Wortlaut

Le disposizioni della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF, RS 832.20) concernenti l'assicurazione contro gli infortuni delle aziende di servizi e delle aziende artigiane vanno riesaminate e modificate in modo da restituire efficacia alla volontà originaria del legislatore.

Begründung

Con l'entrata in vigore, il 1° gennaio 1984, della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) l'esecuzione dell'assicurazione contro gli infortuni è passata dal monopolio dell'INSAI al principio della pluralità degli enti responsabili. Le norme d'assoggettamento previste dalla LAINF hanno dunque una funzione essenzialmente diversa rispetto a quelle del diritto previgente (LAMI), in quanto stabiliscono se ad eseguire l'assicurazione è l'INSAI o un altro assicuratore. Ciononostante il legislatore ha tuttavia ripreso i criteri d'assoggettamento della LAMI lasciandoli praticamente invariati. Che le norme d'assoggettamento non avrebbero subìto modifiche sostanziali e che i rapporti assicurativi esistenti, sia pure adeguati alle nuove prescrizioni, sarebbero proseguiti traspariva per altro già dal messaggio del Consiglio federale concernente la LAINF. Tant'è che in Consiglio nazionale, presone atto, si osservava senza mezzi termini che "la LAINF sostiene ad un tempo la pluralità degli enti responsabili e la garanzia dei diritti acquisiti. In pratica, per quel 30% di salariati non ancora assoggettati all'INSAI l'introduzione dell'obbligo assicurativo significherà che le assicurazioni facoltative concluse in precedenza presso compagnie assicurative, casse infortuni di associazioni professionali o casse malati in gran parte diventeranno obbligatorie e rimarranno presso il medesimo assicuratore".

Alla luce dell'evoluzione del settore oggi bisogna purtroppo constatare che, nella formulazione di alcune disposizioni, il legislatore dell'epoca ha tenuto decisamente troppo poco conto della nuova funzione delle norme d'assoggettamento. Un esempio particolarmente evidente è rappresentato dalla disposizione concernente l'assicurazione di aziende che lavorano a macchina determinate sostanze (art. 66 cpv. 1 lett. e LAINF). Infatti, come ha confermato lo stesso Tribunale federale delle assicurazioni, sulla base di questa norma perfino un'azienda che dispone solo di un piccolo trapano a mano può essere assoggettata alla sfera di competenza dell'INSAI. Quale esempio più recente ricordiamo a questo proposito l'assoggettamento all'INSAI di tutti i negozi di ottica (motivo: gli ottici dispongono generalmente di una piccola molatrice, con la quale adeguano le lenti degli occhiali alla montatura scelta dal cliente). L'infelice formulazione della disposizione citata consente in pratica all'INSAI - contro la volontà del legislatore - di estendere a piacimento il proprio campo d'attività. Utilizzando gli stessi argomenti che gli hanno consentito di assoggettare alla sua sfera di competenza i negozi di ottica l'INSAI può infatti "fagocitare" altri tipi di azienda, p. es. le orologerie, le gioiellerie, i negozi di articoli sportivi (a causa della laminatura degli sci), i negozi di apparecchi radio e TV (per la riparazione degli altoparlanti), i negozi di arredamento, articoli regalo e fai-da-te, i negozi di scarpe (stampaggio delle suole in materiale sintetico) e i negozi di quadri (levigatura delle cornici).

La continua, strisciante estensione del campo d'attività dell'INSAI non soltanto viola la volontà del legislatore, ma è anche inaccettabile dal punto di vista della politica istituzionale: non va infatti dimenticato che l'assoggettamento di innumerevoli tipi di azienda consentito dall'infelice formulazione della disposizione di cui sopra lede diversi principi del nostro ordinamento giuridico. Basti pensare alla parità di trattamento delle aziende, alla sicurezza giuridica, alla protezione dall'arbitrio e all'istituto della prescrizione (riconosciuto, quest'ultimo, quale principio generale del diritto amministrativo svizzero).

Non va taciuto infine che i premi applicati dall'INSAI p. es. ai negozi di ottica sono sensibilmente superiori a quelli praticati dagli altri assicuratori. Inoltre presso l'INSAI le aziende devono sopportare costi più elevati dovuti alla frammentazione dei rapporti assicurativi. Le aziende non possono infatti più concludere presso il medesimo assicuratore tutte le assicurazioni di persone che sostituiscono l'obbligo del datore di lavoro di continuare a pagare il salario (assicurazione obbligatoria contro gli infortuni secondo la LAINF, assicurazione complementare LAINF, assicurazione collettiva d'indennità giornaliera in caso di malattia).

I provvedimenti richiesti sono inoltre del tutto conformi alla politica di apertura del mercato e miglioramento del diritto dei cartelli generalmente perseguita al momento attuale.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

L'autore della mozione ricorda che con la pluralità degli enti responsabili introdotta dalla legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) il legislatore, lungi dal voler rivoluzionare la ripartizione del mercato dell'assicurazione infortuni tra l'Istituto nazionale svizzero di assicurazione infortuni (INSAI), gli istituti di assicurazione privati secondo la LAINF e le casse malati, intendeva invece riprenderla. Secondo l'autore della mozione, tuttavia, nella giurisprudenza attuale e nella prassi odierna dell'INSAI la volontà storica del legislatore sarebbe ormai obsoleta. Si constaterebbe, in particolare, l'ampliamento strisciante del campo d'attività dell'INSAI. L'autore della mozione chiede pertanto un riesame generale delle norme d'assoggettamento in relazione alle aziende di servizi ed alle aziende artigiane.

In primo luogo va osservato che a causa dell'evoluzione economica la quota di mercato dell'INSAI è in costante diminuzione. Per contenere le perdite l'istituto utilizza i mezzi previsti dalla legge per l'assoggettamento di aziende ai sensi dell'articolo 66 LAINF.

Bisogna inoltre tener presente che un riesame della sfera di competenza legale dell'INSAI, soprattutto se, come nella fattispecie, si tratta di settori di assoggettamento d'importanza centrale, mette di fatto in discussione il mantenimento del monopolio parziale dell'istituto. Una mozione concernente la soppressione del monopolio dell'INSAI inoltrata il 5 ottobre 2000 (00.3544) è stata approvata dal Consiglio nazionale sotto forma di postulato il 6 giugno 2002. In una discussione tenuta il 14 giugno dello stesso anno il Consiglio federale è giunto alla conclusione che l'INSAI debba mantenere per il momento lo statuto d'istituto indipendente di diritto pubblico con un campo d'attività ben definito (monopolio parziale). Tuttavia, affinché si possa disporre già oggi di basi per future discussioni sull'organizzazione dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni, il Consiglio federale ha commissionato uno studio comparativo in cui i costi e gli utili dell'attuale sistema assicurativo verranno paragonati a quelli presumibili per un sistema liberalizzato. La conclusione dello studio è prevista per la prossima primavera.

Per il trasferimento di aziende dal campo d'attività dell'INSAI a quello degli assicuratori ai sensi dell'articolo 68 LAINF è prevista la procedura secondo l'articolo 76 LAINF, conformemente alla quale le parti sociali interessate e gli assicuratori devono essere consultati. Il competente Ufficio federale della sanità pubblica sta attualmente vagliando le numerose richieste ai sensi dell'articolo 76 LAINF già inoltrate al Consiglio federale.

Come già accennato, un'eventuale modifica della sfera di competenza dell'INSAI non può prescindere dalla misura in cui se ne vorrà mantenere il monopolio parziale. Il Consiglio federale attenderà dunque i risultati dello studio che ha commissionato e ridiscuterà della futura organizzazione dell'assicurazione contro gli infortuni e dell'INSAI non appena li avrà a disposizione. Per questi motivi e poiché la procedura secondo l'articolo 76 LAINF deve essere rispettata l'Esecutivo ritiene prematuro pronunciarsi già ora in favore di una modifica della normativa concernente la sfera di competenza dell'INSAI. La mozione va quindi respinta.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.