Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

La mozione invita il Consiglio federale a presentare all'Assemblea federale un progetto di disciplinamento in materia di gruppi di società. In primo luogo si tratta di sancire nella legge disposizioni speciali di diritto in materia di responsabilità e fallimento per i gruppi di società e i rapporti ad essi inerenti.

1. Un disciplinamento di diritto privato dei gruppi di società

A prescindere dalle singole disposizioni, segnatamente nell'ambito del rendiconto (art. 663e segg. CO) e riguardo all'acquisto delle proprie azioni (art. 659b CO), il diritto societario svizzero non prevede nessuna prescrizione speciale che disciplini i gruppi di società. Tuttavia, il Tribunale federale ha approvato, a determinate condizioni, la responsabilità della società madre nei confronti dei creditori delle filiali fallite (DTF 120 II 331 segg.). La società madre è responsabile, nonostante l'assenza di una base di responsabilità contrattuale o penale, se con il suo comportamento ha suscitato determinate aspettative relative al suo atteggiamento e alla sua responsabilità, che tuttavia ha successivamente deluso in modo sleale (la cosiddetta responsabilità basata sulla fiducia). Pertanto, deve rispondere dei danni che ha causato con il suo comportamento. Non è per contro responsabile dei debiti della filiale.

Gli eventi degli ultimi mesi hanno mostrato che nei rapporti relativi ai gruppi di società si possono porre delicate questioni giuridiche nell'ambito della "responsabilità" e del "fallimento". Quindi, la questione di una necessità di regolamentazione in merito ai problemi risultanti dalla realtà economica del gruppo appare degna di essere esaminata, non da ultimo sotto il profilo del diritto comparato. Già la mozione del consigliere nazionale Jost Gross (01.3201) aveva chiesto, analogamente ai principi del Tribunale federale sulla responsabilità basata sulla fiducia della filiale nel gruppo, l'introduzione di una responsabilità sussidiaria per le persone fisiche o giuridiche che esercitano un influsso decisivo sulla società con l'invio di un loro rappresentante. Nel suo parere relativo a questo intervento parlamentare, il Consiglio federale ha rilevato che la possibilità di limitare il rischio legato alla direzione dell'impresa ripartendolo tra più persone giuridiche è un presupposto essenziale per la propensione a esercitare un'attività imprenditoriale e a correre i rischi necessari. Inoltre, come controparte dell'iscrizione nella legge di una simile responsabilità fondata sulla fiducia, si dovrebbe consentire alla società madre, parimenti a livello di legge, certi diritti sulle proprie filiali, allo scopo di garantire un rapporto equilibrato tra diritti e obblighi. Infine occorre garantire che l'introduzione di norme disciplinanti la responsabilità nei gruppi non penalizzi i gruppi di società svizzeri rispetto ai gruppi stranieri.

2. Revisione dell'articolo 762 capoverso 4 CO

Una richiesta della presente mozione è tra l'altro l'adeguamento dell'articolo 762 capoverso 4 CO all'istituto della trasparenza della responsabilità della società madre sviluppato dal Tribunale federale. L'articolo 762 capoverso 4 CO disciplina la responsabilità della corporazione di diritto pubblico per i danni causati agli azionisti o ai creditori della società da uno dei rappresentanti designato nel consiglio di amministrazione di una società in base a una relativa disposizione dello statuto. Di conseguenza, questa prescrizione prevede già una "trasparenza", nella misura in cui la corporazione di diritto pubblico si è avvalsa del suo diritto di inviare un rappresentante.

La finalità della mozione non è chiara in questo punto:

- se nella mozione si tratta di chiedere conto alla Confederazione nei casi in cui, conformemente all'articolo 762 capoverso 1 CO, ha designato un rappresentante nel consiglio d'amministrazione e tramite esso ha esercitato un influsso sulle decisione operative della società, ciò non porta a un'estensione della responsabilità, bensì a una limitazione della stessa, dato che secondo il diritto vigente la collettività deve rispondere del comportamento del suo rappresentante anche se non ha esercitato nessun influsso su decisioni operative. Dal canto suo, la responsabilità basata sulla fiducia concerne esclusivamente le relazioni esterne del gruppo di società, ma non quelle interne tra società madre e filiale. L'introduzione di una "trasparenza della responsabilità nel diritto in materia di gruppi di società" a carico della Confederazione rispettivamente di un'altra corporazione di diritto pubblico sarebbe quindi superflua.

- Se con la mozione si intende estendere la responsabilità della corporazione di diritto pubblico a quei casi in cui la collettività rinuncia al suo diritto di invio secondo l'articolo 762 capoverso 1 CO, ma grazie alla sua posizione di azionista principale riesce a inviare un "rappresentante" nel consiglio d'amministrazione (art. 707 cpv. 3 CO), "l'introduzione nel gruppo di società di una responsabilità basata sulla fiducia" non apporterebbe nulla. Il concetto della responsabilità della società madre basata sulla fiducia - come è stato sviluppato dal Tribunale federale - non fa presa in questo caso, dato che questa responsabilità ha come oggetto non l'influsso della società madre sulle decisioni operative della filiale, bensì un determinato comportamento della società madre, diretto verso l'esterno.

- Se l'intervento mira a chiedere ragione alla corporazione di diritto pubblico in qualità di organo di fatto, va rilevato che già oggi i principi generali della legislazione in materia di responsabilità (assoggettamento di fatto a un organo, art. 754 CO) hanno trovato applicazione in questo ambito.

- L'eventuale introduzione di una responsabilità supplementare della Confederazione nei casi in cui essa rinuncia al suo diritto di designazione, ma in qualità di azionista principale incide sulla direzione della società, danneggerebbe in modo unilaterale gli azionisti. In tal modo, in futuro alle corporazioni di diritto pubblico potrebbe essere impedito di assumere la direzione di determinati progetti d'interesse pubblico.

3. Revisione del diritto in materia d'esecuzione e fallimento

La richiesta di una speciale procedura in materia di fallimento per i gruppi di società (parola chiave "osservazione consolidata") è già oggetto delle mozioni del consigliere nazionale Strahm (01.3715) e del consigliere agli stati Lombardi (01.3673). Nel suo parere relativo a queste mozioni, il Consiglio federale giunge alla conclusione che attualmente per il legislatore non sussiste un'urgente necessità di azione. Anche se ripetere qui le approfondite argomentazioni del Consiglio federale ci porterebbe troppo lontano, ne rileviamo i principali punti di vista. Da un lato, il diritto vigente contempla disposizioni speciali per importanti insolvenze (soprattutto la legislazione sulle banche e sulle assicurazioni), dall'altro, le attuali possibilità legislative non sono ancora esaurite (la vasta revisione della legge sull'esecuzione e sul fallimento (LEF) del 1994 ha essenzialmente realizzato i punti centrali di un diritto moderno in materia di insolvenza). Poi, una nuova revisione della LEF ai sensi della mozione sarebbe necessariamente legata a interventi basilari nel diritto materiale (diritti reali, diritto contrattuale, diritto societario). Inoltre, bisognerebbe riesaminare i diritti dei creditori, attualmente molto estesi.

4. Revisione della legge sulla responsabilità (LResp)

Con la mozione del consigliere nazionale Jost Gross (01.3202), è già stata chiesta una revisione dell'articolo 19 LResp (responsabilità per manchi). Una responsabilità per manchi da parte della Confederazione dovrebbe essere prevista soltanto se la Confederazione può avere un influsso determinante sulla direzione dell'impresa, attraverso un mandato pubblico di prestazione (service public), la rappresentanza in organi direttivi o una funzione statale di vigilanza. Nella sua risposta, il Consiglio federale ha già preso posizione in merito a una revisione dell'articolo 19 LResp. Ha addotto che il disciplinamento dell'articolo 19 non va applicato soltanto alle imprese indipendenti della Confederazione. Esso riguarda tutte le organizzazioni indipendenti dall'amministrazione federale ordinaria, incaricate di compiti di diritto pubblico. Sono organizzazioni completamente diverse dalla Confederazione sotto il profilo giuridico, organizzativo e finanziario e di quello della loro forma giuridica e dei loro compiti. In caso di una modifica dell'articolo 19 LResp si deve avere riguardo per la composizione di queste organizzazioni che sottostanno a tale disposizione. Inoltre, i rischi connessi con le imprese e le partecipazioni della Confederazione devono essere considerati e giudicati nel loro insieme. Pertanto, non va presa in considerazione soltanto la responsabilità per manchi, bensì anche altre responsabilità della Confederazione in relazione alle stesse organizzazioni (ad es. eventuali garanzie statali, garanzie contro i rischi di diritto speciale).

Il Consiglio federale è consapevole che nell'ambito delle imprese e delle partecipazioni della Confederazione esistono considerevoli rischi. La necessità dell'introduzione di un "management del rischio per il imprese e le partecipazioni della Confederazione" è incontestata. Pertanto, ha ordinato i relativi chiarimenti. Tuttavia, la revisione della LResp chiesta nella mozione rappresenta soltanto una delle possibili misure per contrastare un potenziale di rischio non ancora chiaro. Il Consiglio federale ritiene che debbano essere cercate soluzioni commisurate al rischio e corrispondenti ai rapporti delle imprese e delle partecipazioni.

5. Conclusioni

Da quanto detto risulta che l'introduzione di un disciplinamento svizzero in materia di gruppi di società e il fatto di sancire nella legge un "management del rischio per le imprese e le partecipazioni della Confederazione" necessitano di un esame approfondito. In particolare, è necessario evitare che una tale modifica di legge danneggi le holding svizzere. Inoltre, l'estensione della responsabilità delle corporazioni di diritto pubblico potrebbe arrecare danno alla Confederazione e ad altre collettività rispetto agli azionisti privati, il che potrebbe rivelarsi pregiudizievole per una partecipazione dell'ente pubblico nelle imprese. Per questi motivi, la forma della mozione appare troppo restrittiva.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.