Wortlaut

Il Consiglio federale è pregato di disciplinare più rigorosamente i rimedi giuridici nel settore delle assicurazioni sociali e di sopprimere la gratuità delle procedure. Di norma quali rimedi giuridici devono essere sufficienti l'opposizione e il ricorso davanti ai tribunali cantonali delle assicurazioni. Solo le questioni giuridiche d'importanza fondamentale devono essere portate davanti al Tribunale federale. La procedura di opposizione prevista all'articolo 52 LPGA deve essere notevolmente semplificata.

Begründung

L'introduzione dell'articolo 52 LPGA ha originato una valanga di opposizioni. Soltanto per l'AI sono state inoltrate oltre 13 000 opposizioni; esse comportano decisioni su opposizione, la cui motivazione e il cui trattamento richiedono una notevole mole di lavoro. Gli assicurati tendono sempre più a non accettare le decisioni negative e, con l'ausilio di un avvocato, a far uso dei rimedi giuridici per ottenere una decisione a loro vantaggio. In particolare la gratuità della procedura favorisce questo comportamento. Taluni avvocati si sono specializzati in questi casi e contestano regolarmente le conclusioni di periti, medici e specialisti, che vengono talvolta addirittura intimiditi con una denuncia. Ci si avvale sempre più spesso dei rimedi giuridici, che diventano così una pratica lunga e onerosa che richiede risorse sempre maggiori. Favorisce questa situazione il fatto che le opposizioni e i ricorsi debbano essere motivati soltanto in modo sommario. Per contro, il principio inquisitorio obbliga gli assicuratori e gli organi di esecuzione delle singole assicurazioni sociali ad accertare i fatti in modo circostanziato. Vengono richieste sempre più perizie e controperizie, con il conseguente esaurimento delle capacità disponibili. La durata della procedura è quindi sempre più lunga, creando così una situazione molto insoddisfacente per tutti gli interessati. S'impongono pertanto tre provvedimenti:

in primo luogo, bisogna disciplinare più rigorosamente i rimedi giuridici. Si raggiungerebbe quest'obiettivo se si potesse adire il Tribunale federale solo in casi eccezionali, ossia per questioni giuridiche d'importanza fondamentale.

In secondo luogo, bisogna modificare l'articolo 61 LPGA e altre disposizioni procedurali di modo che la procedura di opposizione sia notevolmente semplificata e diventi sommaria e rapida, come previsto dall'articolo 61 lettera a LPGA. In questa procedura non si potrebbero eseguire nuove perizie e accertamenti. Rimarrebbe invece riservato il ricorso (art. 56 LPGA).

Quale terzo provvedimento va introdotto l'obbligo di sostenere le spese al fine di dissuadere le persone quantomeno dall'interporre ricorsi manifestamente infondati. Qualora l'opposizione venisse trattata solo in modo sommario, potrebbe essere riscosso un modesto emolumento (p. es. 100 franchi). A partire dalla seconda istanza bisognerebbe però fissare emolumenti d'importo non inferiore a quelli previsti nelle procedure di diritto civile, soggette a pagamento.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di accogliere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Per quanto riguarda il disciplinamento più rigoroso dei rimedi giuridici e la gratuità della procedura, il Consiglio federale rinvia alla revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale (01.023) attualmente in corso, nel quadro della quale si prevede d'introdurre il ricorso unitario anche nel diritto in materia di assicurazioni sociali in modo da equipararlo, dal punto di vista procedurale, al resto del diritto amministrativo. Sarebbero così soppresse le regole speciali applicate attualmente alle controversie concernenti prestazioni delle assicurazioni sociali. Anche in queste controversie dovrebbero essere quindi coperte di norma le spese, come del resto accade per tutte le altre controversie davanti al Tribunale federale. Con alcune particolarità (ad esempio limite massimo per le spese, anticipo delle spese) si dovrebbe però continuare a tenere conto della componente di politica sociale insita nelle cause concernenti prestazioni delle assicurazioni sociali e a garantire il diritto costituzionale alla gratuità della procedura (art. 29 cpv. 3 Cost.).

Il TFA è convinto che queste misure contribuiranno a sgravarlo notevolmente in quanto i potenziali ricorrenti dovranno riflettere con attenzione prima di impugnare una decisione. Lo scopo è in particolare di mettere fine ai ricorsi inoltrati "perché tanto non costa niente". A livello di Tribunale federale, le misure richieste dall'autore della mozione sono già contemplate nel disegno attualmente in discussione in Parlamento. Starà dunque all'Assemblea federale realizzarle nel quadro della revisione in corso e, se necessario, adeguarle successivamente.

2. Le richieste relative alla procedura d'opposizione ed alla gratuità della procedura di ricorso di prima istanza interessano la normativa della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA).

a. La procedura di opposizione è stata generalizzata essenzialmente per dare la possibilità all'amministrazione di controllare la propria attività. Quando si devono prendere numerose decisioni, vi è anche il rischio di non vedere elementi determinanti. La procedura di opposizione è importante perché dà la possibilità di riesaminare le decisioni all'autorità che le ha emanate. Permette inoltre di sgravare le istanze giudiziarie e garantisce agli assicurati il diritto di essere sentiti.

Per l'AI la procedura di opposizione costituisce una novità. Prima dell'entrata in vigore della LPGA, avvenuta il 1° gennaio 2003, gli uffici AI, prima di emanare una decisione, dovevano informarne gli assicurati mediante un progetto. Quest'obbligo risultava dal diritto di essere sentiti, previsto all'articolo 29 capoverso 2 della Costituzione federale, secondo il quale ogni persona ha il diritto di esprimersi prima che venga emanata una decisione in merito ai suoi diritti od obblighi. Con la LPGA non si è fatto altro che far passare il diritto di essere sentiti da un progetto di decisione a una procedura di opposizione.

Grazie all'introduzione della procedura di opposizione gli uffici AI possono ora emanare direttamente una decisione senza farla precedere da un progetto. Per l'assicurato questa procedura ha il vantaggio che egli riceverà più rapidamente una decisione definitiva dell'ufficio AI, senza per questo subire pregiudizi giuridici. Considerando la quantità, ma anche la complessità degli incarti che gli uffici AI devono trattare, le decisioni devono poter essere riesaminate in una procedura semplice e rapida. Il riesame deve essere effettuato dall'autorità che emana la decisione e non da un tribunale.

b. Per quanto riguarda le spese di procedura, la LPGA sancisce la gratuità della procedura di opposizione, non da ultimo perché essa verte su prestazioni assicurative cui l'assicurato ha diritto - un diritto che deve essere stabilito d'ufficio - se adempie le condizioni previste. La LPGA ha anche uniformato la procedura cantonale di ricorso di prima istanza generalizzando la gratuità della procedura, già prevista nelle diverse assicurazioni sociali. Come secondo il diritto precedente, al fine di combattere gli abusi, in caso di ricorsi pretestuosi o avventati le spese di procedura possono essere addebitate all'assicurato.

La questione della gratuità della procedura di ricorso è già oggetto di un postulato della CAG-S (01.3038), che chiede al Consiglio federale di esaminare, da un lato, se e in che modo possano essere sviluppate o introdotte procedure di prima istanza gratuite in materia di opposizione, conciliazione o mediazione e, dall'altro lato, se tutte le procedure di ricorso di diritto federale davanti alle autorità cantonali e federali debbano essere soggette a pagamento. Il Parlamento non ha invece dato seguito a un'iniziativa del Canton Argovia, in cui si chiedeva di sopprimere la gratuità delle procedure di ricorso nel settore delle assicurazioni sociali (00.301).

c. Ad un anno dall'entrata in vigore della LPGA si registra nel settore dell'AI un numero elevato di opposizioni (circa 12 000 nel 2003). Se questa tendenza dovesse confermarsi si dovrebbero prendere provvedimenti semplificando ulteriormente la procedura d'opposizione oppure rinunciando alla gratuità generalizzata.

Il Consiglio federale propone di accogliere la mozione.