Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale è conscio della problematica relativa all'esecuzione dell'allontanamento, in particolare negli Stati africani. I motivi delle difficoltà esistenti sono molteplici e variano a seconda dello Stato di provenienza, delle particolari condizioni e degli avvenimenti attuali. Le cause principali vanno ricercate, da un canto, nella difficoltà di identificare le persone da allontanare e, dall'altro, nella mancanza di interesse o di possibilità (nessuna ambasciata in Svizzera; strutture amministrative insufficienti nello Stato di provenienza; situazione instabile a causa di conflitti) di determinati Stati di provenienza a collaborare in modo celere ed efficiente in favore del rimpatrio dei loro cittadini. Il Consiglio federale attribuisce grande importanza a questa problematica e pertanto ha approntato misure che dovrebbero apportare miglioramenti a medio e a lungo termine. Fra questi ricordiamo in particolare l'avvio di dialoghi sulla migrazione con i più importanti Stati di provenienza. Detto dialogo contiene anche la negoziazione di trattati di riammissione e di transito. Tali negoziati sono per esperienza impegnativi e lunghi. Il DFAE, impegnato nei trattati bilaterali, rappresenta gli interessi della Svizzera e mira a una presa in considerazione ottimale degli obiettivi della nostra politica migratoria in particolare nel quadro degli interessi e delle possibilità della Svizzera in campo economico e politico (cfr. in proposito 02.3199 Interp. Fehr Hans: Esecuzione dell'allontanamento di richiedenti l'asilo in Stati africani; 02.1080 Interr. ordin. Walker Felix: Rimpatrio di cittadini africani).

Per il rimanente va segnalato che l'effettivo delle persone dell'ambito dell'asilo (richiedenti l'asilo e persone ammesse provvisoriamente) nonostante l'aumento di nuove domande d'asilo verificatosi nei mesi recenti è diminuito negli ultimi 18 mesi da oltre 120'000 all'attuale circa 67'000, corrispondente all'effettivo minimo degli ultimi 12 anni. Circa un quarto di queste 16'922 persone proviene dall'Africa Subsahariana (stato 31.07.02).

Ad domanda 1

L'allontanamento e l'espulsione di stranieri spettano fondamentalmente ai Cantoni. Tuttavia vi è stretta collaborazione tra la Confederazione e i Cantoni. Mentre i Cantoni sono competenti in particolare per i compiti di polizia (esecuzione delle misure coercitive; comparizione delle persone da allontanare presso le rappresentanze straniere nonché loro accompagnamento fino allo Stato di destinazione), la Confederazione è responsabile per l'acquisizione centralizzata di documenti e per la collaborazione internazionale.

Negli ultimi anni, la Confederazione ha ampiamente intensificato i suoi sforzi. Dall'ottobre 1999 la Divisione Rimpatrio in seno all'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) procura documenti sostitutivi di viaggio in 55 diversi Stati oppure, se necessario, allestisce essa stessa i lasciapassare. Per questo spesso devono dapprima essere chiariti l'identità e la cittadinanza di una persona allontanata o respinta. Oltre alle analisi linguistiche o testuali da parte di esperti linguistici, vengono ordinati soprattutto confronti delle impronte digitali con i dati degli altri Stati europei. Inoltre la Divisione Rimpatrio organizza interrogatori presso le rappresentanze straniere in Svizzera o invita esperti delle autorità del loro Paese per gli interrogatori centrali. I chiarimenti individuali negli Stati d'origine vengono organizzati in loco da parte delle rappresentanze svizzere che prestano anch'esse il sostegno alle autorità locali nella preparazione di un rimpatrio nonché nella consegna di persone da rimpatriare. Questa stretta collaborazione dell'UFR con il DFAE è stata istituzionalizzata e formalizzata in una direttiva interna. Per semplificare e accelerare lo svolgimento dell'approntamento dei documenti, la Divisione Rimpatrio continua a tenere e curare i contatti diretti e personali con i rappresentanti delle autorità degli Stati interessati. I contatti personali sono particolarmente importanti proprio laddove non esistono ancora trattati di riammissione. Tali contatti avviano infatti un dialogo sulla migrazione e spianano la via per i negoziati sui trattati di riammissione o di transito, per la collaborazione allo sviluppo o per ulteriori accordi bilaterali. Infine la Divisione Rimpatrio pianifica ed organizza voli speciali se i rimpatri non possono avvenire con aerei di linea.

Nell'agosto 2001 all'aeroporto di Zurigo-Kloten è entrato in servizio swissREPAT, un ufficio della Divisione Rimpatrio. In collaborazione con la Centrale viaggi della Confederazione del DFAE e della polizia aeroportuale del Cantone di Zurigo, swissREPAT fissa le rotte di volo per tutte le persone allontanate o respinte nell'ambito dell'asilo e degli stranieri (Routing), rilascia i biglietti d'aereo necessari (Ticketing) e paga eventualmente il viatico come anche i contributi individuali di aiuto al rimpatrio. Conformemente alla proposta del rapporto finale del progetto "Passagier 2" approvato all'inizio del 2002 dalla Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP), swissREPAT si assumerà anche una coordinazione d'intervento della futura organizzazione cantonale d'accompagnamento (servizio speciale). Inoltre swissREPAT si occuperà della valutazione del rischio per tutti i rimpatri (Riskassessment) e in base a questo stabilirà la procedura idonea per i rimpatri accompagnati.

La capacità d'azione e di realizzazione delle autorità d'esecuzione è però limitata, in particolare per mancata collaborazione da parte delle persone da allontanare o da respingere. Risulta quindi difficile o addirittura impossibile comprovare l'identità di una persona, se questa si rifiuta di rivelarla o di presentare i documenti che l'attestano. L'UFR presterà ancora maggiore attenzione alla determinazione dell'identità nella prima fase di una procedura d'asilo (realizzazione progetto DUO nei centri di registrazione). Il Consiglio federale propone altri miglioramenti per le revisioni in corso del diritto in materia di stranieri e di asilo. Sono ad esempio previsti motivi d'arresto nuovi e formulati con più precisione per quel che concerne la carcerazione in vista del rinvio forzato; nel momento in cui quest'ultima è pronunciata, la preparazione dei documenti può già iniziare, nella misura in cui esiste già una decisione di allontanamento passata in giudicato.

Intanto la Confederazione, oltre a prestare sostegno nell'esecuzione vera e propria (preparazione dei documenti) s'impegna per creare migliori condizioni quadro che facilitino il compito dei Cantoni.

Ad domanda 2

Il continente africano che consta di 54 Stati indipendenti e comprende una popolazione globale di circa 750 milioni di persone ha una superficie di oltre 700 volte quella svizzera. Già la grandezza di questo continente come soprattutto la sua poliedricità linguistica, culturale e politica evidenziano la complessità del "problema esecuzione Africa" che esclude qualsiasi soluzione globale o a breve termine.

In generale, la maggior parte degli Stati africani ha la peculiarità di patire problemi sociali ed economici legati all'instabilità politica creatasi a seguito di disordini e guerre civili. Le loro amministrazioni sono ben lungi dall'avere a disposizione i mezzi e le possibilità degli Stati europei. I cambiamenti di regime comportano quasi sempre importanti mutamenti a livello di personale, interrompendo così temporaneamente o definitivamente i contatti esistenti. In seguito alle interminabili guerre civili vengono a mancare parzialmente o totalmente i registri delle nascite, importanti per l'identificazione delle persone. Anche oggi, non tutte le nascite vengono registrate. Siffatte condizioni quadro complicano la cooperazione internazionale in generale e pregiudicano persino il rientro degli indigeni espatriati. È possibile palliare a tali difficoltà soltanto per il tramite di contatti diretti e personali con le autorità competenti. Dobbiamo tuttavia tener conto del fatto che soltanto 18 dei 54 Stati africani gestiscono una missione diplomatica in Svizzera. Ad esempio, per il Senegal e la Liberia sono competenti, per quel che concerne la Svizzera, le rispettive ambasciate di Parigi, per la Sierra Leone la sua missione diplomatica di Bonn e per il Kenya quella di Londra. Queste rappresentanze hanno effettivi di personale molto limitati e devono curare i propri interessi verso diversi Stati europei. L'ovvio sovraccarico di lavoro, le limitazioni di competenza, altre priorità, interessi contrastanti e, non da ultimo, i lunghi iter per la corrispondenza creano inevitabili ritardi nell'esame di identità e cittadinanze e nel rilascio di lasciapassare. Questo vale pure nel caso di esistenza in Svizzera di un pertinente consolato o, almeno, di un console onorario. Dall'altro canto, anche la Svizzera possiede Missioni diplomatiche soltanto in circa un terzo degli Stati africani. Ad esempio, l'Ambasciata Svizzera del Senegal è competente anche per i seguenti Stati: Gambia, Guinea-Bissau, Capoverde e Mali.

Il Consiglio federale condivide pertanto il parere dell'autore dell'interpellanza, secondo cui l'aiuto all'esecuzione debba essere primariamente ampliato riguardo alle espulsioni alla volta degli Stati africani.

Ad domanda 3

Le condizioni quadro esposte alla domanda 2 evidenziano la necessità di negoziare soluzioni efficaci e durature con ogni singolo Stato africano. Per questo devono essere ampliati e curati i contatti reciproci con le rispettive autorità e, se possibile, conclusi trattati di riammissione e di transito con gli Stati più importanti.

Il dialogo concernente tali trattati è attualmente aperto con i seguenti Stati: Ghana, Nigeria, Senegal e Costa d'Avorio. Nonostante le difficoltà menzionate nella domanda 2, con debita prudenza possiamo affermare che due o tre di questi trattati sono probabili per la fine del 2002 o l'inizio del 2003. Conseguentemente, i lavori di realizzazione potranno al più presto incominciare durante l'anno prossimo (cfr. 02.3271 Heim Alex: Aumento delle domande d'asilo di persone di Stati africani; 02.1080 interr. ordin. Walker: rimpatrio di cittadini africani)

Inoltre si sta studiando l'impiego, presso le Ambasciate svizzere, di ulteriori addetti alla migrazione segnatamente nell'Africa dell'Ovest. L'impiego di questi addetti è risultato molto efficace a Colombo (Sri Lanka), Ankara (Turchia) e a Pristina (Kossovo, Repubblica federale di Jugoslavia).

Ad domanda 4

Già nel 1999, il Consiglio federale ha deciso di applicare il principio della condizionalità nei negoziati riguardanti i trattati di riammissione e di transito. Ciò significa che la Svizzera per principio commisura le proprie prestazioni nei confronti di Stati terzi in funzione della loro collaborazione. In questo campo sono preponderantemente tenute in considerazione le prestazioni economiche e la collaborazione allo sviluppo. L'aiuto umanitario esula per contro dal principio della condizionalità. Con l'applicazione di tale principio si intende conferire un'importanza ancora maggiore ai principi fondamentali del diritto svizzero negli affari di politica estera, fattore significativo anche in ambito migratorio. Tale principio non può tuttavia essere applicato automaticamente. Occorre un'applicazione differenziata: soltanto in base a una valutazione dei rapporti bilaterali tra le parti contraenti e degli interessi fra esse si decide in quale caso l'applicazione della condizionalità sia possibile e giustificata (cfr. 02.3271 Heim Alex: Aumento delle domande d'asilo di persone di Stati africani; 02.1080 interr. ordin. Walker: rimpatrio di cittadini africani).

Ad domanda 5

Alcuni provvedimenti introdotti negli anni recenti per migliorare l'esecuzione di decisioni di rinvio - come il principio della condizionalità, la conclusione di trattati di riammissione o di transito o il sostegno ai Cantoni nella ricerca dei documenti di viaggio - risultano essere strumenti innovativi ed efficaci. Si tratta tuttavia di una materia complessa dipendente da numerosi fattori. La finalità di tali provvedimenti - agevolazione quantitativa nell'esecuzione di decisioni di rinvio o d'allontanamento - può essere raggiunta soltanto gradualmente. La strategia del Consiglio federale risulta essere comunque efficace: l'aumento e l'intensità dei contatti reciproci nonché la qualità dei dialoghi e trattative condotti nei mesi recenti dimostrano che è stata imboccata la via giusta.

Ad domanda 6

Corrisponde al vero che singoli Stati europei come Italia, Spagna e Portogallo da qualche tempo hanno iniziato a vincolare i trattati di riammissione al rilascio contingentato di permessi temporanei di lavoro. Il Consiglio federale ha preso atto dell'innovazione. Attualmente è ancora impossibile valutare le ripercussioni di tale provvedimento. Presso il DFGP, un gruppo di lavoro si sta occupando delle possibilità e dei limiti nel campo della migrazione e della riammissione.

Ad domanda 7

La consulenza al ritorno prestata in Olanda è per finalità simile a quella praticata in Svizzera dai Cantoni con il sussidio della Confederazione. Si persegue l'esigenza di una partenza ordinata e autonoma. Vi sono alcune diversità riguardo al gruppo mirato e al metodo di consulenza. La consulenza in Olanda non è limitata all'ambito dell'asilo e possono beneficiarne anche coloro per cui è già scaduto il termine di partenza. Nel contenuto, la consulenza è limitata alle conseguenze in caso di disattesa del termine di partenza e alle possibilità di aiuto esistenti.

Dal punto di vista organizzativo è competente l'Organizzazione internazionale per la migrazione. Tale dipendenza contrasta con il sistema federalistico esistente in Svizzera. In virtù di questo, la scelta dell'ente che si occupa di tale consulenza è lasciata ai Cantoni. La Confederazione è competente unicamente per il mandato e la professionalizzazione degli uffici di consulenza, in particolare mediante una formazione mirata. Riguardo al contenuto, il Case Management del modello svizzero costituisce un tentativo avveniristico che nel caso della consulenza informativa aiuta a sviluppare prospettive.

L'UFR sta in stretto contatto con altri Stati e organizzazioni europei per definire "best-practices" nella materia onde fare evolvere lo strumentario per l'aiuto alla riammissione e per la sua esecuzione.

Ad domanda 8

La collaborazione tra Confederazione e Cantoni in materia di esecuzione dell'allontanamento è generalmente soddisfacente. La comunicazione tra autorità è stata migliorata, la collaborazione istituzionalizzata e incontri periodici promuovono la reciproca comprensione dei compiti.

È tuttavia doveroso segnalare che le diverse possibilità legali esistenti vengono recepite diversamente a livello cantonale. Ad esempio l'applicazione di misure coercitive attinenti al diritto degli stranieri oppure la conseguente perquisizione di persone e locali nella ricerca di documenti di viaggio.

Nell'aspetto politico, sorge un problema quando le autorità cantonali si riservano il diritto di riesaminare decisioni federali di rinvio passate in giudicato e, in taluni casi, di non eseguirle ( cfr. "Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique d'asile dans le Canton de Vaud 1991 - 2001" dell'aprile 2002). Anche il Cantone di Ginevra non è sempre disposto a eseguire conseguentemente decisioni di rinvio o d'allontanamento.

Di fronte a siffatto modo di procedere ne soffre la credibilità circa l'esecuzione di decisioni di rinvio o allontanamento riguardo alle persone interessate e, in particolare, nei confronti delle rappresentanze straniere. Si abusa del rapporto con quest'ultime allorquando da parte Svizzera si esigono chiarimenti circa l'identità e documenti sostitutivi che non vengono però usati.

Pertanto, l'efficienza delle decisioni di rinvio e di allontanamento non dipende tanto da motivi tecnici quanto dalla volontà politica dei governi cantonali. Per tale motivo, un dialogo continuo si svolge tra Confederazione e Cantoni, in particolare nell'ambito della Conferenza dei direttori cantonali dei Dipartimenti di giustizia e polizia, volto a migliorare la collaborazione nel campo dell'asilo e degli stranieri.

Ad domanda 9

Il Consiglio federale ritiene inopportuna una revisione parziale ristretta a questi singoli punti della LDDS poiché è prevista la soluzione totale con la nuova legge sugli stranieri. Vista la necessità di rinnovo di altri punti di questa legge che risale all'anno 1931, la revisione parziale testé menzionata potrebbe invogliare ad altri cambiamenti che renderebbero difficile e ritarderebbero ulteriormente l'emanazione di una legge coerente (cfr. anche parere del CF in merito alla mozione Hubmann, ricongiungimento familiare; 01.3237). L'8 marzo 2002 il Consiglio federale ha inoltre pubblicato il messaggio e il disegno di legge sugli stranieri; due Commissioni del Consiglio Nazionale hanno già avviato il dibattito sulla legge proposta.

Ad domanda 10

Il Consiglio federale concorda con gli interpellanti per quanto concerne l'esistenza di talune lacune nella statica criminale (SPC). In futuro occorrerà quindi migliorare la qualità dei dati e la loro comparatività. La conferenza dei Direttori cantonali dei dipartimenti di giustizia e polizia ha raccomandato a fine 1999 di approvare l'ampliamento della SPC e di includere nei rispettivi preventivi i costi per l'adeguamento dei sistemi informatici cantonali di polizia. Riguardo al progetto "revisione della statistica cantonale di polizia criminale" è stato istituito nel giugno 2000 nell'ambito della Commissione criminale svizzera un gruppo di lavoro che sottostà alla direzione dell'Ufficio federale di statistica (UFS) e di un rappresentante dei capi delle polizie criminali. L'Ufficio federale di polizia è rappresentato in questo gruppo. La responsabilità per la SPC, dove deve essere recepita anche la statistica riguardante gli stupefacenti, passerà all'UFR con l'introduzione della nuova SPC. A differenza di quella attuale, la nuova statistica comprenderà la globalità dei reati ai sensi del Codice penale con i dati suppletivi riguardanti la legislazione sugli stranieri e sugli stupefacenti; la qualità dei dati sarà inoltre notevolmente migliorata grazie a diversi provvedimenti. L'efficienza del sistema si manifesterà fra due, quattro anni in funzione dell'adeguamento dei sistemi TED cantonali. In tal modo sarà migliorato anche il confronto dei dati a livello internazionale.

I Cantoni sono competenti per emanare misure coercitive in materia di stranieri. Non esiste a tutt'oggi l'obbligo legale dei Cantoni di notificare tali misure alle autorità federali competenti né di tenerne una statistica. Il Consiglio federale è d'accordo con gli interpellanti nell'affermare l'auspicabilità di una statistica unitaria. È prevista la recensione nel nuovo sistema d'informazione riguardante gli stranieri e l'asilo (progetto stranieri 2000) anche dei dati sulle misure coercitive. Sarà così possibile anche l'allestimento di statistiche. Il nuovo sistema d'informazione sarà introdotto gradualmente a partire dalla metà del 2004.

Risposta del Consiglio federale.