Stellungnahme des Bundesrates

1. Come più volte confermato su richiesta dei mass media, la Commissione delle banche non ha verificato in nessun procedimento formale le garanzie azionarie di Martin Ebner dopo che egli nel maggio 2003 aveva acquisito una partecipazione qualificata diretta nella Banca BZ AG. Già prima di tale acquisizione il signor Ebner doveva presentare garanzie, poiché egli controllava indirettamente la banca tramite il Gruppo BZ Holding AG. La verifica sarebbe stata ingiustificata, dal momento che il signor Ebner si era sempre attenuto all'impegno personale di evitare che i problemi del gruppo arrecassero danni ai creditori e agli investitori della banca e che non si effettuassero transazioni con società o persone associate a svantaggio della banca.

2. La legge sulle banche (RS 952.0, LBCR) e la legge sulle borse (RS 954.1, LBVM) contemplano tra l'altro chiare disposizioni riguardo alle esigenze che gli azionisti di una banca o di commercianti di valori mobiliari come pure chi agisce per essi devono soddisfare. Conformemente alla legge sulle banche, l'autorità di vigilanza può in particolare sospendere il diritto di voto di una persona fisica o giuridica avente una partecipazione qualificata in una banca, nella misura in cui essa non fornisce la garanzia che il proprio influsso non viene esercitato a danno di una gestione sana e prudente (art. 23 cpv. 1 in relazione all'art. 3 cpv. 2 lett. c LBCR). Inoltre, le persone incaricate dell'amministrazione e della direzione della banca devono godere di ottima reputazione e garantire un'attività irreprensibile (art. 3 cpv. 2 lett. c LBCR). Ai sensi della legge sulle borse, anche il commerciante di valori mobiliari (il richiedente), i suoi collaboratori responsabili e gli azionisti determinanti devono offrire la garanzia di un'attività irreprensibile (art. 10 cpv. 2 lett. d LBVM). Conformemente sia alla legge sulle banche sia alla legge sulle borse, gli istituti sottoposti alla vigilanza della CFB devono osservare costantemente le condizioni per il rilascio dell'autorizzazione. La Commissione delle banche, se accerta violazioni della legge o viene a conoscenza di altre irregolarità commesse nel proprio settore di responsabilità, ingiunge i provvedimenti necessari al ripristino dell'ordine legale e alla soppressione delle irregolarità (art. 23cpv. 1 e art. 23 cpv. 1 LBCR; art. 35 cpv. 3 LBVM).

L'attività commerciale del signor Ebner quale banchiere e forza trainante presso società d'investimento non vigilate dalla Commissione delle banche non ha finora dato motivo di negare la garanzia di un'attività irreprensibile da esso richiesta in qualità di azionista della Banca BZ AG. D'altronde, il signor Ebner continuerebbe a fornire garanzie anche come organo dirigente della banca.

3. La Commissione delle banche non è vincolata ai risultati di un'eventuale istruzione penale contro un garante. È esclusivamente di sua competenza decidere nell'ambito di un mandato di legge se, quando e come verificare mediante un procedimento formale la garanzia di un responsabile o un azionista di un istituto autorizzato. Ovviamente la Commissione delle banche può condurre - come infatti avviene nella prassi - una propria istruzione motivata dal diritto di vigilanza parallelamente a un'istruzione penale se sospetta operazioni insider o manipolazioni dei corsi. L'autorità di vigilanza non è tenuta ad attendere il risultato di un'eventuale istruzione penale.

La verifica delle garanzie è uno strumento che serve a tener lontano dai posti di responsabilità di un istituto le persone il cui carattere, le cui competenze, il cui comportamento colposo o le cui omissioni le fanno apparire inadatte. In ogni caso dev'esserci un nesso tra quanto accaduto e l'attività esercitata o prevista quale garante.

Nel caso del signor Ebner è indiscusso che a livello del Gruppo BZ Holding AG, controllato dal suddetto e dai suoi partner, una decisione strategicamente sbagliata ha fatto sì che il tracollo dei corsi causasse enormi perdite sui mercati azionari. Il Gruppo BZ Holding AG non è tuttavia una società quotata in borsa, ragion per cui gli azionisti pubblici non sono stati toccati. I danni maggiori li hanno invece subiti i coniugi Ebner stessi, i rimanenti azionisti privati associati nonché singole banche creditrici attive a livello internazionale. Un insuccesso imprenditoriale al di fuori dell'attività bancaria che non è riconducibile a un comportamento illecito o immorale non è sufficiente a negare a una persona le garanzie che essa presenta in termini di qualifiche e qualità personali. Per quanto concerne le perdite subite da azionisti pubblici e investori istituzionali sui propri investimenti nelle società di partecipazione quotate in borsa gestite dal Gruppo BZ (le cosiddette "Visioni"), bisogna precisare che non v'è una differenza sostanziale tra tali investimenti e gli investimenti diretti nei titoli di partecipazione gestiti dalle società Visioni. Si trattava essenzialmente di investimenti presso grandi imprese quotate in borsa, i cui azionisti sono stati toccati in ugual misura dal crollo dei corsi. Non si può addossare ad un singolo attore la responsabilità dell'enorme fluttuazione dei prezzi sul mercato azionario.

È invece un'altra questione sapere se gli strumenti d'investimento come le società di partecipazione non devono essere sottoposte alla vigilanza prudenziale. Nell'ambito della revisione totale della legge sui fondi di investimento, la commissione di esperti "Forstmoser" istituita dal Consiglio federale ha inoltre proposto di sottomettere tutte le forme di investimento collettivo alla vigilanza della Commissione delle banche. Il Consiglio federale ritiene che il progetto potrà essere posto in consultazione all'inizio del 2004.

Secondo la prassi corrente della Commissione delle banche per quanto riguarda il comportamento leale sul mercato, gli isituti ad essa sottoposti, i loro organi direzionali e gli azionisti devono soddisfare requisiti elevati rispetto a quelli che si possono desumere dalla fattispecie del codice penale (CP, RS 311) sulle operazioni insider e sulla manipolazione dei corsi (art. 161 e 161 CP). Nelle indagini del comportamento sul mercato contro gli istituti vigilati, le persone aventi una partecipazione qualificata nonché i garanti, la procedura della Commissione delle banche - più severa rispetto alle possibilità a disposizione delle autorità di perseguimento penale - assume un significativo effetto preventivo.

Nel 2002 la Commissione delle banche ha verificato il comportamento del signor Ebner in relazione alla vendita di titoli dell'azienda Pirelli. Essa è giunta alla conclusione che non sussiste nessun comportamento abusivo di mercato che comporti una sanzione in materia di diritto di vigilanza. Inoltre, nel settembre 2003 una procedura penale si è conclusa con l'assoluzione del signor Ebner, accusato di aver concluso un'operazione insider con i titoli dell'azienda Pirelli. Secondo il giudice, il proscioglimento non è dipeso dagli estremi del reato insider notoriamente formulati in modo inadeguato, bensì semplicemente dal fatto che non si è potuto stabilire nessun atto illegittimo da parte del signor Ebner.

4. Nel giugno 2002 il Fondo monetario internazionale (FMI) ha pubblicato il rapporto finale sui risultati della valutazione del settore finanziario (Financial Sector Assessment Program, FSAP) condotta in Svizzera nel 2001. Il FMI ritiene che la Svizzera dispone di un sistema di vigilanza ben articolato ed efficace e che soddisfa ampiamente gli standard in materia di vigilanza sulle borse e sui mercati finanziari, come pure nel campo della lotta contro il riciclaggio di denaro.

Il rapporto finale del FMI presenta però anche alcune possibilità di miglioramento, come l'istituzione di un'autorità di vigilanza indipendente per quanto riguarda l'operatività e le risorse nonché il potenziamento della vigilanza attraverso l'ampliamento del potere di sanzione della Commissione delle banche. Questo comporta tra l'altro maggiori possibilità per la stessa di punire gli abusi commessi sul mercato. Il FMI considera inoltre insufficiente la cooperazione tra la Commissione delle banche e le autorità di vigilanza sul mercato estere sulla base delle vigenti disposizioni in materia di assistenza amministrativa. Infine, il FMI accoglie favorevolmente gli sforzi volti alla creazione di un'autorità preposta alla vigilanza integrata sui mercati finanziari.

Il 30 novembre 2001 il Consiglio federale ha istituito una commissione di esperti presieduta dal professor Zimmerli per il proseguimento dei lavori legislativi sul rapporto finale del gruppo di esperti vigilanza sui mercati finanziari (rapporto Zufferey). La commissione di esperti ha pubblicato nel primo rapporto parziale del luglio 2003 proposte per la creazione di un'autorità preposta alla vigilanza integrata sui mercati finanziari. Il 15 ottobre 2003 il Consiglio federale ha deciso che tale rapporto sarà oggetto di una procedura di consultazione. La commissione di esperti si occuperà soltanto in seguito del rapporto sulle sanzioni della CFB apparso nel mese di aprile del 2003 e metterà a punto proposte per l'ampliamento e il potenziamento del catalogo delle sanzioni della vigilanza sui mercati finanziari.

Risposta del Consiglio federale.