Wortlaut

I recenti sviluppi, in particolare le prospettive in materia di politica dei trasporti in Svizzera, forniscono lo spunto per analizzare la situazione nell'ottica del finanziamento; a maggior ragione se si considera che questo campo d'attività è caratterizzato da costi molto elevati a carico del settore pubblico. Al centro dell'interesse vi sono questioni relative a efficacia, efficienza e trasparenza, ma anche al principio di causalità e alla redditività propria. Il Consiglio federale è pertanto invitato a rispondere alle seguenti domande, tenendo conto del contesto e della situazione attuali.

1. Quali sono le prestazioni totali di Confederazione, Cantoni e Comuni a favore dei trasporti pubblici e privati:

a. sotto forma di investimenti annui dal 1990 ed entro il 2010,

b. sotto forma di contributi d'esercizio (manutenzione, ordinazione di prestazioni, indennità per prestazioni a favore dell'economia generale, compensazioni in caso di coperture insufficienti dei costi) all'anno, dal 1990, ed entro il 2010,

c. in rapporto al PIL e alle spese pubbliche totali,

d. quale grado di copertura dei costi si raggiunge per ognuno di questi due tipi di trasporto (esclusi i costi esterni legati all'ambiente, al rumore, alla salute e agli ingorghi).

2. In quale rapporto stanno queste prestazioni pubbliche con

a. l'evoluzione dei trasporti pubblici e privati dal 1990 e fino al 2010, considerando le prestazioni di traffico (espresse in persone chilometri e tonnellate chilometri),

b. l'immobilizzazione del capitale per unità di prestazioni (attivo immobilizzato nei settori strada e ferrovia in relazione alle prestazioni di trasporto fornite)?

3. Quali sono gli effetti di un eventuale aumento o di una diminuzione dei fondi sulle prestazioni di traffico, e sui costi, per unità di prestazioni? Come si presenta la situazione da quanto è stata avviata la riforma delle ferrovie 1999, e che cosa ci si dovrà attendere in futuro?

4. Qual è il rapporto tra i costi esterni (ambiente, incidenti, code) del trasporto privato e pubblico e l'impiego dei mezzi pubblici? Qual è stata l'evoluzione dei costi esterni, in totale e per unità di prestazioni, dal 1990? Quali sono le ulteriori prospettive di sviluppo?

5. Il Consiglio federale ritiene che il conto stradale e il conto ferroviario costituiscano strumenti di controllo e di gestione sufficienti? Quali strumenti potrebbero favorire una maggiore trasparenza? Il Consiglio federale come intende accrescere la trasparenza dei costi esterni attuali legati all'ambiente, al rumore, alla salute e alle code? Con quali mezzi è possibile rilevare anche i costi esterni marginali?

6. Come può essere garantito il finanziamento a lungo termine del nostro sistema dei trasporti (costruzione, manutenzione, esercizio)? Tenendo conto di questo aspetto e della riduzione degli effetti esterni dei trasporti, quali possibilità vede il Consiglio federale per fare in modo che il principio di causalità acquisti maggiore importanza sia nei trasporti pubblici che privati e che aumenti la redditività propria?

a. Come valuta il potenziale delle seguenti politiche alternative per i trasporti privati ?

- riscossione di tasse sull'utilizzazione dei tunnel, in particolare al San Gottardo, per i veicoli privati e/o i camion, differenziate in funzione degli effetti esterni, per far rispettare il principio di causalità (per es. in funzione del tempo, del volume di traffico e del tipo di veicoli)?

- riscossione di tasse di trasporto su scala nazionale, differenziate in funzione degli effetti esterni, per far rispettare il principio di causalità (per es. in funzione del tempo, del volume di traffico e del tipo di veicoli)?

- riscossione di tasse che contribuiscano a risolvere problemi di maggiore entità quali la gestione del traffico negli agglomerati, differenziate in funzione degli effetti esterni, per far rispettare il principio di causalità (per es. in funzione del tempo, del volume di traffico e del tipo di veicoli)?

- aumento dell'imposta sugli oli minerai o della tassa sul CO2?

b. Come valuta possibilità di ridurre l'aiuto che lo Stato accorda ai trasporti pubblici e di far rispettare il principio di causalità in questo settore grazie alla migliore applicazione del principio di causalità nei trasporti privati?

7. Com'è possible fare in modo che i mezzi finanziari disponibili grazie agli introiti provenienti dalle eventuali tasse stradali e dalla riduzione dei sussidi siano restituiti ai cittadini e presentino anche per essi dei vantaggi grazie all'applicazione del principio di causalità? Come e in quale misura è possibile ridurre altre imposte?

8. Quali mezzi e provvedimenti sono a disposizione, in particolare nelle zone rurali, per conciliare le esigenze dell'economia e una rete adeguata di collegamenti?

9. In quale misura il Consiglio federale è disposto, attraverso obiettivi strategici, a dare avvio ad un'inversione di tendenza nel senso di quanto suesposto? Quali misure concrete ritiene necessarie e urgenti, in particolare in materia di politica degli investimenti e delle tasse sui trasporti?

Stellungnahme des Bundesrates

Gli interventi che contengono grafici o tabelle possono essere scaricati da: Attività parlamentare / Curia Vista / Interventi che contengono grafici o tabelle.

La risposta del Consiglio federale riguarda i trasporti pubblici e privati, sulla strada e per ferrovia. Non si entra invece nel merito del traffico aereo, oggetto di un rapporto distinto che il Consiglio federale sta attualmente elaborando all'attenzione del Parlamento.

L'autore dell'interpellanza chiede numerose informazioni relative all'economia dei trasporti. Poiché questi dati non sono disponibili, o perché la loro messa a punto risulterebbe partico-larmente onerosa, non è possibile rispondere in modo dettagliato a tutte le domande.

ad domanda 1

Le principali cifre relative alle spese pubbliche per i trasporti sono riportate nell'allegato 1 alla presente risposta. Confederazione, Cantoni e Comuni nel 2000 hanno investito nei trasporti una somma totale di 13'008 milioni di franchi, di cui 6'430 milioni per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione di opere stradali e 6'578 milioni per i trasporti pubblici. Circa 3'000 milioni di franchi sono stati spesi per la costruzione, l'esercizio e la manutenzione dell'infrastruttura. L'importo rimanente è stato utilizzato per contributi a favore dell'esercizio e per le indennità.

Dall'evoluzione negli anni 1990 - 2000, emerge che le spese per il traffico sono aumentate nella stessa proporzione delle spese pubbliche totali. Mettendo a confronto i due modi di trasporto, si constata uno spostamento di accento dalla strada alla ferrovia, in ragione delle opere da realizzare in questo settore (NFTA, Ferrovia 2000, raccordo alla rete ferroviaria eu-ropea ad alta velocità). Questo andamento globalmente equilibrato si rispecchia anche nella quota del traffico nelle spese pubbliche globali, attestatasi nello stesso periodo al 10,1 - 11,3 percento. Anche rispetto al PIL, le spese pubbliche per il traffico sono state relativamente stabili, raggiungendo un valore compreso tra il 2,8 e il 3,1 percento del PIL nel decennio 1990 - 2000 1). Non è possibile fare previsioni per il futuro in quanto la Confederazione non dispone di cifre affidabili circa i previsti contributi globali a favore del traffico da parte di Con-federazione, Cantoni e Comuni.

Nel caso della ferrovia si distinguono due diversi gradi di copertura: tenendo conto delle in-dennità, la rotaia copre quasi interamente i propri costi (94,9% nel 2000, 104% nel 2001). Se invece non si considerano le indennità, il grado di copertura è più basso (41,9% nel 2000 e 43,1 nel 2001). È utile ricordare che gran parte delle indennità non può essere considerata un vero e proprio sussidio ma introiti provenienti da prestazioni offerte su ordinazione da par-te dello Stato (servizio pubblico). Nel settore stradale, il grado di copertura dei costi è pari o addirittura superiore al 100%. In questo caso non sono però compresi i costi esterni del tra-sporto pubblico e privato (cfr. domanda 4).

ad domanda 2

Calcolare il rapporto tra le spese pubbliche per le prestazioni di trasporto in persone-chilometri e tonnellate-chilometri è un'operazione molto onerosa. Degli investimenti nei trasporti di regola beneficiano infatti sia il traffico merci che il traffico viaggiatori. Una suddivi-sione dei costi d'investimento per settore sarebbe troppo complicata.

ad domanda 3

Le ripercussioni, sull'offerta di trasporti, di un eventuale aumento o di una diminuzione delle spese per principio dovrebbe essere valutata in base a un confronto tra l'utilità marginale e i costi marginali. I relativi dati non sono a disposizione per la Svizzera.

Il Consiglio federale giudica positive le esperienze fatte finora con la riforma delle ferrovie. Quest'ultima ha favorito un'inversione di tendenza sul fronte dei costi; le prestazioni del trasporto pubblico sono così diventate più efficienti. Seguirà ora la riforma delle ferrovie II; non si deve però dimenticare che il potenziale per ulteriori guadagni di efficienza è destinato a diminuire.

L'equilibrio finanziario, tenuto conto di tutti i costi, e l'efficienza dei sistemi di trasporto costi-tuiscono importanti obiettivi della politica dei trasporti. Inoltre, infrastrutture di trasporto suffi-cienti e di qualità sono presupposti essenziali per la competitività del Paese e lo sviluppo economico.

ad domanda 4

Gran parte di questi costi esterni sono dovuti al consumo energetico e alle emissioni che ne derivano. Bisogna inoltre tenere conto anche dei costi esterni provocati dal rumore e dagli incidenti, con relativi effetti a lungo termine. Già negli anni Novanta la Confederazione aveva commissionato ampi studi sul calcolo dei costi esterni. Secondo queste analisi, i costi esterni del traffico per l'anno 1993 si elevano a ca. 3'858 milioni di franchi 2), di cui 149 milioni per la ferrovia e 3'709 milioni per le opere stradali. La differenza tra la strada e la ferrovia si spiega con il fatto che nel traffico stradale vengono impiegati principalmente carburanti fossili inquinanti, mentre la ferrovia è alimentata da corrente elettrica non prodotta con agenti fossili. Ri-spetto alla rotaia, inoltre, il traffico privato è caratterizzato da una maggiore frequenza e da un maggiore rischio d'incidenti. La ferrovia, invece, provoca costi esterni soprattutto in termi-ni di inquinamento fonico. Un elenco dettagliato, secondo i vettori di traffico e le voci di costo, è riportato nell'allegato 2 al presente intervento.

I calcoli effettuati dall'amministrazione federale rappresentano un valore minimo, in quanto considerano soltanto quattro settori (incidenti, salute, danni agli edifici e rumore); trattandosi di stime molto prudenti, i costi effettivi vengono probabilmente sottovalutati. Altre indagini giungono a cifre di gran lunga maggiori. Il programma nazionale di ricerca 41, per esempio, stima i costi esterni a più di 9 miliardi all'anno (tenendo conto di ulteriori fattori di costo quali il riscaldamento climatico, le perdite di raccolto e i danni alle foreste). I calcoli per l'anno 1993 vengono attualmente aggiornati dall'Ufficio federale dello sviluppo territoriale. La pubblicazione dei risultati è prevista per la prima metà del 2005. Sin d'ora si può dire che, con ogni probabilità, le cifre saranno dell'ordine di grandezza di quelle del 1993.

Nel caso del traffico viaggiatori, i costi esterni (senza quelli legati ai cambiamenti climatici) sono pari a ca. 0,91 cts. per persone chilometri nel settore ferroviario e a 3,45 cts. per per-sone chilometri nel settore stradale. Nel traffico merci i valori sono rispettivamente di 0,34 cts. per tonnellate chilometri (ferrovia) e di 8,46 cts. per tonnellate chilometri (strada).

Le cifre succitate non comprendono i costi dovuti a ingorghi che, a seconda se si considera l'individuo o il settore dei trasporti nella sua totalità, rappresentano pure costi esterni. Uno studio condotto dall'Ufficio federale delle strade nel 1999 stima i costi dovuti agli ingorghi a ca. 750 - 1'200 milioni di franchi all'anno. Attualmente questi costi sono probabilmente più elevati, in ragione dei problemi di traffico che si manifestano in diversi punti nevralgici, in par-ticolare negli agglomerati. Essi causano perdite per l'economia e conducono a uno sfruttamento inefficiente delle infrastrutture esistenti.

ad domanda 5

I conti stradale e ferroviario attuali sono considerati conti parziali dei modi di trasporto e non vengono impiegati come strumenti di controllo e di gestione. Nel conto stradale figurano soprattutto i costi per l'infrastruttura (costruzione, esercizio e manutenzione), mentre non sono contemplati i costi privati del tragitto. Il conto ferroviario ingloba sia i costi infrastrutturali che i costi dei tragitti. I costi esterni non figurano né nell'uno né nell'altro conto. Entrambi, inoltre, nella forma attuale non sono concepiti per definire i costi marginali.

La messa a punto di un conto globale dei trasporti, che comprenda tutti i modi di trasporto (strada, ferrovia e traffico aereo) e tutti i tipi di costo (infrastruttura, esercizio, manutenzione e costi esterni), contribuirà a rendere più trasparenti i costi e le spese legati ai trasporti. I relati-vi lavori sono in corso e si concluderanno probabilmente entro la fine del 2004. Conforme-mente alle prescrizioni legali, il Consiglio federale provvede regolarmente all'aggiornamento dei costi esterni dei trasporti. L'amministrazione federale sta attualizzando i dati e li pubbli-cherà alla fine del 2004.

ad domanda 6

Per sapere se il finanziamento del nostro sistema di trasporti può essere garantito a lungo termine, occorre tenere conto di diversi parametri. Attualmente, l'incognita principale è rap-presentata dalle misure di risparmio nel settore pubblico. In questo contesto, l'autore dell'interpellanza chiede se con una più sistematica applicazione del principio di causalità e una migliore redditività sia possibile aumentare l'efficienza dei sistemi di trasporto e sgravare il settore pubblico. L'autore dell'interpellanza chiede inoltre che il Consiglio federale esprima un giudizio su diverse politiche alternative per i trasporti privati.

Principio di causalità e redditività propria (equilibrio finanziario)

L'internalizzazione dei costi esterni, in particolare nei trasporti privati, e la contemporanea riduzione dei sussidi per i trasporti pubblici, condurrebbero ad un finanziamento della mobili-tà più rispettoso del principio di causalità ed a un migliore equilibrio finanziario nei trasporti. Da una simile strategia risulterebbero un aumento dell'efficienza dei sistemi di trasporto stra-dale e ferroviario, uno sgravio per le finanze pubbliche e, di conseguenza, un'economia più forte e una minore sollecitazione dell'ambiente, delle risorse e del territorio. Una così totale riforma del finanziamento dei trasporti è senz'altro interessante. L'idea, comunque, non è nuova; essa si basa su riflessioni economiche non facili da attuare sul piano politico e che, per giunta, devono essere coordinate con i Paesi limitrofi. È importante sottolineare che sin-gole parti della riforma proposta non possono essere attuate in modo isolato. Il Consiglio fe-derale respinge per esempio un taglio dei contributi destinati ai trasporti pubblici senza inter-nalizzare contemporaneamente i costi esterni del traffico privato. Una simile soluzione unila-terale peggiorerebbe infatti lo splitting modale a svantaggio dei trasporti pubblici. Ciò condur-rebbe a una riduzione degli attuali investimenti nei trasporti pubblici (NFTA e Ferrovia 2000) e ad ulteriori problemi di traffico sulle strade. Già oggi, in particolare negli agglomerati, le strade hanno infatti raggiunto il limite di capacità; mancano sia il denaro che lo spazio per realizzare nuove infrastrutture stradali. Un taglio unilaterale dei contributi per i trasporti pub-blici comporterebbe code e collassi stradali, con gravi ripercussioni per l'economia svizzera e tutta la popolazione.

Politiche alternative per i trasporti privati

Vi sono diverse varianti per l'imputazione diretta dei costi esterni al traffico privato, valutate dal Consiglio federale come segue:

- Tasse di utilizzazione differenziate: il cosiddetto "Road Pricing", realizzabile a medio o lungo termine, costituisce una soluzione interessante e promettente. Essa permette di gestire il traffico nel rispetto del principio di causalità, secondo diversi fattori (per es. il tempo, il luogo, i chilometri percorsi, gli ingorghi). Esempi provenienti dall'estero, nonché la tassa pesante sul traffico commisurata alle prestazioni in Svizzera, dimostrano che si-mili tasse sono attualmente applicabili sia sul piano tecnico che dell'esercizio e che, se sono concepite in modo adeguato, vengono accettate anche sul piano politico. A fronte dei grossi problemi di traffico e della carenza di mezzi per l'ammodernamento delle infra-strutture dei trasporti, il Consiglio federale privilegia a medio termine soluzioni quali il "Road Pricing" nelle città e negli agglomerati. A più lungo termine è ipotizzabile anche un Road Pricing per l'insieme del Paese, eventualmente a titolo di parziale sostituzione delle attuali tasse stradali. In questo caso si dovrebbe riesaminare l'intero sistema di finanzia-mento dei trasporti e trovare un accordo con i Paesi limitrofi sia sul piano tecnico che per quanto riguarda l'ammontare delle tasse stradali. Attualmente la costituzione svizzera esclude il "Road Pricing". Il Parlamento può tuttavia accordare deroghe, cosa che è già avvenuta per esempio nel caso del tunnel del Gran S. Bernardo.

- Imposta sugli oli minerali / Tassa sul CO2: l'imposta sugli oli minerali sul piano tecnico è semplice da riscuotere. Calcolata in funzione del consumo, essa costituisce un buon in-centivo per l'acquisto di veicoli rispettosi dell'ambiente e a basso consumo. Se confronta-te con il "Road Pricing", in termine di incentivi le possibilità dell'imposta sugli oli minerali sono limitate. Uno dei problemi è costituito dalla questione della redditività a lungo termi-ne. In effetti, in futuro, per ragioni legate alla politica energetica e del clima, circolerà un maggior numero di veicoli a propulsione alternativa e con limitato consumo specifico di carburante. Nel caso dell'imposta sugli oli minerali sussiste inoltre il problema del "turi-smo-benzina", che limita notevolmente il margine di manovra per un aumento dell'imposta. La tassa sul CO2 è paragonabile all'imposta sugli oli minerali per quanto ri-guarda gli effetti e la configurazione. A differenza di quest'ultima, si tratta tuttavia di una tassa d'incitamento i cui introiti saranno restituiti alla popolazione e all'economia. Nel cor-so del prossimo autunno il Consiglio federale porrà in consultazione quattro varianti atte a raggiungere gli obiettivi di politica climatica conformemente alla legge sul CO2.

ad domanda 7

La questione dell'utilizzazione ottimale, dal punto di vista dell'economia, degli introiti delle tasse stradali e la questione della riduzione dei sussidi accordati ai trasporti pubblici devono essere esaminate nel quadro di strategie concrete e discusse sul piano politico.

Per principio, sono ipotizzabili tre categorie di applicazione:

- Rimborso alla popolazione e all'economia (modello delle tasse d'incentivazione a favore dell'ambiente)

- Riduzione delle imposte e delle tasse attuali (modello riforma fiscale)

- Finanziamento dei compiti dello Stato (nel settore dei trasporti e in altri settori).

ad domanda 8

Non è opportuno considerare in modo distinto i trasporti pubblici nelle zone rurali poiché essi riflettono la nostra politica, orientata a un'offerta di base estesa a tutto il territorio. Le regioni rurali non costituiscono un'area omogenea, caratterizzata da un'unica problematica. Nelle zone dell'Altipiano che si trovano vicine ad un agglomerato, per esempio, i problemi sono diversi da quelli che si presentano nelle regioni periferiche o di montagna. Ciò si ripercuote anche sull'offerta dei trasporti pubblici. La Confederazione è fermamente intenzionata a ga-rantire anche in futuro trasporti pubblici efficienti nelle regioni di campagna. Tenuto conto delle limitate risorse finanziarie del settore pubblico, non sarà tuttavia possibile mantenere lo standard attuale senza migliorare l'equilibrio finanziario, sia attraverso gli introiti (aumento della domanda) sia attraverso le spese (costi più limitati).

ad domanda 9

La questione del finanziamento dei trasporti negli anni a venire riveste grande importanza ed è di vasta portata. Attualmente, i mezzi a disposizione sono molto limitati e tali resteranno anche in futuro. Ciò rende necessaria la definizione di chiare priorità. Malgrado severe misu-re di risparmio, in ragione della sua importanza per lo sviluppo economico del Paese, il fi-nanziamento dei trasporti deve tuttavia rimanere garantito anche a medio e lungo termine. Conformemente al programma di legislatura, il Consiglio federale intende sviluppare nei prossimi anni una strategia intesa ad assicurare l'avvenire della rete svizzera delle infrastrut-ture. Nel quadro di questa strategia, e nel rispetto dei principi dello sviluppo sostenibile, oc-correrà fissare le priorità necessarie ed esaminare (o ridefinire) le modalità di finanziamento dei trasporti e l'aspetto della redditività.

Riassumendo, il Consiglio federale è convinto che la Confederazione i

Risposta del Consiglio federale.