PUC Parco del Piano di Magadino - esame circa conformità al diritto federale, interesse pubblico e proporzionalità di alcune norme d'attuazione del PUC

Incarto n.

90.2015.33

Lugano

27 ottobre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matea

Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura

Bruseghini

statuendo

sul ricorso del 7 aprile 2015 della

RI

1

contro

il

decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha

approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino

(PUC-PPdM);

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietaria,

rispettivamente affittuaria di fondi agricoli per circa 40 ha, situati nei Comuni

di Gordola e di Locarno.

B. Con decreto

legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di

utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che

persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione

del PUC-PPdM, [NAPUC]) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco,

segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore

agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n.

2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni

ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e

quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere

sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco

una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità

ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare

sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti,

del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione

con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di

realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC).

C. Contro il predetto

decreto RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo

di modificare alcune disposizioni contenute nelle NAPUC, fra cui quelle

relative alla gestione idrica del Piano, di esprimersi sulla procedura adottata

per la delimitazione delle zone di protezione della natura e del paesaggio e di

regolamentare in modo più chiaro la tematica degli ungulati. Nello specifico essa

chiede lo stralcio:

- dei cpv. 2 e 3

dell'art. 15 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile

non conformi alla destinazione di zona, in quanto limiterebbero in modo

sproporzionato la normativa valida a livello federale;

- dell'art. 26

cpv. 2 lett. c NAPUC, concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e

sportivo, poiché la normativa federale di riferimento (art. 24d cpv. 1bis

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979;

LPT; RS 700) è stata abrogata con effetto dal 1° maggio 2014;

- dell'art. 42

NAPUC, concernente il teleriscaldamento, in quanto contrario agli obiettivi del

PUC-PPdM, in particolare per quanto attiene al promovimento delle energie

rinnovabili in generale;

- dell'art. 44

NAPUC, concernente la gestione e la sistemazione dei canali e corsi d'acqua,

che darebbe esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione

naturalistica del Parco, non considerando in modo sufficiente "(…) la

salvaguardia dell'importante patrimonio umano, agricolo ed immobiliare

esistente";

- dell'art. 45

NAPUC, concernente la bandita di caccia, in quanto non tutela a sufficienza le

attività produttive delle aziende agricole.

Prendendo poi spunto

dall'art. 2 NAPUC, nella versione pubblicata per la consultazione dal 9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011, essa lamenta di non essere

mai stata interpellata quale proprietaria o affittuaria nell'ambito della

delimitazione delle zone di protezione della natura e del paesaggio, così come

impone il diritto federale, nonché l'eccessiva estensione delle Zone cuscinetto

nutrienti (ZCN). In questo contesto postula lo stralcio dell'art. 27 NAPUC,

nella versione posta in consultazione, in quanto contrario alla legislazione

cantonale e federale in materia di pianificazione agricola, e dell'art. 19 cpv.

1 lett. b e c NAPUC concernente gli usi ammessi all'interno del paesaggio

palustre d'importanza nazionale, poiché pone vincoli eccessivi all'imprenditorialità

agricola.

D. a. La Sezione dello

sviluppo territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula

la reiezione del gravame con argomenti circostanziati, di cui si dirà nei

considerandi di diritto.

b. Con breve replica la

ricorrente si limita a ribadire quanto espresso in sede di ricorso. La Sezione

non ha duplicato.

E. a. Chiamati a

esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e alla replica, il

Comune di Locarno non formula osservazioni particolari, mentre quello di

Gordola, richiamati i contenuti del suo ricorso contro il PUC-PPdM, evaso da

questa Corte con sentenza 90.2015.39 del 30 maggio 2018 e in seguito oggetto di

impugnativa presso il Tribunale federale, che nel frattempo, in quanto

ricevibile, lo ha respinto (STF 1C_351/2018 del 27 novembre 2018), chiede l'esclusione

dal perimetro del PUC-PPdM dei mapp. 497 e 498, appartenenti alla ricorrente,

nonché il parziale accoglimento del gravame per quanto attiene alle censure

rivolte agli art. 15 e 16 NAPUC.

b. L'insorgente, preso

atto di tali allegati, ribadisce la sua posizione.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è

tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21

giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente

(art. 47 cpv. 3 lett. b LST). Va inoltre rilevato che la domanda di estromettere

dal perimetro del PUC-PPdM i mapp. 497 e 498, formulata nelle sue osservazioni

dal Comune di Gordola, esula invece dall'oggetto della lite. Essa dev'essere

considerata d'acchito inammissibile già per questo motivo. Il contenzioso

amministrativo ticinese non conosce peraltro l'istituto del ricorso adesivo (RDAT

1990 n. 44 consid. 1.2.; cfr. nello stesso senso Thomas Merkli/Arthur

Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 69 n. 3). Inoltre,

poiché la ricorrente nel suo gravame non contesta l'art. 16 NAPUC, la richiesta

del Comune di accogliere il ricorso, modificando d'ufficio (anche) l'art. 16 NAPUC,

è comunque sia da ascriversi ad una svista.

1.2. Poiché la procedura

relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere

esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

1.3. Il gravame può

inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria

(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100).

2. In ambito di

piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2

LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la

violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di

apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza

del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per

quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo

e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di

cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione

giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura,

specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o

connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente

delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per

la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto

esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di

utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza,

inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità

di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti

possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella

contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve

manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il

Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della

pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in:

RtiD I-2008 n. 17).

3. Giusta l'art. 75

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per

assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato

insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è

codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve

avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione

e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e

formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il

piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del

piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia

coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito

di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e

partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale

disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale

o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi

pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la

realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale

fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).

4. 4.1. Il piano di

Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),

situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e

Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa

metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una

risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua

importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i

vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"

esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le

sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.

Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella

cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende

lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume

Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -

per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco

occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del

piano di Magadino, e persegue lo scopo di promuovere un paesaggio a

carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia

integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di

paesaggio per il futuro (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",

pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al

Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco"

il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto

3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.

4.2. Come esposto in

narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, quello di

valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e

ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), viene così commentato (cfr. capitolo

2 "Obiettivi e misure", pag. 3):

Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto

molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e

naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni,

dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad

aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado

paesaggistico.

Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la valorizzazione

e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche del Parco. Di

particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che

costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e

il carattere di spazio aperto e poco costruito.

Esso viene poi

concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato

1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure (M_1.1.1

- M_1.6.1: cfr., NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e misure",

pag. 4-10).

4.2.1. L'obiettivo

specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli

edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra

l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento

paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti",

così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):

Attraverso una specifica normativa vengono fissati i

criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a

promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco

costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le

nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o

impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni

devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con

la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto,

prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione

esterna. Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente

Parco, dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e

ai progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di

costruzione.

Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità

paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr. misura 2.1.1), il

PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente

ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24c e 37a

della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non

sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo

sul paesaggio.

Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola

del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di

edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle

condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero

unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda.

Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti

non conformi alla zona non è ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso

riattivare utilizzazioni non conformi dismesse.

(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)

4.2.2. Come emerge dal

testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura M_2.1.1

"Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si inserisce

nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento del settore

agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo

specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio

agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1

recita quanto segue (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):

In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire

a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia

del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso

del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni

siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine

gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3,

6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).

Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e

riconosce alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse

pubblico di principio elevato.

Sebbene una protezione assoluta non possa essere

garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata

nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze

della pianificazione.

La protezione è inoltre resa più forte per il tramite

di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e

attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione

delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi

alla zona agricola

(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)

5. Una restrizione

di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda

su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e

rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I

337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità

costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato

deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di

massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una

sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio

delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi

pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece

che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse

pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a

disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura

minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che

sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito

e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT

II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii).

6. Art. 15 cpv.

2 e 3 NAPUC

6.1. L'art. 15 NAPUC,

concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla

destinazione di zona, prevede:

1 Costruzioni

esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono

essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le

disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24c e 37a

LPT, a condizione che:

- la superficie utilizzata dall'agricoltura non ne

sia diminuita;

- si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad

esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio

e dei suoi dintorni;

- l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi

commerciali giusta l'art. 37a LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.

2 Costruzioni

(di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.

3 Utilizzazioni

non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere

riattivate.

La ricorrente contesta

Fatti

i cpv. 2 e 3 della norma che ritiene troppo restrittivi rispetto alla

regolamentazione federale di riferimento. Inoltre il cpv. 2 non terrebbe

sufficientemente conto della necessità di poter ricostruire edifici andati

distrutti. In proposito si osserva quanto segue.

6.2. Prima di entrare

nel merito dell'esame delle disposizioni avversate, occorre presentare

brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.

6.2.1. L'art. 24c

LPT e gli art. 41, 42 e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio

del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) sono stati modificati dalla novella

legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente del 10 ottobre 2012; le

modifiche sono entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535, 5537),

ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio, avvenuta

il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto applicabile

(cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).

6.2.2. Giusta l'art. 24c

cpv. 1 LPT, rimasto invariato dal 1° settembre 2000, fuori delle zone

edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione

ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti

nella propria situazione di fatto. Secondo il nuovo cpv. 2 (in vigore dal 1°

novembre 2012), con l'autorizzazione dell'autorità competente tali edifici e

impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con

moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente.

Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati

a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il

fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del

diritto federale. Il Consiglio federale emana disposizioni al fine di evitare

ripercussioni negative per l'agricoltura (cpv. 3). Inoltre l'aspetto esterno di

un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione

a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento

energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio

(cpv. 4). In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti

esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).

Il primo capoverso

della norma tutela la situazione acquisita delle costruzioni esistenti fuori

della zona edificabile, costruite o trasformate a suo tempo in conformità del

diritto materiale, che sono venute a trovarsi in contrasto con la funzione di

zona per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o di piani (art.

41 OPT). Il secondo capoverso estende invece tale garanzia, permettendo, a

determinate condizioni precisate dall'art. 42 OPT, di rinnovarli, di

trasformarli parzialmente (ampliandoli o cambiando parzialmente la

destinazione) nella misura in cui l'identità della costruzione preesistente e

dei dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali (erweiterte

Besitzstandsgarantie, cfr. Bernhard

Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24c

n. 1 seg.). Tuttavia un ampliamento esterno del volume costruito non può essere

effettuato se non alla condizione preliminare che uno dei criteri alternativi

di cui all'art. 24c cpv. 4 LPT si realizzi (cfr. art. 42 cpv. 3 lett. b

prima frase OPT). Il campo d'applicazione dell'art. 24c LPT è definito

dall'art. 41 OPT. Per principio, salvo

gli edifici e gli impianti agricoli isolati non abitati (cfr. art. 41 cpv. 2

OPT), tutte le costruzioni che rispondono ai requisiti fissati da tale

disposizione possono conseguire un'autorizzazione eccezionale per interventi

rientranti nei limiti fissati dagli art. 24c cpv. 2 e 3 LPT e 42 OPT.

Fanno eccezione gli edifici e gli impianti commerciali (stabilimenti aziendali)

esistenti fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione di zona,

che possono beneficiare delle facilitazioni più estese, previste dagli art. 37a

LPT e 43 OPT per cambiamenti di destinazione e ampliamenti.

6.2.3. Secondo l'art. 27a LPT, la legislazione cantonale può prevedere

restrizioni alle disposizioni degli articoli 16a cpv. 2, 24b, 24c

e 24d LPT. Affinché i cantoni possano adottare una prassi più

restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il

legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal

senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger e al. [curatori],

Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/

Ginevra 2017, ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen

Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen

(ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19).

6.3. In concreto va

anzitutto rilevato che né la LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27a

LPT: gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di

diritto federale fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un

rinvio generale agli art. 24, 24a, 24b, 24c e 37a

LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di

contenuto identico, concretizzano le facoltà concesse dagli art. 24d LPT

e 39 OPT. Notasi che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di

legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe aver escluso la possibilità di

far capo all'art. 27a LPT, osservando nel commento all'art. 67 LST (ora

68 LST), pag. 90: "Questa norma opera un rinvio diretto ai disposti del

diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva ed

inderogabile (artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT)". Ciò premesso, come

esposto al considerando che precede, affinché i cantoni possano adottare una

prassi più restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che

il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia

delle norme che concretizzino il disposto federale che non è direttamente

applicabile - ancorate, in considerazione dell'inasprimento delle restrizioni

apportate ai diritti dei proprietari, in una legge in senso formale.

6.4. Nella fattispecie,

la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico per

nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti", poi

concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare la

protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23 e

27 NAPUC (cfr. supra, consid. 4.2.1. e 4.2.2.) menzionano nel loro

commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste

dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con

decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015

del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare

in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a

disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse

cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi

pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure

la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale

fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) -

rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di

disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza

di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo

alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò

appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto

del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni

applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i

piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo

strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del

Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione

del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del

Consigliere federale Leuenberger,

BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi

di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione

della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).

6.5. In concreto l'art.

15 cpv. 2 NAPUC, nella misura in cui si riferisce anche agli edifici che

ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24c LPT, risulta più

restrittivo del diritto federale, poiché vieta, in caso di distruzione

accidentale, le ricostruzioni. Di conseguenza, così come avvenuto nell'ambito

dei giudizi emanati in data odierna in due procedure parallele (inc. n.

90.2015.28/34 pure con riferimento alla ricostruzione di edifici e impianti che

ricadono nel campo di applicazione dell'art. 37a LPT, e inc. n.

90.2015.37), il cpv. 2 della norma viene annullato in quanto contrario al

diritto federale.

6.6. Diverso il

discorso per quanto attiene al cpv. 3 della norma, che tratta la tematica delle

attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni non conformi alla

destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate. In

proposito va rilevato che la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art.

24c LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate

conformemente alla loro destinazione, non proteggendo rovine e situazioni

oramai irrimediabilmente compromesse a seguito del fatto che il proprietario

non ha dimostrato, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse

al loro recupero. La protezione delle situazioni acquisite non si estende

quindi a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr. STF 1A.134/2002

del 17 luglio 2003 consid. 4.3.,1C_356/2010 del 21 febbraio 2011 consid. 2.3 e

2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con rinvii; Muggli, op. cit., ad art. 24c n.

16) o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso e abbandonate"

(cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito: http://www.treccani.it/vocabolario), che non

possono quindi essere riattivate. Il disposto, conforme a quanto prevede il

diritto federale, merita pertanto tutela.

7. Art. 26 NAPUC

7.1. L'art. 26 NAPUC,

concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo, prevede quanto

segue:

1 La

tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo è ammessa giusta l'art. 24d cpv.

1bis

LPT e nella misura in cui essa è compatibile con gli

obiettivi del Parco.

Considerandi

2.

In

particolare:

a) la conservazione della superficie coltivabile

e il rispetto del paesaggio devono essere assicurati nella misura massima possibile;

b) non devono insorgere conflitti fra l'esercizio

dell'equitazione e la fruizione da parte degli altri utenti del Parco;

c) l'edificio abitativo del detentore degli

animali giusta l'art. 24d cpv.1bis LPT deve trovarsi nel Parco,

oltre che nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione.

3.

La

sistemazione e gestione delle infrastrutture esistenti, legalmente erette,

legate alla tenuta e all'uso dei cavalli, deve conformarsi agli obiettivi di qualità

del PUC PPdM; vanno in particolare risanate le situazioni di degrado.

La ricorrente contesta

in particolare il cpv. 2 lett. c della norma, ritenendo che lo stesso "(…)

non è pertinente con la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo",

rispettivamente inattuale, vista l'abrogazione della normativa federale di

riferimento (art. 24d cpv. 1bis

LPT). La Sezione, in sede di risposta, sottolinea in particolare come il

contenuto dell'art. 24d cpv. 1bis LPT sia stato ripreso dal

nuovo art. 24e cpv. 1 LPT, di modo che quanto previsto nelle NAPUC

rappresenterebbe una precisazione conforme al diritto federale.

7.2

7.2.1

Durante la

procedura d'approvazione del PUC-PPdM davanti al Gran Consiglio, con effetto al

1° maggio 2014, sono entrati in vigore gli art. 16abis LPT e

34b OPT, nonché l'art. 24e LPT, tramite i quali il legislatore ha

in sostanza voluto agevolare la tenuta di cavalli per lo sport e il tempo

libero nella zona agricola, ammettendola in misura più estesa rispetto a quanto

sinora consentito dall'art. 16a LPT (cfr. STF 1C_144/2013 del 29 settembre

2014.

consid. 3.1, in: ZBl 116/2015 pag. 210 segg.). Il 18 dicembre 2014, data d'approvazione

del PUC-PPdM, il nuovo diritto era pertanto applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1

OPT).

7.2.2

Secondo l'art.

16abis LPT, gli edifici e impianti necessari alla tenuta di

cavalli sono autorizzati in quanto conformi alla zona di destinazione in un'azienda

agricola esistente ai sensi della legge federale sul diritto fondiario rurale

del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11), se quest'ultima

dispone di una base foraggera prevalentemente propria e di pascoli per la

tenuta dei cavalli (cpv. 1). Per l'utilizzazione dei cavalli tenuti nell'azienda

possono essere ammessi spiazzi con suolo compatto (cpv. 2). Anche le

installazioni direttamente connesse con l'utilizzazione dei cavalli, come

sellerie o spogliatoi, sono autorizzate (cpv. 3).

La nuova norma, che

termina indicando che il Consiglio federale disciplina i particolari (cpv. 4),

si riallaccia all'ordinamento di base di cui all'art. 16a cpv. 1 LPT,

giusta il quale sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti

necessari a una forma di produzione che, da un lato, sia dipendente dal suolo

e, dall'altro, sia di natura agricola o imputabile al giardinaggio produttivo.

Il Consiglio federale ha disciplinato i particolari, adottando il nuovo art. 34b

OPT (cfr. sulla tematica STA 52.2014.441 del 17 febbraio 2016 consid. 3; Muggli, op. cit., ad art. 16abis

n. 6 segg.).

7.2.3

Anche secondo il

nuovo diritto non sono invece considerati conformi alla zona agricola gli

edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo (art.

34b cpv. 6 in combinazione con art. 34 cpv. 5 OPT) né quella a scopo meramente

commerciale (centri equestri, scuole d'equitazione, commercio di cavalli come

attività commerciale; STA 52.2017.429 del 18 dicembre 2019 consid. 3.2.2.). L'art.

24e LPT, che sostanzialmente corrisponde all'abrogato art. 24d

cpv. 1bis vLPT, contempla tuttavia un'eccezione per la tenuta di

animali per hobby fuori delle zone edificabili. La norma prevede infatti che

negli edifici (agricoli) non abitati o nelle parti non abitate di tali edifici,

conservati nella loro sostanza, sono autorizzati provvedimenti edilizi se

servono per la tenuta di animali a scopo di hobby agli abitanti di un edificio

situato nelle vicinanze e garantiscono una tenuta rispettosa degli animali

(cfr. STF 1C_144/2013 citata consid. 8.1.1.).

7.3

In concreto l'art.

26.

NAPUC rientra nell'obiettivo specifico OS_2.1 "Garantire la

salvaguardia e il recupero del territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni",

e più precisamente nella misura M_2.1.5. "Governare gli effetti

territoriali legati alla tenuta di cavalli per scopi ricreativi e sportivi",

che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.

16):

La situazione relativa alla tenuta di cavalli a scopo

ricreativo o sportivo da parte di aziende agricole e privati è stata approfondita

sia nel corso degli studi di base sia negli approfondimenti effettuati dopo la

consultazione del progetto del PUC (cfr. capitolo 8.3.12 del Rapporto di

pianificazione).

La tenuta di cavalli a scopo ricreativo in zona

agricola è attualmente molto limitata dalle norme di legge, che potrebbero tuttavia

essere riviste a breve con degli allentamenti soprattutto a favore delle

aziende agricole esistenti (Iniziativa parlamentare Darbellay: testo di legge

messo in consultazione nel mese di dicembre 2011).

Il territorio del Parco possiede un importante

potenziale di crescita per quanto riguarda il numero di cavalli tenuti a scopi

ricreativi e sportivi. L'effetto della tenuta di cavalli è misurabile in

termini di nuove infrastrutture e costruzioni sul territorio (scuderie-box,

maneggi, locali, spogliatoi, sellerie, giostre, ecc.), di aree per la libera

uscita con qualsiasi tempo e di fruizione del territorio (uso dei percorsi,

pressione sui canali, potenziali conflitti d'utenti, ecc.). Potenzialmente,

dunque, questa attività è suscettibile di trasformare in modo significativo il

paesaggio e di sottrarre superficie coltivabile.

Sul Piano di Magadino vi sono inoltre molte situazioni

che sono presenti per diritto acquisito, in quanto insediate prima dell'entrata

in vigore della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT, 1980).

Considerati dunque gli effetti legati alla tenuta dei

cavalli per scopo ricreativo e sportivo, il PUC fissa alcune regole volte a

gestire attivamente il tema. La base è data dalle regole della LPT che sono

così precisate:

- nel valutare le richieste per infrastrutture

legate alla tenuta di cavalli è dato un grande peso alla conservazione della

superficie coltivabile e al rispetto del paesaggio.

- Inoltre non si devono generare conflitti nella

fruizione ricreativa del territorio, in particolare per quanto riguarda le

passeggiate, il rispetto delle aree agricole ed il rapporto con gli altri

utenti;

- per la tenuta a scopo di hobby secondo l'art.24d

cvp.1bis, l'edificio abitativo del detentore degli animali, oltre a

trovarsi nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione, deve trovarsi nel

Parco;

Infine la sistemazione e gestione delle infrastrutture

esistenti legate alla tenuta e all'uso dei cavalli ed erette legalmente, deve

conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare

risanate le situazioni di degrado (vedi misura 1.3.2).

(misura attuata tramite norme PUC art. 26)

7.4

Alla luce di

queste premesse si osserva che, sulla base del commento appena riportato, l'art.

26.

NAPUC sembrerebbe voler regolare nel complesso la tematica relativa alla tenuta

di cavalli per scopi ricreativi e sportivi all'interno del PUC-PPdM, salvo poi

limitarsi a disciplinare aspetti puntuali (cpv. 1 e 2) e a dettagliare la

protezione delle situazioni acquisite e le situazioni di degrado (cpv. 3), ciò

che è verosimilmente da ricondurre al fatto che, come esposto nel commento alla

misura, al momento dell'elaborazione del PUC-PPdM, l'art. 16abis

LPT si trovava solo in fase di consultazione. Tuttavia anche entro questi limiti,

l'art. 26 NAPUC risulta problematico soprattutto per quanto attiene al cpv. 2 lett.

c che, manifestamente, risulta più severo rispetto a quanto prevede il diritto

federale. Esso si pone così in contrasto con l'ordinamento superiore, in quanto,

come riportato sopra al consid. 6.2.3, l'art. 27a LPT non annovera l'art.

24e LPT fra le norme che possono formare oggetto di restrizioni da parte

della legislazione cantonale. Così come avvenuto nel giudizio emanato in data

odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.37), il cpv. 2 lett. c va

pertanto annullato in accoglimento della richiesta della ricorrente. Il

Legislatore è inoltre invitato ad aggiornare il testo della norma che fa

riferimento all'art. 24d cpv. 1bis LPT (nel frattempo

abrogato).

8.

Art. 42 NAPUC

8.1

Secondo l'art. 42

NAPUC, concernente il teleriscaldamento, laddove sia disponibile una rete di

teleriscaldamento, vi è l'obbligo di allacciamento dei nuovi impianti destinati

alle colture protette riscaldate (serre e tunnel), come pure in caso di risanamento

di impianti esistenti. La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_7.5 "Promuovere

l'utilizzo di energie rinnovabili", che prevede la realizzazione di due

misure: la misura M_7.5.1 "Informare in relazione all'utilizzo di energie rinnovabili

e sostenere progetti conformi agli obiettivi del Parco" e la misura

M_7.5.2 "Stimolare l'allacciamento alle reti di teleriscaldamento per i

grandi consumatori", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", pag. 49):

Sul Piano di Magadino esistono fonti di calore (es.

ICTR) che possono rifornire grandi consumatori (ad esempio le serre). L'allacciamento

alle reti di teleriscaldamento (in fase di attuazione o progetti futuri) va

incentivato per rendere il più efficiente possibile questi progetti, che

permettono un uso razionale dell'energia.

Laddove la rete esiste, il PUC formula l'obbligo di

allacciamento per nuove costruzioni e nel caso di risanamento di costruzioni

esistenti. Dove questa invece non esiste, si favorisce la ricerca di soluzioni

comuni, con particolare attenzione alle energie rinnovabili.

(misura attuata tramite norme PUC art. 42)

Secondo la ricorrente

la norma sarebbe in contrasto con gli scopi del PUC-PPdM poiché la rete di

teleriscaldamento "(…) è alimentata dalla combustione di rifiuti solidi

urbani e già questo aspetto stride con gli intenti del PPM. In secondo luogo

non lascia la libertà necessaria alla diffusione di risorse energetiche alternative

(…). Mentre nell'elenco delle misure al punto M7_5_2 si vorrebbero promuovere

le energie rinnovabili". La Sezione, in sede di risposta,

sottolineando come la norma risponda a quanto prevede la scheda V3 del piano

direttore cantonale concernente la tematica dell'energia, osserva in

particolare che, benché risultante dalla combustione dei rifiuti, il calore

prodotto dall'Impianto cantonale di termovalorizzazione dei rifiuti (ICTR) di

Giubiasco permetta in ogni caso un recupero energetico. In proposito si considera

quanto segue.

8.2

Il

teleriscaldamento è una tipologia di riscaldamento che consiste essenzialmente

nella distribuzione a distanza di acqua calda, acqua surriscaldata o vapore

(detti fluidi termovettori) verso delle abitazioni/utenti. La produzione del

calore avviene tipicamente in una centrale di produzione, mentre la

distribuzione del calore avviene attraverso una rete di tubazioni isolate e

interrate. In linea di massima qualsiasi combustibile è teoricamente adatto ad

alimentare una centrale di teleriscaldamento. Esso permette inoltre di

utilizzare anche i recuperi energetici provenienti da altri processi

industriali. I vantaggi del teleriscaldamento consistono in un

uso più

efficiente dell'energia, in maggiori controlli sui gas di scarico di un'unica

centrale, nella possibilità di sfruttare fonti energetiche rinnovabili

(biomassa, geotermia, solare termico), recuperare energia da incenerimento (inceneritore

con recupero di energia) e energia termica a costo zero (calore di scarto da

processi industriali, acqua di lago ecc.), evitando di far capo a combustibili

di origine fossile, inquinanti e costosi, e infine nella possibilità di

utilizzare combustibili con costi poco variabili nel tempo e sicuri nell'approvvigionamento

(cfr. per tutto quanto precede lo studio effettuato dalla SUPSI, in collaborazione

con il Dipartimento del territorio, "Il teleriscaldamento in Ticino",

consultabile al sito: http://www.ti.ch/dt/da/spaas/uacer/

temi/risparmioenergetico/teleriscaldamento/teleriscaldamento/).

8.3

Visti i vantaggi

che presenta questa tipologia di riscaldamento, la scheda V3 del piano

direttore formula, fra i vari indirizzi, quello di favorire la distribuzione

efficiente e razionale di calore promuovendo la realizzazione di reti di

teleriscaldamento, in particolare se abbinate a fonti di energia rinnovabile,

agli scarti di calore dei processi industriali e alle centrali di

cogenerazione, e definendo misure pianificatorie e normative per facilitare ed

incitare l'allacciamento dei potenziali utenti (cfr. capitolo 2 "Indirizzi",

p.to 2.6. "Reti di trasporto del calore (teleriscaldamento)", pag.

13-14). La relativa misura di dato acquisito 3.5 prevede in particolare alla

lett. a di realizzare la rete di teleriscaldamento per lo sfruttamento del

calore prodotto dall'impianto di termovalorizzazione cantonale di Giubiasco, attraverso

la costituzione di un'entità incaricata della realizzazione della rete

(cfr. capitolo 3 "Misure", pag. 18). Ferme queste premesse, le

critiche rivolte dalla ricorrente all'art. 42 NAPUC non meritano accoglimento.

Infatti, se è vero che, dal profilo ambientale, è preferibile abbinare il

teleriscaldamento a fonti di energia rinnovabile, come appena esposto e

sottolineato dalla Sezione in sede di risposta, lo sfruttamento del calore

proveniente dalla combustione di rifiuti solidi urbani permette comunque di

effettuare un recupero energetico con evidenti vantaggi di carattere economico

e ambientale. Tanto più se si considera che l'ICTR, in funzione dal 2009, rappresenta,

con riferimento alle tecnologie utilizzate, uno degli impianti più moderni d'Europa

(cfr.: www.aziendarifiuti.ch). Va respinta

anche la tesi secondo cui la norma, che risulta perfettamente in sintonia con

gli indirizzi cantonali in materia di energia, "(…) non lascia la

libertà necessaria alla diffusione di risorse energetiche alternative (…)".

Infatti, se dal un lato il PUC-PPdM intende incentivare l'allacciamento alle

reti di teleriscaldamento (in fase di realizzazione o future) per permettere un

uso razionale delle fonti energetiche presenti sul territorio, dall'altro, in

loro assenza, la misura M_7.5.1 prevede espressamente un sostegno attivo da

parte dell'Ente Parco di progetti che promuovono le energie rinnovabili

(solare, eolico, biogas in impianti agricoli ecc.) e la riduzione dei consumi (cfr.

capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 49).

9.

Art. 44 NAPUC

9.1

Secondo l'art. 44

NAPUC, concernente la gestione e sistemazione dei canali e corsi d'acqua, la

sistemazione e la gestione a fini idraulici dei canali e dei corsi d'acqua deve

essere coerente con gli obiettivi di conservazione e valorizzazione naturalistica

del Parco. La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_3.4 "Sostenere la

valorizzazione ecologica dei canali", e più precisamente nella misura

M_3.4.1 "Segnalare il valore ecologico dei canali (habitat e collegamento)",

che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.

24):

I canali svolgono un'importante funzione idraulica;

nel contempo essi possiedono un valore ecologico di rilievo quali biotopi ed

elementi del reticolo ecologico. I due interessi vanno tra loro conciliati al

meglio.

Attraverso una specifica normativa viene richiamata la

necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica, anche quella

ecologica. La norma è coerente con le disposizioni riguardanti la legge sulla

protezione delle acque e quelle sulla sistemazione dei corsi d'acqua.

(misura attuata tramite norme PUC art. 44)

9.2

La ricorrente

ritiene che "(…) l'approccio naturalistico per la gestione di

problematiche legate alla gestione delle acque vada ridiscusso tenendo

maggiormente conto della sicurezza delle persone e delle attività situate nel

comprensorio". A suo parere, infatti, la norma darebbe "(…)

esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione

naturalistica del parco". Tale tesi non viene poi ulteriormente

approfondita. Ora, contrariamente a quanto sostiene, né dal testo dell'art. 44 NAPUC

né dal suo commento, che sottolinea la necessità di contemperare fra di loro la

funzione idraulica (nell'ambito della quale si pone l'aspetto relativo alla

protezione di cose e persone contro le piene), e quella ecologica dei corsi d'acqua,

risulta che uno dei due interessi prevalga sull'altro. La critica sollevata si

rivela pertanto completamente priva di fondamento. Peraltro, in sede di

risposta, la Sezione ha dato risalto a questo aspetto, sottolineando "(…)

la necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica dei corsi d'acqua,

anche quella ecologica, imponendo una coerenza fra gestione dei canali e corsi

d'acqua a fini idraulici, e pertanto a favore della sicurezza di persone e

cose, e l'obiettivo di conservazione e valorizzazione naturalistica del parco".

Tali argomenti meritano piena condivisione, laddove solo si consideri che l'art.

44.

NAPUC costituisce solo una fra le varie misure messe in atto dal PUC-PPdM in

relazione alla tematica dei canali e dei corsi d'acqua (cfr. capitolo 2 "Obiettivi

e misure", sottocapitolo 4.3.1. "Commento agli obiettivi", pag.

21.

in fine, e misure M_3.4.2 e M_3.4.3, pag. 25), che la ricorrente non mette

minimamente in discussione.

10.

Art. 45 NAPUC

10.1

L'art. 45 NAPUC,

concernente la bandita di caccia, prevede:

1.

In

tutto il comprensorio del Parco vige una bandita di caccia.

2.

Il

Dipartimento, sentite le cerchie interessate, può tuttavia autorizzare provvedimenti

di regolazione delle popolazioni di selvaggina qualora il loro sviluppo dovesse

compromettere gli obiettivi del Parco o creare problemi alle zone attigue al

comprensorio.

La ricorrente chiede

lo stralcio della norma che non tutelerebbe a sufficienza le attività produttive

delle aziende, vista la sussistenza di "(…) situazioni gravemente conflittuali

tra la gestione degli ungulati ed i raccolti agricoli". La Sezione,

dal canto suo, rileva come sul Piano di Magadino viga da decenni una bandita di

caccia, decretata dal Consiglio di Stato in base all'art. 23 della legge sulla

caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre

1990.

(LCC; RL 922.100) e relativo regolamento d'applicazione anche per il

quinquennio 2015-2020. Precisa in proposito come tale misura sia stata emanata

non tanto per proteggere la selvaggina cacciabile bensì per ragioni di

sicurezza, vista la presenza sul Piano di numerose abitazioni e attività. Segnala

inoltre come, ad ogni modo, per gestire i problemi causati dalla presenza di

ungulati, l'art. 45 cpv. 2 NAPUC preveda la possibilità di intervenire con

provvedimenti di regolazione delle popolazioni di selvaggina, qualora il loro

sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi del PUC.

10.2

In concreto va

subito detto che le finalità perseguite dall'art. 45 NAPUC non sono in alcun

modo desumibili né dal Rapporto di pianificazione né dal capitolo 2, "Obiettivi

e misure" del PUC-PPdM, che risultano completamente silenti in proposito.

Anche in sede di risposta la Sezione non dà nessuna spiegazione in merito,

concentrandosi invece sulle ragioni che hanno motivato la bandita di caccia

vigente sul Piano in base alla LCC. Ora, è vero che questo Tribunale ha già

avuto modo di stabilire che il piano di utilizzazione cantonale costituisce una

valida base legale, in parallelo alla legislazione venatoria, per vietare la caccia

su un territorio protetto, in quanto questa attività ha rilevanti ripercussioni

sull'uso del suolo (cfr. RtiD I-2008 n. 17 consid. 6 e 7.2; inoltre: RtiD

I-2008 n. 35). Sennonché, in concreto, la totale assenza di motivazioni a

suffragio del divieto non permette di valutare né l'interesse pubblico alla

base della misura né tanto meno la necessità di estenderla a tutto il

territorio compreso nel PUC-PPdM. E questo anche qualora si volesse ipotizzare

che, analogamente alla fattispecie pubblicata nella RtiD I-2008 n.17, anche in

questo caso il divieto miri a tutelare l'incolumità dei fruitori del Parco,

destinato in parte a territorio didattico e di svago (cfr. in particolare

capitolo 2, "Obiettivi e misure", pag. 26-31 e pag. 50-55). Ad ogni

modo, non spetta al Tribunale, che non è autorità di pianificazione, porre

rimedio alla totale carenza di giustificazioni posta in essere dalle autorità pianificatorie.

Non essendo possibile individuare l'interesse pubblico alla base della misura

né tanto meno la sua proporzionalità, così come avvenuto nell'ambito del

giudizio emanato in data odierna in una procedura parallela (inc. n.

90.2015.37), in accoglimento del ricorso, si giustifica pertanto l'annullamento

della norma, che potrà se del caso essere riproposta, emendata dalle carenze

appena riscontrate.

11.

Procedura di consultazione nell'ambito

dell'istituzione delle zone di protezione della natura

11.1

Nel piano di

Magadino, e nel territorio incluso nel PUC-PPdM in particolare, sono presenti

numerosi biotopi e agro-ecosistemi che ospitano moltissime specie animali e

vegetali rare, protetti sia a livello nazionale che cantonale (cfr. NAPUC,

allegato 6). Inoltre l'ordinanza sulla protezione delle zone palustri di

particolare bellezza e di importanza nazionale del 1° maggio 1996 (ordinanza

sulle zone palustri, RS 451.35) annovera il piano di Magadino nell'allegato 1

quale oggetto n. 260 dell'inventario federale delle zone palustri. In

attuazione di quest'ultima ordinanza, nonché dell'ordinanza concernente la protezione

delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992 (ordinanza sulle

zone golenali, RS 451.31), dell'ordinanza sulla protezione delle paludi d'importanza

nazionale del 7 settembre 1994 (ordinanza sulle paludi, RS 451.33), dell'ordinanza

sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del

15.

giugno 2001 (ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA, RS

451.34), nonché della legge cantonale sulla protezione della natura del 12

dicembre 2001 (LCPN; RL 480.100), per i biotopi e agro-ecosistemi il PUC-PPdM

istituisce delle riserve naturali, composte da zone nucleo (ZN) e da zone

cuscinetto nutrienti (ZCN), rette in particolare dagli art. 29-32 NAPUC, mentre

che il paesaggio palustre d'importanza nazionale viene indicato come tale nel

piano delle zone e disciplinato dagli art 18 e 19 NAPUC.

11.2

In proposito la

ricorrente rileva come, contrariamente a quanto prevede l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza

sulle zone palustri, l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art.

3.

cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 5 cpv. 1 OSRA, prima della delimitazione

delle zone di protezione non siano stati sentiti i proprietari

fondiari e i gestori. Per questo motivo, "Prima di poter far entrare in

vigore eventuali Norme d'attuazione del PPM sarà indispensabile introdurre le

procedure necessarie al rispetto delle Ordinanze citate". La Sezione

osserva in proposito come tramite la consultazione pubblica del PUC-PPdM,

avvenuta con il deposito degli atti presso le cancellerie comunali e la pubblicazione

al sito: www.ti.ch/ppdm tra il 9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011, sia stata concessa anche

ai proprietari fondiari e ai gestori la facoltà di esprimersi in merito. Inoltre,

in tale ambito, la ricorrente ha formulato osservazioni in merito, sollevando

alcune contestazioni. In proposito si osserva quanto segue.

11.3

Le disposizioni

federali invocate dalla ricorrente prevedono che i cantoni concedano alle

persone o enti ivi menzionati (in particolare: gestori e proprietari) la

facoltà di esprimersi in merito alla delimitazione degli oggetti da tutelare,

prima che i singoli provvedimenti di protezione vengano adottati

(cfr. art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone palustri, l'art. 5 cpv. 1

dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi

e l'art. 8 cpv. 1 OSRA). Il diritto federale si limita a

prescrivere l'obbligo di sentire le cerchie di persone indicate, lasciando

tuttavia ai cantoni la facoltà di scegliere la procedura da seguire. Nel nostro

Cantone, per istituire la protezione di comparti naturali, elementi

naturali emergenti, biotopi e geotopi, la LCPN prevede agli art. 13-15, due tipi

di strumenti: quelli della pianificazione territoriale (ossia il piano

direttore, i piani regolatori e i piani di utilizzazione cantonali: cfr. Messaggio n. 4872 del 30 marzo 1999 sulla legge cantonale sulla

protezione della natura, pag. 34, e art. 14 cpv. 1 del regolamento della legge

cantonale sulla protezione della natura del 23 gennaio 2013; RLCN; RL 480.110, entrato in vigore solo il 29 gennaio 2013) e il decreto di

protezione. La scelta di operare tramite gli strumenti della pianificazione

territoriale "(…) è dettata in primo luogo dal vincolo esercitato su queste

aree, di tipo generico, nonché dalle loro dimensioni e di regola dalla limitata

necessità di predisporre una gestione attiva degli oggetti protetti"

(cfr. Messaggio n. 4872 citato, ibidem).

11.4

In concreto la protezione degli oggetti

elencati all'allegato 6 NAPUC, rispettivamente del

paesaggio palustre d'importanza nazionale, è stata attuata nell'ambito

di un piano di utilizzazione cantonale, così come imposto dal piano direttore

(cfr. supra, consid. 4.1.), che segue la procedura prevista agli art. 46

seg. LALPT. In particolare l'art. 46 cpv. 2 LALPT prescrive, prima dell'adozione

da parte del Consiglio di Stato, il deposito del progetto di piano d'utilizzazione

presso le cancellerie dei comuni interessati per un periodo di 30 giorni, in

modo da permettere a ogni cittadino ivi residente e ad ogni persona o ente che

dimostrino un interesse degno di protezione di presentare osservazioni sul

progetto al Dipartimento (art. 46 cpv. 4 LALPT). Ora, alla luce di quanto esposto

sopra - e segnatamente: vincoli di tipo generico, vaste

dimensioni delle aree protette e limitata necessità di predisporne una gestione

attiva - v'è da ritenere che tale procedura - che permette a chiunque

dimostri un interesse legittimo (fra cui proprietari e gestori) di esprimersi

in merito ai contenuti del piano prima che il Governo l'adotti (e quindi anche

in merito alla delimitazione dei perimetri delle zone di protezione) risponda

ai dettami federali quo all'audizione preventiva delle cerchie di

persone menzionate nelle quattro ordinanze, permettendo inoltre di coordinare

le consultazioni.

11.5

Ad ogni modo,

nella fattispecie prima di adottare il PUC-PPdM, il Dipartimento non solo ne ha

disposto il deposito, per consultazione, presso le cancellerie dei comuni

interessati dal 9 dicembre 2010 all'11 febbraio 2011,

dando modo ad ogni cittadino residente nei comuni e a ogni altra persona o ente

detentore di un interesse legittimo di presentare osservazioni scritte (cfr. FU

95/2010 del 30 novembre 2010), ma inoltre per illustrare il progetto, oltre

al deposito degli atti (con pubblicazione dell'avviso sul Foglio ufficiale e

sui quotidiani) e alla loro pubblicazione on- line, è stata indetta una

conferenza stampa il 6 dicembre 2010, si sono tenuti una serata pubblica con la

popolazione e più momenti informativi con associazioni e gruppi d'interesse,

nonché un incontro coi Comuni. Complessivamente sono così state coinvolte

direttamente circa 600 persone. Inoltre sul sito del Parco sono stati

pubblicati gli studi di base, una serie di approfondimenti, le risposte alle

domande più frequenti, e, tramite link ipertestuali, i rinvii alla

documentazione di riferimento (per es. la scheda di PD R11). Infine è stata

data la possibilità di contatto diretto con la Direzione di progetto per

chiarimenti. Da parte loro i mass media hanno riferito della presentazione del

progetto, del pubblico incontro con la popolazione, toccato altri temi e pubblicato,

perché loro inviate, le prese di posizione più critiche. Riviste specifiche

hanno pubblicato sintesi della documentazione" (cfr. Rapporto sulla

consultazione, giugno 2012, pag. 2). Il Dipartimento ha poi preso posizione

sulle singole osservazioni pervenute, fra cui quelle della ricorrente, consegnando

il corposo Rapporto sulla consultazione, giugno 2012, all'attenzione del

Governo, il quale, prima di adottare il PUC-PPdM, ne ha potuto valutare i

contenuti. Alla luce di tutte queste circostanze la procedura messa in atto dal

Dipartimento risulta conforme al diritto federale. Le critiche della ricorrente

vanno pertanto respinte.

12.

Estensione delle zone cuscinetto

nutrienti (ZCN)

La ricorrente contesta

tali zone, nella misura in cui superano per estensione le zone di protezione,

come ad esempio nel caso dei mapp. 5804, 5905, 4142, 4147 e 4163 di Locarno.

Mette inoltre in dubbio la sussistenza di una base legale per le ZCN limitrofe

a paludi di importanza cantonale.

12.1

In proposito si osserva che l'art.

32.

cpv. 1 e 2 NAPUC, concernente la zona cuscinetto nutrienti (ZCN), prevede:

1.

La zona

cuscinetto nutrienti comprende le superfici agricole circostanti la zona

nucleo.

2.

Essa ha

lo scopo di proteggere la zona nucleo dall'immissione di nutrienti o di altre

sostanze utilizzate in agricoltura, che potrebbero nuocere a flora e fauna.

(…)

La norma rientra nell'obiettivo

specifico OS_3.1 "Tutelare e valorizzare i biotopi e gli spazi vitali di

specie importanti per la biodiversità", e più precisamente nella misura

M_3.1.1 "Proteggere i biotopi che figurano in inventari naturalistici attraverso

l'istituzione di riserve naturali, con le rispettive fasce cuscinetto",

che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag.

22):

(…) Le zone cuscinetto sono anch'esse previste da

norme di diritto federale e sono fissate sulla base di direttive emanate dall'Ufficio

federale dell'ambiente. La loro estensione dipende dal tipo di coltura

praticata nei pressi del biotopo protetto, dalle condizioni pedologiche e dal

contesto territoriale. Le zone cuscinetto si sovrappongono alla zona agricola:

la gestione è regolata tramite contratto con l'Ufficio della natura e del

paesaggio. (…)

12.2

Alla luce delle

finalità delle ZCN - ossia proteggere le zone nucleo dall'immissione di

nutrienti o di altre sostanze nocive utilizzate in agricoltura - appare

evidente che la loro estensione non viene determinata in funzione delle

dimensioni della ZN che sono chiamate a tutelare, bensì delle caratteristiche

del territorio circostante e della sua potenziale nocività. La critica della

ricorrente risulta quindi manifestamente priva di pertinenza. Anche la censura

relativa alla base legale soggiacente le ZCN previste in prossimità di oggetti

tutelati a livello cantonale va respinta. Infatti, a prescindere dal fatto che

l'art. 14 cpv. 2 lett. d dell'ordinanza sulla protezione della

natura e del paesaggio del 16 gennaio 1991 (OPN; RS 451.1) prevede

espressamente che la protezione dei biotopi è assicurata dalla delimitazione di

zone-cuscinetto sufficienti dal punto di vista ecologico, anche la LALPT

prevede all'art. 28 cpv. 2 lett. f e h, applicabile ai piani di

utilizzazione cantonale in forza del rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2 LALPT,

la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche le zone

di protezione dei beni naturalistici, rispettivamente i vincoli speciali a

protezione dei contenuti naturalistici del paesaggio. La base legale risulta

quindi valida.

13.

Paesaggio palustre d'importanza

nazionale

13.1

Come esposto

sopra al consid. 11.1, il piano delle zone del PUC-PPdM delimita il vasto paesaggio

palustre d'importanza nazionale, che viene poi disciplinato dagli art. 18 e 19

NAPUC. L'art. 18 NAPUC, concernente la delimitazione e la protezione di tale paesaggio,

prevede:

1.

Il

paesaggio palustre d'importanza nazionale del Piano di Magadino è delimitato

nel piano delle zone.

2.

Esso è

protetto ai sensi degli artt. 23a-d LPN e dell'Ordinanza sulle zone

palustri, direttamente applicabili.

3.

L'obiettivo

della protezione è la conservazione del paesaggio, delle componenti naturali e

degli elementi caratteristici tradizionali.

L'art. 19 NAPUC, concernente gli usi

ammessi, prevede al cpv. 1:

1.

Sono

ammessi:

a) l'uso agricolo e forestale, purché

conformi agli scopi della protezione;

b) la manutenzione e il rinnovo di

costruzioni esistenti, a suo tempo lecitamente edificate, purché compatibili

con gli scopi della protezione;

c) nuove costruzioni agricole, unicamente

per interventi necessari a preservare l'uso agricolo tradizionale della zona

palustre e se non riguardano aree sensibili dal profilo paesaggistico; deve

essere dimostrata la compatibilità con gli scopi della protezione.

Secondo la ricorrente, le lett. b e c di

quest'ultima norma porrebbero vincoli eccessivi all'imprenditorialità agricola.

Inoltre il concetto di "uso agricolo tradizionale" sarebbe troppo

vago e indeterminato. In proposito si osserva quanto segue.

13.2

L'art. 78 cpv. 5

Cost. dispone che le paludi e i paesaggi palustri di particolare

bellezza e importanza nazionale sono protetti. Non vi si possono costruire

impianti né procedere a modifiche del suolo. Sono eccettuate le installazioni

che servono a preservare lo scopo protettivo o l'utilizzazione agricola già

esistente.

La legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio

1966.

(LPN; RS 451) disciplina poi nel dettaglio le paludi e le zone palustri di

particolare bellezza e d'importanza nazionale agli art. 23a-23d,

che vengono dichiarati direttamente applicabili dall'art. 18 cpv. 2 NAPUC. In

particolare l'art. 23d LPN, concernente gli interventi di configurazione

e utilizzazione delle zone palustri, ammette tali interventi per quanto non contrari alla conservazione degli elementi tipici delle

zone medesime (cpv. 1). Secondo il cpv. 2, fermo restando il presupposto del cpv.

1, sono segnatamente ammissibili l'utilizzazione agricola e forestale (lett. a);

la manutenzione e il rinnovo di costruzioni e impianti edificati lecitamente

(lett. b); misure per proteggere l'uomo da catastrofi naturali (lett. c); gli

impianti infrastrutturali occorrenti per l'applicazione delle lettere a a c

(lett. d). Da notare che il divieto di erigere nuove costruzioni nei paesaggi

palustri di particolare bellezza e importanza nazionale di cui all'art. 78 cpv.

5.

Cost. non va inteso in modo assoluto ma vale in particolar modo per le aree

ivi comprese, sensibili dal profilo paesaggistico (Peter Keller in: Peter Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig

Fahrländer [curatori], Kommentar NHG, Zurigo 1977, ad art. 23d, pag.

517).

13.3

In

base a queste premesse, si considera quanto segue in merito alle critiche della

ricorrente. Anzitutto il contenuto dell'art. 19 cpv. 1 lett. b NAPUC,

concernente le costruzioni esistenti, ripropone, con una formulazione

leggermente modificata, il contenuto dell'art. 23d cpv. 1 e 2 lett. b

LPN, in vigore già dal 1° febbraio 1996 (RU 1996 224; FF 1991 III 897). Esso va

pertanto confermato. Inoltre, proprio le limitazioni e le condizioni enunciate

all'art. 19 cpv. 1 lett. c NAPUC, concernente le nuove costruzioni, rendono il disposto

compatibile con il mandato costituzionale - che vieta di principio nuovi

impianti e modifiche del suolo, salvo se servono a preservare lo scopo

protettivo o l'utilizzazione agricola già esistente - rispettivamente con l'art.

23d LPN. Per quanto attiene invece alla nozione di "uso agricolo

tradizionale", essa risulta effettivamente poco precisa. Sebbene essa non

possa che venir interpretata, così come osserva la Sezione in sede di risposta,

alla luce dell'art. 78 cpv. 5 Cost. e riferirsi all'utilizzazione agricola già

esistente (cfr. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San

Gallo 2016, n. 194 e seg., pag. 45), essa merita di essere emendata in questo

senso.

14.

Art. 27 NAPUC (nella versione

posta in consultazione)

La ricorrente chiede

lo stralcio dell'art. 27 NAPUC, concernente le coltivazioni agricole

potenzialmente conflittuali, non avvedendosi del fatto che, dopo la

consultazione pubblica avvenuta dal 9 dicembre 2010 all'11

febbraio 2011, il testo della norma è stato

completamente rielaborato, ridefinito e circoscritto alla tematica della coltivazione

di tappeti erbosi e di vigneti su grandi superfici, ora disciplinata all'art.

25.

NAPUC, in merito al quale la ricorrente non solleva obiezioni di sorta. La sua

richiesta di stralcio è dunque priva di oggetto e in ogni caso immotivata.

15.

15.1.

Visto tutto quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso

è parzialmente accolto e il decreto legislativo del 18 dicembre 2014 annullato

nella misura in cui approva gli art. 15 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c e 45 NAPUC.

15.2

La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente,

proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), atteso come

il Cantone ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Per quanto ricevibile, il

ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1

il decreto

legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva gli

art. 15 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c, 45 NAPUC;

1.2

l'art. 19 cpv.

1.

lett. c NAPUC è modificato come segue: "nuove costruzioni agricole,

unicamente per interventi necessari a preservare l'uso agricolo esistente della

zona palustre (…)".

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera