n.

1864 del 10 aprile 2013), per incompetenza dell'Esecutivo comunale a vietare la

demolizione, in via provvisionale, di un bene culturale degno di tutela ma non

(ancora) protetto quale è Villa __________.

b. Stante la domanda di demolizione di cui sopra, il

Consiglio di Stato, autorità compentente in materia, ha ritenuto che Villa __________

fosse esposta a pericolo di distruzione, motivo per cui l'8 ottobre 2014 ha

adottato una misura cautelare ai sensi dell'art. 17 LBC (cfr. ris. n. 4531), la

quale vietava, in via provvisionale, ogni intervento suscettibile di

manomettere, alterare o distruggere l'edificio. Essa prevedeva inoltre la sospensione

di ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, in

particolare ogni domanda di demolizione. Essendo indeterminato il periodo entro

il quale la procedura d'istituzione della protezione nel frattempo avviata dal

Comune di Muralto avrebbe potuto passare in giudicato, l'Esecutivo cantonale ha

stabilito, per ragioni di chiarezza e

sicurezza, che la sua decisione provvisionale esplicava i suoi

effetti per la durata di cinque anni, eventualmente prorogabili.

c. Nel frattempo, il 17 dicembre 2014 il Municipio ha

sottoposto al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare una variante

concernente i beni culturali sul territorio comunale. Il Dipartimento ha

emanato il proprio preavviso il 5 aprile 2017, nel quale chiedeva all'Esecutivo

comunale di completare il processo di verifica e di scelta degli oggetti

meritevoli di tutela e di illustrarlo negli atti pianificatori da sottoporre al

Consiglio comunale per adozione.

d. Con giudizio del 16

febbraio 2016 (STA 52.2014.389), questo Tribunale ha respinto il ricorso

interposto da RI 1 avverso la decisione governativa dell'8 ottobre 2014,

confermandola. Rilevato come il Consiglio di Stato fosse competente ad adottare

il provvedimento ex art. 17 LBC e come il suo operato fosse sorretto da una valida

base legale, questa Corte ha ritenuto che la misura fosse giustificata dal

profilo dell'interesse pubblico e proporzionata, in quanto idonea e al tempo

stesso necessaria ad assicurare che la variante a tutela degli edifici

rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca in allestimento

potesse conseguire gli scopi prospettati dal Municipio. Inoltre, il Tribunale

ha considerato proporzionata la durata del provvedimento poiché limitata a

cinque anni, salvo eventuali richieste di proroga da motivare debitamente.

Ha poi concluso che il lasso complessivo di tempo - circa nove anni - in cui

la domanda di demolizione rischia(va) per finire di rimanere sospesa, appariva

ancora conforme al principio di proporzionalità.

C. a. Trascorsi cinque anni, il 3

dicembre 2019 RI 1 ha chiesto al Municipio se avesse inoltrato al Consiglio di

Stato un'ulteriore richiesta di proroga della misura e, se ciò non fosse stato

il caso, ha sollecitato il rilascio del permesso per demolire la villa, così

come domandato il 16 giugno 2010 e ripostulato il 3 settembre 2012.

b. Con scritto del 23

gennaio 2020 il Municipio ha informato il proprietario che secondo la variante

di piano regolatore in avanzata fase di adozione la villa risultava

essere inserita nella lista dei beni culturali meritevoli di protezione e che

stava valutando come procedere giuridicamente, anche in funzione del più

recente esame consultivo rilasciato dalla Sezione dello sviluppo territoriale

(Sezione) il 19 novembre 2019.

c. Il 17 febbraio 2020

il Municipio di Muralto ha domandato al Consiglio di Stato di prorogare la

validità del provvedimento fondato sull'art. 17 LBC, tenuto conto del fatto che

l'iter pianificatorio relativo alla variante concernente la tutela dei beni culturali

si trovava in fase avanzata e che la sua adozione era prevista entro breve

tempo. A tale richiesta si è opposto RI 1.

d. Con risoluzione del

20 maggio 2020 (n. 2601) il Governo ha prorogato sino al 31 dicembre 2021 la

misura cautelare ex art. 17 LBC adottata l'8 ottobre 2014, sospendendo in via

provvisionale ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione ai

sensi della LBC di Villa __________, in particolare ogni domanda di demolizione

dell'edificio. Rilevato come, analogamente allo scopo della decisione

sospensiva, quello della misura cautelare ex art. 17 LBC sia quello di

preservare la libertà decisionale dell'autorità durante lo svolgimento del

processo pianificatorio in atto, l'Esecutivo cantonale ha giudicato irrilevante

il giudizio del proprietario sul valore culturale della villa (che egli ritiene

senza pregi architettonici). Il Consiglio di Stato ha poi confermato

l'interesse pubblico alla base del provvedimento, in quanto atto a tenere la

villa al mapp. __________ al riparo da iniziative edilizie volte a demolirla.

Demolizione che, se fosse messa in atto nelle more del procedimento di adozione

della variante concernente la tutela degli edifici rappresentativi

dell'architettura ottocentesca e novecentesca nel Comune, potrebbe non solo

compromettere seriamente o rendere più ardua l'attuazione della pianificazione in

fieri, ma addirittura renderla vana. A mente del Governo la misura sarebbe

inoltre ancora proporzionata, poiché non limiterebbe in modo eccessivo

l'esercizio del diritto della proprietà, lasciando spazio a interventi di

manutenzione e riattazione che non modificano la situazione esistente. La

richiesta di proroga, ha aggiunto il Consiglio di Stato, si giustificherebbe

anche alla luce del lavoro sin qui svolto dal Comune, che ha approfondito

con un consulente la proposta di protezione ed è ora in grado di compiere gli

ultimi passi procedurali per l'istituzione della tutela e per il fatto che

vi sarebbe motivo di credere che in un tempo ancora ragionevolmente

contenuto, il Consiglio comunale possa determinarsi sulla protezione dei beni

culturali d'interesse locale del Comune, come pure nello specifico sulla

protezione di Villa __________.

D. Avverso tale

giudizio governativo, RI 1 si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone l'annullamento e chiedendo che sia fatto ordine al Municipio di

dare seguito alla sua domanda di demolizione. Secondo il ricorrente la domanda

di proroga, oltre ad essere intempestiva, non sarebbe stata debitamente

motivata dal Municipio. Essa sarebbe inoltre lesiva della garanzia della

proprietà e del principio della proporzionalità, in quanto imporrebbe per

ulteriori due anni e mezzo al solo ricorrente una restrizione della proprietà

insostenibile tenuto anche conto dell'avanzato stato di degrado dell'edificio,

che attualmente, a causa delle infiltrazioni d'acqua, sarebbe abitabile solo al

primo piano. L'insorgente critica poi l'inattività del Municipio nel corso

degli anni nonché le lungaggini nella procedura pianificatoria concernente la

variante relativa alla tutela dei beni culturali. Essendo tale procedimento in

corso da molto tempo, sarebbe inoltre illusorio ammettere che la medesima possa

essere sottoposta al Consiglio comunale per adozione entro lo scadere della

proroga del provvedimento cautelare (31 dicembre 2021).

E. All'accoglimento

del gravame si oppongono il Consiglio di Stato e il Dipartimento del territorio,

rappresentati dalla Sezione, riconfermandosi nelle argomentazioni contenute

nella risoluzione impugnata. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si

rimette alle considerazioni dei competenti uffici dipartimentali, senza

formulare particolari osservazioni. Il Municipio è invece rimasto silente.

F. Con scritto

del 13 luglio 2020 il ricorrente ha comunicato a questa Corte di rinunciare a

presentare un allegato di replica, riconfermando le tesi e le domande contenute

nel ricorso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dagli art. 51 cpv. 2 LBC e 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione del ricorrente, personalmente e direttamente toccato dalla

decisione impugnata (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari prove.

Considerandi

2.

Nella sentenza

STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016, ai consid. 2-4, questo Tribunale ha

espresso tutta una serie di considerazioni, che mantengono la loro piena

validità e a cui si rinvia onde evitare inutili ripetizioni, e che possono

essere così riassunte. Esposto ai consid. 2-3 il quadro legale di riferimento

relativo alle misure di salvaguardia della pianificazione contemplate dalla

legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), al

consid. 4.1 è stato in particolare rammentato che anche la LBC prevede la possibilità di far capo a delle misure provvisionali

qualora un bene culturale (immobile) protetto o degno di protezione sia esposto

al rischio di manomissione, alterazione, distruzione, trafugamento o simili. Tra

le misure provvisionali che possono essere adottate figura il divieto di modificare

o di distruggere il bene culturale

(art. 17 cpv. 3 lett. a LBC), che si configura alla stregua di una misura di

salvaguardia della pianificazione ai sensi della LST ma che al contrario di

quest'ultima non è assoggettata ad una durata massima. Dall'art. 18 LBC si

deduce che per un bene culturale immobile degno di protezione (ma non protetto)

di interesse locale, come è il caso di Villa __________, un provvedimento cautelare

ai sensi della LBC istituito a sua protezione esplica i suoi effetti fino alla

crescita in giudicato della decisione di adozione della variante del piano

regolatore a tutela dei beni culturali immobili di interesse locale (art. 20

cpv. 2 LBC). Un eventuale ritardo nell'adozione della tutela non ha dunque, per

principio, alcuna conseguenza diretta sull'efficacia del provvedimento e non ne

provoca la decadenza. Tuttavia, ciò non significa che la

misura provvisionale adottata in base alla LBC possa sussistere all'infinito, sine

die: oltre che rispondere all'interesse pubblico, infatti, essa deve sempre

rispettare anche il principio della proporzionalità. Al consid. 4.2 è stato poi

trattato il rapporto sussistente fra le misure provvisionali della LBC e quelle

contemplate dalla LST.

3.

Una

restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), solo se si

fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella

misura in cui comportano una restrizione della proprietà, le misure

provvisionali fondate sulla LBC non sfuggono alla necessità di adempiere questi

presupposti. È il caso del provvedimento in oggetto, che in sostanza nega

temporaneamente all'insorgente il permesso di demolire l'edificio al mapp. __________

di cui è proprietario.

4.

Preliminarmente

dev'essere affrontata la censura del ricorrente secondo cui la domanda

di proroga del provvedimento cautelare ex art. 17 LBC istituito su Villa __________

sarebbe tardiva, in quanto sottoposta al Governo dopo la scadenza del termine

di validità di cinque anni fissato dall'Esecutivo cantonale con la risoluzione

dell'8 ottobre 2014. Nel sostenere la sua tesi il ricorrente sembra partire dal

presupposto (errato) che l'immobile di sua proprietà sia toccato dallo

strumento della zona di pianificazione e implicitamente appellarsi all'art. 83

del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;

RL 701.101), il cui cpv. 1 dispone che il municipio o il

Dipartimento devono presentare l'istanza di proroga della zona di pianificazione

al Consiglio di Stato almeno sessanta giorni prima della scadenza della misura,

onde evitarne il decadimento. Ora, malgrado le affinità esistenti tra le misure

previste dalla LST e i provvedimenti cautelari ai sensi della LBC, quest'ultima

legge non prevede una norma analoga all'art. 83 cpv. 1 RLst, ritenuto che, come

esposto al consid. 2, i provvedimenti cautelari fondati sull'art. 17 LBC hanno

di per sé una durata illimitata nel tempo sempreché rispondano ad un pubblico

interesse e siano proporzionati. Ciò considerato, nel caso in cui fosse stato

disposto, come nella fattispecie, un termine di scadenza a un provvedimento

provvisionale ex art. 17 LBC, la LBC non preclude al Consiglio di Stato la

possibilità di emanare una nuova decisione di adozione di un provvedimento

cautelare, qualora quello precedente fosse scaduto, sempre che ne siano date le

premesse. La censura va pertanto respinta.

5.

Occorre

anzitutto esaminare se il provvedimento sia giustificato dal profilo

dell'interesse pubblico, ciò che il ricorrente sembra mettere in discussione

nella misura in cui sostiene che il Municipio non abbia sufficientemente

motivato la richiesta di proroga della misura. La critica va tuttavia subito

disattesa, in quanto, come già rilevato da questo Tribunale al consid. 5.3.2

della STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016, è indubbio che la misura, che vieta

ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere Villa __________,

risponde all'interesse pubblico di tutelare la pianificazione in fase di

elaborazione, il cui obiettivo è quello di porre sotto protezione gli edifici

rappresentativi dell'architettura ottocentesca e novecentesca nel Comune,

attualmente privi di una vera ed efficace protezione. Pure evidente è la seria

e concreta intenzione del Comune di rivedere la pianificazione vigente in

materia di tutela dei beni culturali di interesse locale, la quale è dimostrata

e confermata dall'avviso recentemente apparso sul Foglio ufficiale (cfr. FU

81/2020 del 9 ottobre 2020, pag. 8354), con cui il Municipio ha annunciato il

deposito degli atti pianificatori concernenti la variante sui beni culturali di

interesse locale dal 16 ottobre al 16 novembre 2020 presso l'Ufficio tecnico

comunale ai fini di permetterne le consultazione da parte della popolazione.

6.

Resta a questo punto da esaminare se, per rapporto alle circostanze

concrete, la proroga di ulteriori due anni della durata di validità della misura

pianificatoria ai sensi della LBC sia ragionevole, idonea e necessaria,

segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato

contrapposto.

6.1

Dalla risoluzione

governativa dell'8 ottobre 2014 emerge chiaramente come in quell'occasione il

Consiglio di Stato, disponendo per ragioni di chiarezza e sicurezza un

termine di validità di cinque anni della misura cautelare ai sensi dell'art. 17

LBC, abbia di fatto voluto fissare un orizzonte temporale alla procedura

pianificatoria, avviata dal Municipio nel 2012, volta a istituire una

protezione dei beni culturali di interesse locale presenti sul territorio

comunale, ciò malgrado la fissazione di una durata massima della misura non

fosse di principio necessaria. Detto altrimenti, come già rilevato al consid.

5.3.1

della STA 52.2014.389, limitando a cinque anni la durata del

provvedimento (riservata la concessione di una proroga) il Consiglio di Stato

ha voluto incentivare l'ente pianificante a portare a termine il processo

pianificatorio entro un periodo di tempo reputato congruo anche alla luce dei

legittimi interessi del qui ricorrente.

6.2

Trascorso tale

termine, il Municipio ha motivato la richiesta di proroga adducendo che l'iter

pianificatorio sta(va) per concludersi e che le misure di

protezione dei beni culturali (tramite variante di PR) erano in avanzata

fase di adozione. In proposito occorre osservare quanto segue. A partire dall'8

ottobre 2014, data di adozione da parte del Consiglio di Stato della misura

cautelare, il Comune ha:

- inoltrato il

17.

dicembre 2014 la variante concernente i beni culturali per l'esame

preliminare al Dipartimento del territorio, il quale ha rilasciato il suo

avviso il 5 aprile 2017,

- esperito dal

26.

febbraio al 12 marzo 2018 la procedura d'informazione e partecipazione della

popolazione,

- sottoposto il

29.

gennaio 2019 la variante alla Sezione per un parere circa la proposta di

aggiornamento dell'Inventario dei beni culturali locali, sulla base delle

richieste espresse dal Dipartimento del territorio nell'esame preliminare (…),

parere che ha fatto oggetto dell'esame consultivo del 19 novembre 2019.

Inoltre, dopo la

decisione qui oggetto di impugnativa, è stata indetta un'ulteriore procedura d'informazione

e partecipazione della popolazione dal 16 ottobre al 16 novembre 2020 (cfr. supra,

consid. 5).

6.3

Alla luce di

quanto precede bisogna riconoscere che il Municipio si è prodigato per portare

a termine entro cinque anni la procedura di istituzione della protezione dei

beni culturali di interesse locale, rispettivamente ha cercato di fare in modo

che al termine di tale arco temporale la variante si trovasse in uno stadio

avanzato, raggiungendo un grado di maturazione tale da poter essere sottoposta

al vaglio del Legislativo comunale entro termini ragionevoli. Contrariamente a

quanto assume il ricorrente, proprio in base alla giurisprudenza che egli cita,

riferita tuttavia a una zona di pianificazione, al Municipio non può di certo

venir rimproverato di aver rallentato senza motivo il processo pianificatorio,

ciò che osterebbe ad una proroga della misura (STF 1C_440/2019 del 7 gennaio

2020.

consid. 4.3.3). Una richiesta di proroga dopo cinque anni sarebbe di

conseguenza giustificata nella misura in cui il procedimento di istituzione

della tutela dei beni culturali sia effettivamente alle battute conclusive, ciò

che in casu può venir ammesso. Licenziato il relativo Messaggio all'attenzione

del Consiglio comunale, comprensivo dell'evasione di eventuali osservazioni

pervenute dalla popolazione, la variante potrà infatti essere presentata al

Legislativo per l'adozione. In quest'ottica la proroga di due anni appare

ancora tutto sommato accettabile dal profilo della proporzionalità, avente

riguardo dello stadio avanzato della procedura, e ciò pure considerando il

periodo complessivo durante il quale la domanda del ricorrente è rimasta e

resterà sospesa. È vero che, con la risoluzione dell'8 ottobre 2014, il

Consiglio di Stato ha creato una certa aspettativa nel cittadino fissando il

termine di cinque anni, sicché egli poteva fare affidamento a che la questione

fosse risolta entro tale ragionevole periodo. Va comunque considerato che il

Governo ha parimenti prospettato la possibilità di un'eventuale proroga in caso

di fondati motivi. In definitiva, l'Esecutivo cantonale può essere seguito

allorquando ritiene di poter concedere una proroga del provvedimento per il

fatto che il Comune è in grado di compiere gli ultimi passi procedurali per

l'istituzione della tutela. Prive di rilievo in questo contesto sono per

contro le rimostranze del ricorrente circa lo stato di degrado della villa,

doglianze che andranno semmai riproposte nel quadro della pianificazione in

fieri.

7.

7.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso è respinto. Ai

fini di salvaguardare gli interessi del privato, va tuttavia precisato che

qualora la variante non dovesse essere adottata dal Consiglio comunale entro il

nuovo termine disposto dal Consiglio di Stato, la misura decadrà

definitivamente.

7.2

Le spese e la

tassa di giustizia seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPamm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

Qualora la variante

concernente i beni culturali non dovesse essere adottata dal Consiglio comunale

entro il nuovo termine disposto dal Consiglio di Stato, la misura decadrà

definitivamente.

3.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, rimane a carico del ricorrente. Non

si assegnano ripetibili.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente La

vicecancelliera