Wortlaut

Il Consiglio federale è invitato a ritornare sulla sua decisione del 25 giugno 2003 e a stralciare la Bosnia ed Erzegovina dalla lista dei Paesi di provenienza considerati sicuri (Safe Countries).

Begründung

Il Consiglio federale può dichiarare sicuro un Paese di provenienza ("Safe Country"). Se i richiedenti l'asilo provengono da un Safe Country, si suppone che non rischino persecuzioni e di regola non si entra nel merito della loro domanda (art. 34 legge sull'asilo, LAsi RS 142.31). Con decreto del 25 giugno 2003, il Consiglio federale ha aumentato da nove a 38 il numero dei cosiddetti "Safe Countries", tra cui dal 1° agosto 2003 figurano oltre ai Paesi UE e SEE anche la Bosnia ed Erzegovina e la Macedonia.

Possono essere considerati sicuri da persecuzione solo quegli Stati politicamente stabili, che rispettano gli standard internazionali in materia di diritti dell'uomo e in particolare puniscono eventuali violazioni dei diritti dell'uomo secondo i principi legalitari. Quando prende una decisione il Consiglio federale deve inoltre rispettare il parere degli altri Stati e dell'Alto Commissariato dell'ONU per i rifugiati (ACNUR)1) . Con il disciplinamento dei Safe Countries è possibile reagire ai cambiamenti politici nei Paesi "in cui è invero intervenuto un miglioramento delle condizioni democratiche, ma che conoscono tuttora movimenti migratori in ragione della situazione economica" (messaggio, FF 1990 II 451)2) .

La Svizzera è stato il primo e unico Paese europeo a dichiarare la Bosnia ed Erzegovina Safe Country, sebbene non sussistano le condizioni. Tale decisione è stata ingiustificata e prematura e chiaramente non ha preso in considerazione il parere dell'ACNUR, che nel luglio 2003 si era esplicitamente espresso contro l'inserimento della Bosnia ed Erzegovina nella lista dei Safe Countries3) . Finora non ci sono stati cambiamenti in merito a tale valutazione, condivisa anche dall'Organizzazione svizzera d'aiuto ai rifugiati (OSAR).

La situazione in Bosnia ed Erzegovina non consente di concludere che il Paese sia sicuro da persecuzione. A otto anni dalla conclusione dell'Accordo di Dayton, la Bosnia ed Erzegovina funziona unicamente grazie alla presenza e all'importante intervento della comunità internazionale. Il compito di garantire la pace compete alle forze di protezione guidate dalla NATO. Il Paese è diviso e la maggior parte della vita politica, sociale ed economica si svolge entro confini etnici. Nelle elezioni parlamentari dell'ottobre 2002 i partiti nazionalisti hanno riacquistato nuovo vigore. La situazione permane difficile soprattutto per le persone che intendono ritornare e quelle appartenenti a minoranze, mentre le autorità di giustizia e polizia non reagiscono in modo adeguato alle angherie. La corruzione nell'amministrazione, nelle autorità giudiziarie e nelle forze di polizia impedisce l'instaurarsi di condizioni di legalità. Molti criminali di guerra si trovano a piede libero e non sono adeguatamente perseguiti dai tribunali locali. L'assistenza sanitaria è insufficiente, soprattutto per le persone traumatizzate.

Attualmente la Bosnia ed Erzegovina non è uno Stato di diritto stabile e democratico. Inoltre, le domande dei cittadini bosniaci sono in calo. Secondo le statistiche dell'UFR, nel 2003 sono state presentate 728 domande d'asilo, pari al 3,6 per cento di tutte le domande. Sebbene la Bosnia ed Erzegovina si situi pur sempre al sesto posto nella lista dei più importanti Paesi di provenienza dei richiedenti, il numero di domande si è praticamente dimezzato rispetto al 2002 (in cui erano pervenute 1 548 domande)4) . È possibile trattare questo numero di domande senza adottare misure particolari.

La prassi decisionale dell'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) dà adito a critiche. In occasione della valutazione della sicurezza da persecuzione, l'UFR pone regolarmente requisiti troppo restrittivi per entrare nel merito delle domande5) . Secondo la legge, bisogna entrare nel merito di una domanda di un richiedente proveniente da un Paese che si suppone sicuro, se nel singolo caso sussistono indizi di persecuzione che non si rivelano palesemente infondati. In caso di una tale valutazione, gli ostacoli per i richiedenti vanno ridimensionati conformemente alla volontà del legislatore e alla giurisprudenza fissa della Commissione di ricorso in materia d'asilo (CRA)6) . Tuttavia, l'Ufficio federale considera soltanto gli indizi di persecuzione atti a motivare la qualità di rifugiato7) . Questa interpretazione restrittiva non è soltanto una limitazione inaccettabile alla luce della giurisprudenza della CRA e del concetto di non entrata nel merito della legge, bensì mette anche in pericolo l'applicazione regolare della Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati, poiché le persone potrebbero essere escluse a torto dalla procedura ordinaria.

Per i bosniaci appunto le conseguenze potrebbero essere serie: in Svizzera continuano ad arrivare anche persone particolarmente vulnerabili, soprattutto persone traumatizzate dalla guerra, che devono poter accedere alla procedura d'asilo ordinaria.

Le misure di risparmio nel settore dell'asilo, che entrano in vigore il 1° aprile 2004 nell'ambito del programma di sgravio della Confederazione, acuiscono drammaticamente anche la situazione delle persone con una decisione di non entrata nel merito poiché provenienti da un Paese sicuro. Le persone interessate sono spinte nell'illegalità e, indipendentemente dalla loro età, si ritrovano in mezzo alla strada senza assistenza sociale né possibilità di beneficiare di un aiuto al ritorno.

Nel 2003 l'UFR ha concesso l'asilo a 112 persone provenienti dalla Bosnia ed Erzegovina e molte persone continuano a essere ammesse provvisoriamente per motivi umanitari. L'Ufficio federale ha pur sempre lasciato intendere al pubblico che la decisione deve essere riesaminata nella primavera 2004. Al più tardi in occasione di tale riesame la Bosnia ed Erzegovina deve essere stralciata dalla lista dei Safe Countries.

1) Messaggio del 4.12.1995 relativo alla revisione totale della legge sull'asilo, FF 1996 II 59.

2) Nella presentazione al Parlamento il consigliere federale Koller ha assicurato che vedeva questa disposizione davvero soltanto come ultima ratio ad esempio nel caso in cui alle nostre frontiere si fossero improvvisamente presentati migliaia di richiedenti l'asilo ungheresi (...)", cfr. Boll. Uff. 1990, pag. 836.

3) Cfr. UNHCR's Concerns with the Designation of Bosnia and Herzegovina as a Safe Country of Origin, July 2003, www.unhcr.ch o http://www.ecoi.net/pub/ms102_hcr-bih0703-stc-concerns.PDF.

4) Cfr. La statistica in materia d'asilo dell'Ufficio federale dei rifugiati, http://www.bff.admin.ch/deutsch/asyl1d.htm.

5) Un'inchiesta dell'Organizzazione svizzera d'aiuto ai rifugiati (OSAR) pubblicata il 21.11.2003 mostra che nella prassi molte decisioni di non entrata nel merito sono prese a torto, cfr. S. Bolz, R. Mattern, Die aktuelle Safe Country-Praxis, Würdigung der Nichteintretensentscheide zu den neuen Safe Countries (Bosnien-Herzegowina, Mazedonien, EU-Beitrittsländer), OSAR, Berna 2003, www. fluechtlingshilfe.ch.

6) Cfr. Decisioni pubblicate della CRA, GICRA 1999/17 nonché GICRA 2003/18, www.arc-cra.ch.

7) Cfr. Rapporto del Consiglio federale concernente gli avamprogetti di revisione parziale dell'ordinanza 1 sull'asilo, dell'ordinanza 2 sull'asilo e dell'ordinanza concernente l'esecuzione dell'allontanamento e dell'espulsione di stranieri, pag. 3 in merito all'art. 29 OAsi 1, http://www.ejpd.admin.ch/doks/mm/files/031209_ber-d.pdf.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

La nozione di Safe Country è stata introdotta in Svizzera nell'ambito del decreto federale del 22 giugno 1990 sulla procedura d'asilo (DPA) e da allora è stato applicato a circa 40 Paesi. Se in base all'analisi della situazione il Consiglio federale designa uno Stato come sicuro da persecuzione, sussiste la presunzione legale che tale Stato non eserciti persecuzioni rilevanti sotto il profilo dell'asilo e che sia garantita la protezione dalla persecuzione non statale. Si tratta di una sicurezza da persecuzione relativa, che nel singolo caso può essere ribaltata sulla base di indizi concreti e circostanziati. Tale presunzione di principio è considerata contraddetta non appena nell'ambito dell'audizione, condotta in ogni caso, risultano indizi secondo cui queste persone potrebbero effettivamente essere perseguitate. La nozione di Safe Country mira a evitare che le persone provenienti da Paesi sufficientemente sicuri da persecuzione gravino inutilmente il sistema dell'asilo, senza tuttavia escludere dalla concessione della protezione le persone effettivamente perseguitate.

L'UFR osserva costantemente la situazione dei diritti dell'uomo nei Safe Countries. In caso di un considerevole peggioramento della situazione in uno di questi Paesi, il Consiglio federale revoca la designazione di Safe Country. Tale principio è stato applicato nel 1992 nel caso dell'Algeria e dell'Angola. In merito, il Consiglio federale rinvia alla sua risposta all'interpellanza Bugnon (95.3319, Classificazione dei "Paesi sicuri").

La decisione del Consiglio federale del 25 giugno 2003, che designa la Bosnia ed Erzegovina come sicura da persecuzione ai sensi dell'articolo 34 della legge sull'asilo, è stata presa in seguito a un'accurata verifica della situazione locale dei diritti dell'uomo e ha tenuto conto dei chiari progressi menzionati in questo Paese. In occasione dell'elaborazione delle basi decisionali l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha anche preso in considerazione le conoscenze e i giudizi di altri Paesi dell'Europa occidentale e dell'ACNUR, includendo nella valutazione le analisi specifiche dei Paesi effettuate dai partner europei e dall'ACNUR.

Inoltre, l'UFR ha illustrato dettagliatamente all'ACNUR in occasione di un incontro avvenuto il 30 settembre 2003 nonché in forma scritta sia il concetto svizzero dei Paesi sicuri sia i motivi alla base della decisione di dichiarare sicura la Bosnia ed Erzegovina.

In Bosnia ed Erzegovina la situazione politica generale è sensibilmente migliorata dall'Accordo di pace di Dayton del 1995. Infatti -- dopo le modifiche costituzionali nel 2002 -- i tre gruppi etnici (bosniaci, croati e serbi) sono rappresentati in modo paritetico nei parlamenti delle due entità nei quali sono riservati seggi anche per le altre minoranze etniche. Inoltre, sempre nel 2002, la Bosnia ed Erzegovina è diventata membro del Consiglio d'Europa e ha ratificato la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Gli osservatori sono unanimi nell'affermare che le elezioni dell'ottobre 2002 si sono svolte in modo libero ed equo.

Infine, tra il 1996 e la fine del 2003 secondo le statistiche dell'ACNUR, sono ritornati 985'000 rifugiati e profughi interni, di cui 434'000 in regioni in cui essi appartengono a minoranze. Il processo di restituzione della proprietà si è sostanzialmente concluso alla fine del 2003. La stabilità e la sicurezza sono in costante miglioramento. La polizia e le forze militari della comunità internazionale sono tutt'ora presenti nella Bosnia ed Erzegovina. In ragione del miglioramento delle condizioni quadro la comunità internazionale ha potuto ridurre considerevolmente il suo mandato e il numero delle forze dispiegate. Nei settori della giustizia e della polizia sono state avviate e attuate riforme di grande portata. Mentre la sicurezza fisica della popolazione della Bosnia ed Erzegovina è garantita, vi sono ancora problemi di natura economica e sociale. Si riscontra parimenti una forte determinazione all'emigrazione. Secondo un inchiesta tra i cittadini della Bosnia ed Erzegovina circa il 70 per cento delle persone tra i 18 e i 28 anni lascerebbe il Paese a causa delle scarse prospettive economiche, se vi si offrisse loro la possibilità. Esperti delle Nazioni Unite stimano che a partire dalla fine della guerra almeno 100'000 giovani hanno lasciato la Bosnia ed Erzegovina.

Nell'ambito della sua prassi decisionale, l'UFR tiene conto anche della giurisprudenza della Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo (CRA). Le differenze, menzionate dalla mozionante, che riguardano l'interpretazione del concetto di persecuzione sono attualmente oggetto di un esame interno. Le differenze concernono la questione puramente legale a quali condizioni si possa decidere formalmente di non entrare nel merito di una domanda oppure decidere materialmente di respingerla. Il risultato di tale esame non ha però alcun influsso sull'esito della procedura d'asilo di persone particolarmente vulnerabili dato che si tiene conto della situazione di queste persone già nell'ambito dell'esame dell'esigibilità dell'esecuzione dell'allontanamento. Se necessario, si dispone l'ammissione provvisoria in Svizzera. A tale proposito, il Consiglio federale rinvia alla sua risposta all'interrogazione ordinaria Müller-Hemmi (00.1135, Proroga dell'autorizzazione di soggiorno dei rifugiati traumatizzati dalla guerra).

Finora il Consiglio federale non ha avuto motivo di ritornare sulla sua decisione del 25 giugno 2003. Nel quadro della verifica periodica di tutti i Paesi sicuri, l'UFR esaminerà anche lo statuto di Safe Country della Bosnia ed Erzegovina. La prossima verifica avrà luogo nell'estate 2004.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.