Stellungnahme des Bundesrates

Il tema inerente al completamento dei passaporti con dati supplementari relativi all'identità di una persona non è divenuto d'attualità da quando gli Stati Uniti hanno formulato le loro esigenze in materia. La possibilità di integrare nei documenti d'identità i dati "biometrici" in forma codificata è già dal 1997 oggetto dei lavori dell'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (OACI, in inglese ICAO). Si tratta in particolare di misurare le caratteristiche fisiche del viso, le impronte digitali e le caratteristiche dell'iride, e di memorizzarle in forma leggibile elettronicamente. L'OACI è un'agenzia delle Nazioni Unite che ha tra i suoi scopi quello di facilitare le procedure nell'ambito del traffico aereo e di elaborare regolamentazioni nell'ambito della standardizzazione dei documenti d'identità. Le raccomandazioni che elabora hanno un valore di riferimento mondiale. Nel maggio 2003, l'OACI ha pubblicato la sua decisione di raccomandare l'integrazione dei dati biometrici nei documenti d'identità. Il parametro essenziale è quello del riconoscimento facciale (misure del viso in forma codificata); gli Stati sono poi liberi di utilizzare, in via accessoria, le impronte digitali e quelle dell'iride. Queste informazioni devono essere memorizzate in un chip a circuito integrato senza contatto (contactless integrated circuit chip). È tuttavia ancora necessario regolare alcuni particolari, prima che l'OACI disciplini le raccomandazioni in modo dettagliato.

L'integrazione dei dati biometrici nei documenti d'identità e di viaggio non ha come obiettivo quello di sorvegliare i cittadini svizzeri: essa rappresenta invece soprattutto un mezzo supplementare per facilitare i viaggi internazionali ostacolando le falsificazioni dei passaporti e le usurpazioni d'identità. La falsificazione e l'usurpazione dei documenti di viaggio rappresentano elementi chiave nei settori dell'immigrazione illegale, del traffico di persone e della tratta di esseri umani. Dati biometrici in documenti d'identità non costituiscono una novità: una foto o l'indicazione dell'altezza e del sesso rappresentano dei dati biometrici e sono contenuti da lunga data nei documenti d'identità. Tutti i paesi, Svizzera inclusa, hanno un interesse a rilasciare documenti d'identità affidabili e facilitare così la libertà di movimento nel mondo intero e la sicurezza in generale.

L'"Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002", votato dal Congresso statunitense in seguito agli avvenimenti dell'11 settembre 2001, prevede che i cittadini stranieri che si recano in territorio americano dovranno presentare un documento (visto o passaporto) contenente dati biometrici in forma codificata, a partire dal 26 ottobre 2004. Il testo di legge precisa d'altro canto che questi documenti dovranno corrispondere alle raccomandazioni dell'OACI in materia.

La Svizzera e gli Stati dell'Unione europea appartengono attualmente ai Paesi membri del "Visa Waiver Program" (VWP) americano. Il VWP dispensa i cittadini svizzeri dall'obbligo di ottenere un visto per i viaggi d'affari o di piacere. secondo la nuova legislazione americana, a partire dal 26 ottobre 2004 i passaporti rilasciati in Svizzera dovranno contenere dati biometrici. Se questa esigenza non sarà realizzata, la Svizzera sarà esclusa dal VWP, con la conseguenza che i suoi cittadini dovranno automaticamente richiedere un visto per entrare negli Stati Uniti. In questo caso, i loro dati biometrici saranno probabilmente rilevati dalle autorità americane. Fatte queste precisazioni, il Consiglio federale risponde all'interpellante nel modo seguente:

1. Il rilevamento delle impronte digitali fa parte delle misure previste dall'OACI per rendere più sicuri i documenti d'identità e di viaggio. L'elemento prioritario è tuttavia il riconoscimento facciale, mentre per quanto concerne le impronte digitali gli Stati sono liberi di integrarle o no. Anche se la Svizzera, in ultima analisi, optasse per la registrazione delle impronte digitali sui passaporti, non va dimenticato che lo scopo principale di una simile misura è quello di facilitare la verifica dell'identità del detentore del documento, tramite il raffronto delle sue caratteristiche fisiche con le indicazioni figuranti sul documento, e non quello di effettuare una sorveglianza di polizia. Il Consiglio federale non ha attualmente alcuna intenzione di spingersi oltre le esigenze poste dall'OACI, e non intende quindi imporre l'integrazione di ulteriori dati biometrici oltre a quelli relativi al riconoscimento facciale.

2. Nella sua qualità di membro dell'OACI, la Svizzera è rappresentata nelle commissioni specializzate, che stanno attualmente elaborando le misure di applicazione delle future raccomandazioni biometriche. Ha inoltre lo statuto di osservatore in seno all'"European Forum for Travel Documents", il quale coordina le misure adottate dagli Stati dell'Unione europea per quanto concerne i documenti di viaggio. Del resto, malgrado l'importanza delle raccomandazioni dell'OACI, la decisione relativa a quali e quanti dati biometrici inserire nei documenti d'identità resta una decisione di competenza dei singoli Stati. Per quanto riguarda la Svizzera, la relativa decisione sarebbe di competenza del Parlamento (cfr. anche la risposta alla domanda 4).

3. Le amministrazioni pubbliche svizzere non effettuano alcuna sorveglianza biometrica dei cittadini svizzeri. Va per contro rammentato che per limitare la possibilità di accesso a determinati edifici pubblici si utilizzano sistemi che consentono l'identificazione grazie a dati biometrici (per esempio l'impronta dell'iride). Tuttavia, queste misure sono limitate ai locali che esigono il livello di sicurezza massimo.

4. Attualmente, le conseguenze esatte del termine del 26 ottobre 2004 fissato dagli Stati Uniti non sono affatto chiare. Secondo le informazioni a disposizione del Consiglio federale, neppure gli Stati dell'Unione europea, confrontati al medesimo problema, sono perfettamente in chiaro sul significato di questo termine. Esso può essere interpretato come termine entro cui vadano intrapresi i passi per poter integrare dati biometrici nei documenti d'identità, ma non come il termine entro cui devono essere attuate le misure richieste dagli Stati Uniti. Non si è inoltre certi del fatto che, entro ottobre 2004, gli stessi Stati Uniti saranno in grado di rilasciare dei visti sui quali figurino i dati biometrici. A livello dell'OACI, inoltre, sono ancora pendenti numerose questioni concernenti l'applicazione pratica di queste nuove raccomandazioni. Il Consiglio federale sta seguendo l'evoluzione della situazione. Comunque sia, l'integrazione nel passaporto svizzero di questi dati implicherebbe una modifica della legge federale del 22 giugno 2001 sui documenti d'identità dei cittadini svizzeri (LDI, RS 143.1). Infatti, l'articolo 2 LDI, che disciplina il contenuto esatto dei documenti d'identità, dovrebbe essere modificato, per consentire di introdurre i dati biometrici in forma codificata ed elettronicamente leggibile: ciò necessita una decisione da parte delle Camere federali. Il passaporto svizzero non è concepito in vista di uno scanning dei dati ivi contenuti e di un rilevamento delle impronte digitali. È per contro esatto che alcuni dati figurano sul documento anche in forma elettronicamente leggibile (art. 2 cpv. 2 LDI), come richiesto dalle vigenti raccomandazioni dell'OACI.

5. I dati figuranti sui documenti d'identità e di viaggio hanno prima di tutto lo scopo di effettuare una verifica rapida e sicura dell'identità dei loro detentori, quando è necessario effettuare un controllo conformemente alla legge. Inoltre, gli Stati Uniti dispongono di un potere d'apprezzamento totale per determinare a quali condizioni i cittadini stranieri possono entrare in territorio americano. Tra la Svizzera e gli Stati Uniti non esiste alcun trattato che disciplini le formalità d'entrata. È il diritto americano che disciplina le condizioni d'entrata e le misure che le autorità possono adottare in occasione dei controlli al confine. Occorre permettere che il traffico di viaggiatori tra Svizzera e Stati Uniti possa svolgersi il più possibile senza ostacoli e in modo sicuro. In quest'ambito, la Svizzera mantiene contatti costanti con gli Stati Uniti, affinché i cittadini svizzeri possano recarsi in tale Paese in condizioni ottimali, anche per quel che concerne le questioni relative alla protezione dei dati. Al proposito, in occasione di un recente incontro fra esperti svizzeri e americani, è stata evocata l'eventualità di dotare di basi internazionali più chiare la reciproca collaborazione nei settori della migrazione e della sicurezza. Per quel che riguarda i dati che le autorità americane possono rilevare in occasione dell'entrata nel loro Paese di cittadini elvetici, gli Stati Uniti beneficiano del principio della sovranità nazionale. Il Consiglio federale non può pertanto fornire alcuna garanzia quanto all'utilizzo che viene fatto di tali dati.

6. Come indicato più sopra, attualmente non è ancora possibile determinare con precisione le ripercussioni che le esigenze americane avranno, né per quanto concerne la loro esatta estensione, né per quanto riguarda il momento in cui verranno applicate. Perciò, il Consiglio federale segue attentamente l'evoluzione della situazione in materia. Le considerazioni espresse al punto 5 si applicano, mutatis mutandis, alla Svizzera. Ciò significa che, in assenza di un trattato internazionale con gli Stati Uniti in questo settore, il nostro Paese è libero di fissare e modificare come meglio crede le condizioni d'entrata in Svizzera per i cittadini americani. Decisioni in merito potrebbero essere prese, qualora i passaporti americani non rispettassero le norme internazionali adottate in seno all'OACI. Ma finché non sarà stata fatta chiarezza sulle quetioni menzionate al punto 4, il Consiglio federale non emanerà alcuna decisione in merito.

Risposta del Consiglio federale.