Wortlaut

Nel quadro dell'esecuzione della legge sull'asilo riveduta in seguito all'approvazione del programma di sgravio 03, il Consiglio federale è invitato ad adottare i seguenti provvedimenti:

1. garantire che le domande d'asilo siano oggetto di una decisione di non entrata nel merito soltanto nei casi ammessi dalla legge e che il Parlamento ne sia informato a intervalli regolari;

2. assicurare che le persone particolarmente vulnerabili (in particolare le donne incinte o sole, i minori non accompagnati, le famiglie con bambini piccoli, le persone anziane o bisognose di cure) beneficeranno del trattamento promesso loro in occasione dell'elaborazione della legislazione relativa al programma di sgravio;

3. disciplinare formalmente le condizioni alle quali le persone interessate avranno diritto all'aiuto in caso di bisogno e in particolare le informazioni;

4. garantire, mediante modifica dell'articolo 64 dell'ordinanza 2 sull'asilo, la concessione di un aiuto al ritorno anche alle persone la cui domanda d'asilo è stata oggetto di una decisione di non entrata nel merito al fine, in particolare, di prevenire un aumento del numero dei clandestini.

Begründung

Ad 1

Un'inchiesta dell'Organizzazione svizzera d'aiuto ai rifugiati (OSAR) pubblicata il 21 novembre 2003 (si veda Annotazione 1) rivela che nella pratica molte decisioni di non entrata nel merito sono state prese a torto. Infatti, in molti casi avrebbe dovuto essere presa una decisione di rigetto della domanda ma non una decisione di non entrata nel merito. Tale distinzione non è irrilevante, tra l'altro, perché in futuro le decisioni di non entrata nel merito comporteranno la riduzione a cinque giorni del termine per interporre ricorso e la novità della soppressione dell'aiuto sociale per la persona interessata.

Secondo la legislazione e la giurisprudenza, si deve entrare nel merito di una decisione d'asilo qualora "vi siano indizi di persecuzione che non risultino manifestamente infondati" (cfr. art. 32 cpv. 1 in relazione con art. 18, art. 32 cpv. 2 lett. a, art. 33 e art. 34 LAsi). La nozione di persecuzione va dunque intesa in senso lato (ogni persecuzione imputabile all'agire umano) e il grado di verosimiglianza delle prove deve essere basso (vanno ritenuti gli indizi che a prima vista non appaiono credibili). L'inchiesta dell'OSAR mostra che l'esame delle domande d'asilo non si fonda su tale nozione di persecuzione in senso lato, bensì sullo statuto di rifugiato, sul fatto che la persecuzione emani o no dallo Stato o addirittura sulla possibilità che il richiedente possa trovare rifugio in un'altra parte del Paese da cui è fuggito. Invece di una valutazione prima facie, è operato un vero e proprio esame di credibilità. I requisiti per entrare nel merito di una domanda sono quindi troppo restrittivi e spesso a torto non si entra nel merito di una domanda d'asilo. La portavoce dell'Ufficio federale dei rifugiati ha peraltro confermato tale pratica. Secondo l'articolo della NZZ che riporta le sue affermazioni, prima di decidere la non entrata nel merito si esaminano in maniera restrittiva i motivi che hanno spinto il richiedente a presentare la sua domanda (NZZ del 22 novembre 2003, Bosnien laut Hilfswerken nicht sicher, Kritik an der Asylpraxis). Nel frattempo la Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo ha pubblicato altre decisioni che confermano la prassi e la volontà del legislatore: secondo le decisioni di principio GICRA 2003/n. 19 e 20, in occasione dell'esame di "indizi di persecuzione" si applica la nozione di indizio di persecuzione in senso lato e risultano manifestamente infondati "solo quegli indizi di persecuzione che si basano su dichiarazioni chiaramente inattendibili".

È quindi evidente la necessità di correggere la prassi dell'Ufficio federale. Il Consiglio federale è pregato di invitare l'Ufficio federale dei rifugiati alla corretta applicazione della legge sull'asilo e ad osservare la prassi stabilita dalla Commissione di ricorso in materia d'asilo.

Ad 2

L'articolo 44a LAsi, adottato nel quadro del Programma di sgravio 03, prevede che in futuro le persone la cui domanda d'asilo è stata oggetto di una decisione di non entrata nel merito e di una decisione di allontanamento cresciute in giudicato dovranno sottostare alla LDDS. Queste persone saranno dunque escluse dal sistema di aiuto sociale previsto dalla legislazione sull'asilo e non saranno assegnate al Cantone cui compete l'esecuzione (art. 27 cpv. 3 e 4 LAsi). In occasione dei dibattiti concernenti tali modifiche, è stato tra l'altro chiesto di non applicare tale disciplinamento alle persone particolarmente vulnerabili (segnatamente le donne incinte o sole, i minorenni non accompagnati, le famiglie con bambini piccoli, le persone anziane o bisognose di cure); esse dovrebbero continuare a essere assegnate ai Cantoni e a beneficiare del sistema d'aiuto sociale previsto dalla legislazione sull'asilo. In tali casi si tratta di persone che non sono oggetto di un'ammissione provvisoria. Infatti il loro ritorno in patria è ragionevolmente esigibile poiché non le esporrebbe a pericoli concreti. Se per esempio non si entra nel merito della domanda di una famiglia bosniaca di cinque persone, l'esecuzione dell'allontanamento è pronunciata perché il loro ritorno è considerato ragionevolmente esigibile. Non si tratta di esigere che tale famiglia sia ammessa provvisoriamente, bensì di evitare che essa finisca in mezzo a una strada, con tutti i pericoli che tale situazione comporta, nell'attesa del ritorno in Bosnia.

Nelle commissioni speciali e nel plenum, il Consiglio federale e l'Ufficio federale dei rifugiati hanno fatto capire che le persone particolarmente vulnerabili non finirebbero in mezzo alla strada. Il 3 dicembre 2003 dinanzi al Consiglio nazionale la consigliera federale Metzler ha dichiarato quanto segue (trad. nostra): "innanzitutto vorrei ripetere quanto affermato dalla signora Leutenegger Oberholzer, ossia che per ogni decisione si esamina individualmente se un allontanamento è esigibile oppure no. Se non è esigibile, la persona interessata è ammessa provvisoriamente; il programma di sgravio non cambia nulla. Ma se, come accade ad esempio nel caso di una donna incinta, l'inesigibilità dell'allontanamento è limitata nel tempo, si deve aspettare prima di pronunciare una decisione in tal senso; una tale persona non deve nemmeno essere ammessa provvisoriamente". Il consigliere nazionale Rudolf Steiner ha precisato quanto segue (trad. nostra): per quanto concerne le persone vulnerabili, in particolare le donne incinte o sole, le dichiarazioni rese ieri dal signor Gerber, il direttore dell'Ufficio federale dei rifugiati, ci hanno convinto. Secondo Gerber, nessuna donna in avanzato stato di gravidanza né nessuna persona affetta da una malattia grave o incurabile che cerca aiuto nel nostro Paese è mai stata ricondotta alla frontiera o allontanata".

Il Consiglio federale e l'Ufficio federale dei rifugiati devono restare fedeli alle loro rassicurazioni. Affinché le persone particolarmente vulnerabili che non sono state ammesse provvisoriamente non finiscano in mezzo alla strada, bisogna entrare nel merito della loro domanda. Occorre istruire i funzionari competenti ad esaminare le domande dal punto di vista materiale.

Ad 3

Le persone oggetto di una decisione di non entrata nel merito vanno informate che hanno diritto a un aiuto in caso di bisogno (cfr. in merito dott.ssa Kathrin Amstutz, verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an die Sozialhilfe im Asylwesen, ASYL 2003/n. 2, pag. 30). Tale informazione deve essere fornita in una lingua comprensibile dagli interessati. Inoltre, occorre creare le condizioni atte a garantire l'accesso all'aiuto in caso di bisogno (informazione fornita dal servizio competente, trasporto, traduttori o interpreti, ecc.). Il Consiglio federale è invitato a garantire tali condizioni mediante adeguamento dell'ordinanza.

Ad 4

Secondo l'articolo 64 capoverso 1 lettera a OAsi 2, sono escluse da ogni forma di aiuto al ritorno le persone la cui procedura è stata liquidata con una decisione di non entrata nel merito. Dopo le decisioni prese dal Parlamento sulla soppressione dell'aiuto sociale, tale disposizione non è più adeguata. Non si può far finire in mezzo alla strada le persone oggetto di una decisione di non entrata nel merito, con la speranza che scompaiano, senza nel contempo offrire loro un aiuto al ritorno concreto. Soltanto l'aiuto al ritorno darà loro l'effettiva possibilità di ritornare nel loro Paese d'origine nella legalità e con dignità. Il Consiglio federale è pertanto invitato ad adeguare di conseguenza l'ordinanza. Un ritorno controllato e sostenuto è preferibile al passaggio all'illegalità.

(Annotazione 1: Die aktuelle Safe Country-Praxis, Würdigung der Nichteintretensentscheide zu den neuen Safe Countries [Bosnien-Herzegowina, Mazedonien, EU-Beitrittsländer], Susanne Bolz, Rainer Mattern, OSAR, Berna, 18 novembre 2003, www.fluechtlingshilfe.ch)

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

L'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) applica la legge sull'asilo tenendo conto della dottrina e giurisprudenza dominanti, in particolare della prassi della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (CRA). Pertanto, non si entra nel merito delle domande d'asilo soltanto nei casi previsti dalla legge. Come stabilito dalla CRA nella decisione di principio GICRA 2002 n. 15, le fattispecie di non entrata nel merito (art. 32 - 34 LAsi) non sono formulate come "disposizioni potestative". Pertanto non accordano all'UFR alcun potere discrezionale. Il programma di sgravio 2003 non modifica tale situazione.

Ovviamente l'UFR rispetta le più recenti decisioni della CRA, che precisano l'applicazione delle fattispecie della non entrata nel merito (GICRA 2003 n. 19 - 22). La prassi dell'Ufficio è stata adeguata di conseguenza. Non sussistono differenze con la prassi della CRA.

Con la pubblicazione di statistiche mensili, l'UFR pratica una politica d'informazione aperta e trasparente. Il Consiglio federale ritiene pertanto che si debba rinunciare a un'ulteriore informazione all'attenzione del Parlamento.

Ad domanda 2

Una volta che la decisione di non entrata nel merito è passata in giudicato, le persone oggetto di tale decisione sono considerate persone straniere in situazione irregolare e devono provvedere a sé stesse e al loro soggiorno fino al momento della partenza dalla Svizzera. Tuttavia, nell'ambito dell'esame dei singoli casi, l'UFR terrà debitamente conto della situazione delle persone particolarmente vulnerabili. La relativa prassi è costantemente valutata e sviluppata sulla base delle esperienze presenti e future.

Ad domanda 3

Nel messaggio relativo al programma di sgravio 2003 del budget della Confederazione, il Consiglio federale ha affermato che (pag. 4931-4932) la determinazione e l'impostazione dell'aiuto in caso di bisogno spetta ai Cantoni e ai Comuni. Le Camere federali hanno approvato in tal senso il programma di sgravio 2003. Data tale situazione iniziale, la regolamentazione delle condizioni per poter beneficiare dell'aiuto in caso di bisogno mediante ordinanza del Consiglio federale rappresenterebbe un'ingerenza nella sovranità cantonale. Pertanto, il Consiglio federale respinge l'emanazione dell'ordinanza richiesta dall'autrice della mozione.

L'Ufficio federale dei rifugiati comunica alle persone oggetto di una decisione di non entrata nel merito che devono lasciare senza indugio la Svizzera. Il Cantone cui la decisione di allontanamento attribuisce la competenza dell'esecuzione è responsabile di un eventuale sostegno sotto il profilo finanziario o organizzativo fino alla partenza o in occasione della stessa.

Ad domanda 4

Come già sostenuto dal Consiglio federale in occasione della sua risposta all'interpellanza Hofmann Hans (03.3517), l'aiuto al ritorno è destinato ai richiedenti l'asilo che hanno un atteggiamento collaborativo durante la procedura d'asilo e che desiderano lasciare la Svizzera spontaneamente prima dello scadere del termine di partenza. Non è tuttavia previsto per chi non ottempera all'obbligo di collaborare durante la procedura d'asilo o fa uso dell'istituto dell'asilo a scopi diversi da quello di ottenere protezione. Il Consiglio federale ha pertanto escluso da qualsiasi forma di aiuto al ritorno le persone la cui procedura d'asilo si è conclusa con una decisione di non entrata nel merito.

Il programma di sgravio 2003 prevede che, in presenza di una decisione di non entrata nel merito passata in giudicato, la decisione d'allontanamento venga eseguita direttamente dal centro di registrazione. Negli altri casi l'incarico di eseguire l'allontanamento è conferito a un Cantone che sarà successivamente rimborsato con un importo forfetario per ogni allontanamento eseguito. Le persone colpite da una decisione di non entrata nel merito possono beneficiare di consulenza e sostegno sia nei centri di registrazione sia nei Cantoni se intendono pianificare autonomamente il ritorno. La Confederazione si assume inoltre le spese di partenza e d'esecuzione.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.