Wortlaut

Chiedo al Consiglio federale:

- Come valuta la tendenza accennata nella motivazione relativa alla presente interpellanza?

- Ritiene che, nella sicurezza sociale, la parte facoltativa o sovraobbligatoria, che concorre in larga misura alla protezione della popolazione, possa essere completamente abbandonata alle leggi del mercato?

- Non intende di conseguenza adeguare la legislazione, in modo che la parte facoltativa o sovraobbligatoria della sicurezza sociale sia improntata a criteri almeno in parte sociali?

- Non ritiene utile, di fronte al mutato indirizzo degli assicuratori privati, valutare l'istituzione di enti pubblici (o di attribuire maggiori competenze a quelli esistenti) così da meglio salvaguardare i criteri di solidarietà nella tutela degli assicurati?

- Cosa intende mettere in atto allo scopo di perlomeno evitare che le imprese dei rami maggiormente esposti ai rischi non siano de facto privati della possibilità di assicurarsi?

Begründung

A partire dalla seconda metà degli anni 1990 è andata progressivamente scavandosi, nella sicurezza sociale, una frattura tra la parte obbligatoria e la parte facoltativa o sovraobbligatoria. Da una relazione di continuità si è passati ad una netta separazione. Se in precedenza le prestazioni di carattere facoltativo e sovraobbligatorio rimanevano nell'alveo della sicurezza sociale, riprendendo i principali criteri applicati nella parte obbligatoria, esse sono oggi fagocitate dalle regole del mercato e del diritto privato.

Il primo atto emblematico di questo divorzio è avvenuto nell'ambito dell'assicurazione malattia. Le assicurazioni complementari sono state completamente assogettate allo spirito e alle norme del diritto privato (legge sul contratto di assicurazione-LCA). È segnatamente nella memoria di tutti la penalizzazione che ne è derivata per le persone anziane, costrette in gran numero a rinunciare, dopo decenni di versamento dei relativi premi, alla copertura per la camera privata o semi-privata poiché troppo onerosa.

Un'identica deriva è avvenuta nel settore delle indennità giornaliere per la perdita di salario in caso di malattia. La LAMal, alla quale si faceva fino ad allora riferimento, è stata scaricata a vantaggio della LCA, con scompensi e disfunzioni che sollevano acute preoccupazioni non solo tra tre le persone assicurate ma anche, in misura crescente, tra le imprese.

Purtroppo meritevole di rilievo è infine stato il passaggio anche nella previdenza professionale ad un trattamento differenziato tra la parte obbligatoria e quella sovraobbligatoria in particolare sul versante del tasso di conversione e del tasso minimo di interesse. Questo indirizzo, aggiunto ai criteri di diritto privato che già guidano la fissazione dei premi di rischio, sottrae una larga fetta della previdenza professionale al campo magnetico del diritto sociale.

Questo rilevante cambiamento è il frutto di una precisa e consapevole opzione delle compagnie di assicurazione. Malgrado abbia potuto finora nascondersi parzialmente dietro al paravento delle modifiche legislative adottate nel frattempo e dei sovvertimenti di natura economico-finanziaria prodottisi recentemente, la rilevanza di questo cambiamento di rotta deve essere attentamente considerata e approfondita, poiché è tutt'altro che marginale nell'ambito della politica sociale. Gli assicuratori hanno imboccato una strada sostanzialmente diversa rispetto al passato; hanno abbandonato - ovunque fosse possibile - il terreno del diritto sociale per immettersi in quello del diritto privato, malgrado continuino ad operare in un ambito a evidenti implicazioni sociali. Persino gli istituti a natura mutualistica (casse malati) hanno diversificato l'attività indirizzandosi con convinzione verso i settori retti dal diritto privato.

Si assiste di conseguenza ad un mutamento radicale del ruolo svolto dalle compagnie di assicurazione nell'ambito della sicurezza sociale. In passato si sono attenute a criteri prevalentemente sociali anche nella parte facoltativa o sovraobbligatoria. Oggi quest'ultima è invece sottoposta al diritto privato.

Questo ribaltamento genera distorsioni non solo laddove manca ancora una regolamentazione obbligatoria (si veda il campo dell'indennità giornaliera per malattia), ma anche nei settori della sicurezza sociale dove esiste una parte obbligatoria ed una parte facoltativa o sovraobbligatoria (ad esempio assicurazione sociale LAMal e secondo pilastro). Abbondanti settori della sicurezza sociale sono cioè retti da criteri puramente privatistici e sottomessi alle regole del mercato e del profitto.

Le conseguenze sono particolarmente devastanti. Vengono meno i criteri di solidarietà nella copertura dei rischi. Nelle situazioni più esposte ad essi (imprese con dipendenti già in inabilità o imprese di rami professionali soggetti a rischi di inabilità), gli assicuratori giungono persino a rifiutare una copertura assicurativa. Viene cioè visibilmente disatteso lo scopo stesso del modello assicurativo (copertura dei rischi attraverso una loro ampia ripartizione) e dei criteri che, perlomeno nel settore sociale, devono conformarlo (solidarietà tra vari gradi e densità di rischio). Ne derivano evidenti distorsioni e disagi per gli assicurati e per le imprese. Viene parimenti intaccata la credibilità di singole assicurazioni sociali e la fiducia in esse riposta dalla popolazione (si veda quanto sta avvenendo nella previdenza professionale).

Non va dimenticato che la componente facoltativa e sovraobbligatoria svolge una funzione importante e non può essere considerata superflua. Il caso del secondo pilastro, dove la parte sovraobbligatoria ne rappresenta quasi i due terzi, è particolarmente indicativa al riguardo.

La modificata condotta delle compagnie di assicurazione mette a repentaglio gli obiettivi di politica sociale nei settori dove esse svolgono un ruolo decisivo. Questa situazione deve indurre ad un riesame del sistema in vigore e delle norme che, alla luce degli orientamenti odierni degli assicuratori, non consentono ormai più di tutelare a sufficienza gli assicurati.

Stellungnahme des Bundesrates

1. In generale

L'AVS e la previdenza professionale costituiscono, accanto all'assicurazione malattia, i più importanti rami dell'assicurazione sociale. Il primo pilastro, la previdenza per la vecchiaia (AVS), è finanziato secondo il sistema di ripartizione e mira a garantire un minimo vitale. Oltre all'assicurazione per la vecchiaia, esso persegue esplicitamente obiettivi sociali. Il secondo pilastro, la previdenza professionale, dovrebbe garantire, insieme al primo pilastro, il mantenimento del tenore di vita abituale. Esso è finanziato secondo il sistema di capitalizzazione e non persegue esplicitamente alcun obiettivo di ridistribuzione. Com'è noto, nel sistema di capitalizzazione gli interessi attivi svolgono un ruolo centrale per la formazione del risparmio. Tanto più alti sono gli interessi ottenuti, tanto maggiori sono gli averi di vecchiaia che ne risultano e, di conseguenza, le rendite di vecchiaia degli assicurati. Gli interessi attivi calcolati riflettono la futura evoluzione economica, e non sono quindi prevedibili con certezza. Indipendentemente dalla modalità di finanziamento, la solvibilità dei sistemi di previdenza dipende quindi sempre anche dall'evoluzione economica.

2. Previdenza professionale

Con l'introduzione della LPP, la previdenza professionale è stata suddivisa in una parte obbligatoria di diritto delle assicurazioni sociali e una parte sovraobbligatoria di diritto privato. Per quanto concerne la parte obbligatoria, le prescrizioni minime garantiscono i diritti degli assicurati; nella parte sovraobbligatoria, invece, i datori di lavoro e i lavoratori sono liberi di convenire determinate disposizioni contrattuali. Il datore di lavoro può liberamente decidere quali piani assicurativi offrire ai propri dipendenti e con che istituti di previdenza professionale negoziare. Questa libertà presuppone però anche che i parametri siano fissati in modo tale da garantire l'equilibrio finanziario e da non generare, a lungo termine, una riduzione delle prestazioni sovraobbligatorie convenute né premi che eccedano l'efficienza di datore di lavoro e lavoratore. Ciò determina una serie di conseguenze sul calcolo del premio, ma anche sui tassi minimi d'interesse e sui tassi di conversione. La libertà non è tuttavia assoluta. L'articolo 49 capoverso 2 LPP contiene varie disposizioni valide anche per la parte sovraobbligatoria. Nell'ambito della recente prima revisione della LPP questo elenco è stato addirittura ampliato (cfr. FF 2003 5803). Tali disposizioni garantiscono l'applicazione di determinati principi di diritto in materia di assicurazioni sociali che proteggono gli assicurati anche nella parte sovraobbligatoria.

a. La tendenza a una tariffazione proporzionata ai costi e ai rischi è un'evoluzione che si può osservare non solo presso gli assicuratori vita privati; anche gli istituti di previdenza completamente o parzialmente autonomi sono infatti esposti alla pressione dei costi e devono sforzarsi di strutturare i processi in modo da coprire i rischi, le spese d'amministrazione e gli investimenti. Parallelamente, nella previdenza professionale si può osservare una tendenza generale a un più ampio ricorso al primato dei contributi che garantisce il principio dell'equivalenza tra i contributi dell'assicurato e le prestazioni dell'assicuratore. Il primato delle prestazioni, che prospetta una prestazione assicurativa prestabilita indipendente dai contributi versati, sta invece marcando il passo. Si riscontra parimenti che nell'ambito delle assicurazioni contro i rischi (invalidità e decesso) si sta sviluppando una tendenza verso premi conformi ai rischi, in particolare nel caso delle fondazioni collettive.

Il Consiglio federale ritiene che non vi sia nulla da obiettare contro i premi conformi ai rischi. Compete all'Ufficio federale delle assicurazioni private stabilire i criteri per il calcolo dei premi e assicurarsi che i principi attuariali di solidarietà siano osservati.

b. Attualmente, per quanto riguarda il tasso d'interesse minimo e il tasso di conversione, sussiste una divergenza tra la parte obbligatoria e quella sovraobbligatoria della previdenza professionale, perché i parametri della parte sovraobbligatoria vengono adeguati più velocemente alle modifiche in ambito finanziario e demografico rispetto a quelli della parte obbligatoria. Il fatto che queste modifiche siano state considerate non costituisce tuttavia una nuova evoluzione introdotta intenzionalmente dalle compagnie d'assicurazione private, ma è sempre rientrato nei compiti principali delle assicurazioni private. La diminuzione delle rendite da investimento e l'innalzamento della speranza di vita sono dati di fatto di una realtà che non può essere ignorata; essi fanno parte di quei parametri di base del sistema che devono restare in armonia con la realtà economica e demografica affinché il secondo pilastro possa mantenersi in equilibrio. Il fatto che le compagnie d'assicurazione abbiano volontariamente mantenuto per anni lo stesso tasso d'interesse nel regime obbligatorio e sovraobbligatorio trova la sua ragion d'essere nell'eccellente risultato economico conseguito negli ultimi anni sui mercati finanziari e non nell'osservanza di una prescrizione obbligatoria della LPP.

Per il momento il Consiglio federale ritiene ingiustificato sottoporre parzialmente o interamente la parte sovraobbligatoria ai principi del diritto delle assicurazioni sociali. Ritiene che il sistema si sia finora mantenuto stabile e che gli adeguamenti effettuati nel regime sovraobbligatorio - sia presso le casse pensioni autonome sia presso gli istituti d'assicurazione - volti a garantire la solvenza e a impedire indesiderati sussidi incrociati tra le generazioni, erano necessari a causa all'evoluzione economica e demografica. Uno degli obiettivi di questi adeguamenti era anche quello di proteggere gli assicurati.

Proprio l'esempio del tasso di conversione mostra le gravi conseguenze che possono insorgere se vengono ignorate le suddette correlazioni. L'attuale tasso di conversione non riflette più i principi attuariali ed economici dati; esso è infatti troppo alto e determina quindi distorsioni nel sistema della previdenza professionale. Le conseguenze dei premi di rischio più elevati sono sopportate anche dalle piccole e medie imprese. Il Consiglio federale si è espresso a più riprese al riguardo in risposta agli interventi parlamentari (cfr. risposta alle domande 3 e 4 dell'interpellanza Rechsteiner-Basel 03.3088, Provvedimenti per stabilizzare la previdenza professionale, del 19 marzo 2003). La costituzione di comunità solidali circoscritte e un calcolo dei premi orientato ai rischi sono le basi di un efficiente mercato assicurativo. I processi di selezione, invece, implicano l'impossibilità da parte di determinati gruppi di assicurati di continuare ad assicurarsi e di ricevere quindi una copertura assicurativa dal mercato. Ciò costituisce una sfida per gli attori del sistema.

c. In virtù dell'articolo 60 LPP, le parti sociali hanno ricevuto l'incarico di costituire un istituto collettore affinché le imprese possano assicurare il proprio personale nella previdenza professionale e adempiere quindi i propri obblighi legali. L'istituto collettore svolge la funzione di una rete di raccolta e mira, tra l'altro, a obbligare i datori di lavoro che non sono ancora affiliati a un istituto di previdenza ad affiliarsi. Un altro compito dell'istituto collettore consiste nell'accettare contraenti che non riescono a trovare nessun assicuratore. In questo modo si garantisce che tutti i datori di lavoro, in caso di bisogno, abbiano la possibilità di affiliarsi nell'ambito del regime obbligatorio o che, se del caso, siano affiliati in modo forzato.

La creazione di simili possibilità nella parte sovraobbligatoria, ad esempio introducendo un diritto alla stipulazione di un contratto nel regime sovraobbligatorio per imprese con categorie professionali particolarmente a rischio, presupporrebbe l'introduzione nel diritto assicurativo privato di un obbligo a contrarre. Un tale obbligo contraddice, tuttavia, il principio dell'autonomia privata. Perfino nei settori in cui sussiste un obbligo di assicurazione in virtù di particolari disposizioni legali, i contraenti sono liberi di decidere se, con chi e a che prezzo desiderano stipulare un contratto assicurativo.

d. Non a caso, e conformemente all'idea di base del principio dei tre pilastri, il legislatore ha lasciato che la parte facoltativa o sovraobbligatoria della previdenza professionale venisse regolata dalle leggi del mercato. Il Consiglio federale approva questo modo di procedere. Esso ritiene che interventi legislativi volti a fissare le tariffe dei premi contrattuali o del tasso di conversione nella parte sovraobbligatoria della previdenza professionale siano non solo inopportuni, ma anche controproducenti. Il Consiglio federale è dell'opinione che il mercato non operi contro, ma bensì a favore degli assicurati. Tanto più efficientemente viene effettuato l'investimento di capitale, tanto più facilmente potranno essere raggiunti gli obiettivi di prestazione che si propongono le assicurazioni sociali. È quindi di fondamentale importanza che le condizioni quadro normative creino i presupposti per un mercato dei capitali efficiente. Affinché i sistemi di previdenza possano essere finanziati a lungo termine e in modo stabile è necessario che i parametri del sistema siano fissati in modo realistico. Ciò garantisce infine anche la fiducia nel sistema dell'assicurazione sociale.

3. Assicurazione malattie

Con l'entrata in vigore il 1° gennaio 1996 della vigente legge sull'assicurazione malattie (LAMal), le assicurazioni malattie complementari sono state assoggettate alla legge sul contratto di assicurazione (LCA) conformemente all'articolo 12 capoverso 2 LAMal. In questo modo, analogamente a quanto previsto per la previdenza professionale, il legislatore ha stabilito una chiara separazione tra l'assicurazione malattia obbligatoria, modellata secondo il diritto previdenziale, e l'assicurazione complementare facoltativa, modellata secondo i principi del diritto privato. Uno degli obiettivi principali di questa ripartizione consiste nell'ottenere veridicità e trasparenza dei costi, per esempio facendo sì che le assicurazioni complementari siano finanziate autonomamente e senza sussidi statali e che nell'assicurazione complementare vengano calcolate tariffe differenziate in base ai gruppi di rischio o alle cause di rischio. Scopo della revisione era stabilizzare i costi sanitari in aumento e allo stesso tempo far sì che tutta la popolazione potesse disporre di un'assicurazione sociale di base a prezzi accessibili. Il sistema scelto dal legislatore riflette il nostro ordinamento giuridico e sociale. Chi desidera una copertura assicurativa che non copra soltanto le esigenze di base dovrebbe essere in grado di stipulare un'assicurazione complementare, ma deve assumersene la totalità dei costi.

a. Le offerte dell'assicuratore nell'ambito dell'assicurazione complementare coprono un ampio spettro di richieste complementari prevalentemente non mediche che comportano determinati costi, ma sono comunque accessibili a ampi strati della popolazione a seconda della struttura individuale dell'offerta. Compete all'assicuratore rendere le offerte attrattive affinché possano anche trovare applicazione. L'Ufficio federale delle assicurazioni private controlla che i prezzi delle offerte restino sopportabili anche in vista dell'innalzamento della speranza di vita.

Secondo il Consiglio federale non sussiste quindi alcuna necessità di sottoporre le offerte per le assicurazioni malattia complementari a una copertura assimilabile al diritto previdenziale.

b. È vero che dal 1997, nell'ambito dell'indennità giornaliera, segnatamente nell'assicurazione per la perdita di guadagno collettiva, si è verificato un passaggio dall'assicurazione d'indennità giornaliera secondo la LPP a un'assicurazione d'indennità giornaliera secondo la LCA. Da un lato le casse malati possono offrire assicurazioni d'indennità giornaliera secondo le regole della LCA e dall'altro la maggior parte delle casse malati ha trasferito l'ambito delle assicurazioni complementari e d'indennità giornaliera secondo la LCA a istituti d'assicurazione privati. Ciò ha comportato una diminuzione delle assicurazioni di indennità giornaliera secondo la LPP e quindi anche della copertura previdenziale.

Il Consiglio federale è dell'opinione che questa evoluzione e le sue conseguenze debbano essere monitorate da vicino, ma che per il momento un intervento a livello legislativo non sia necessario per assoggettare o assimilare l'assicurazione per perdita di guadagno in caso di malattia al diritto previdenziale. Oggi esistono ancora molte assicurazioni per perdita di guadagno efficienti, concluse secondo il diritto delle assicurazioni private e compete innanzitutto alle parti sociali trovare una soluzione assicurativa secondo il piano sociale o una diversa forma di indennizzo della perdita di guadagno in caso di incapacità al lavoro per malattia.

4. Statalizzazione?

Una statalizzazione o la creazione di enti di diritto pubblico non sono compatibili con il nostro sistema giuridico. Molto di più potrebbe essere ottenuto con strutture migliorate che incentivino una maggiore funzionalità dei sistemi e dei mercati e che sgravino gli assicurati. Un'estensione delle attività statali sarebbe controproducente e limiterebbe ulteriormente la libertà di decisione individuale (cfr. anche la risposta del Consiglio federale al postulato Rechsteiner-Basel 03.3379, Cassa unica per l'assicurazione rischio LPP sul modello dell'INSAI del 19 giugno 2003).

Mediante la LAMal è stata istituita un'assicurazione malattia sociale, la quale soprattutto sulla base dell'ampio catalogo delle prestazioni e dell'obbligo generale di assicurazione garantisce che l'intera popolazione sia ben assicurata dal punto di vista medico. Il settore delle assicurazioni complementari, separato dalla LAMal, non persegue invece tale scopo sociale. Per questa ragione il Consiglio federale non prevede nessun intervento statale, che non giudica peraltro necessario.

Nell'ambito della previdenza professionale, attualmente due commissioni di esperti ("Forme giuridiche della previdenza professionale" e "Ottimizzazione della vigilanza sulla previdenza professionale") hanno l'incarico di analizzare le possibilità di migliorare il sistema di previdenza professionale (cfr. al riguardo anche la risposta del Consiglio federale alla mozione della commissione dell'economia e dei tributi CS 03.035, del 15 agosto 2003, 03.3430, Previdenza professionale. Vigilanza unitaria della Confederazione su tutti gli istituti). Prima di prendere in esame altre decisioni in questo ambito, si dovrebbero attendere i risultati delle suddette commissioni di esperti.

5. Per i motivi che precedono, il Consiglio federale non ritiene al momento necessario intervenire.

Risposta del Consiglio federale.