Relazioni della Svizzera con il Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale

Wortlaut

Il 17 maggio 1992, il popolo svizzero ha approvato l'adesione del nostro Paese alle istituzioni di Bretton Woods (Fondo monetario internazionale e Banca mondiale). Lo statuto di Stato membro e di membro dei consigli delle istituzioni di Bretton Woods (BWI) costituisce un importante strumento di politica estera, monetaria e finanziaria nonché della politica federale d'aiuto allo sviluppo.

Al fine di mantenere la posizione di rilievo che la Svizzera ha saputo conquistarsi nelle suddette organizzazioni, il Consiglio federale ha il compito di:

1. riunire in un ufficio BWI (sul modello dell'Ufficio dell'integrazione) i funzionari che si occupano dei dossier del FMI e della Banca mondiale;

2. conferire ai coordinatori situati nei Paesi prioritari un mandato al fine di procedere a un'analisi indipendente dei seguenti punti: programmi di politica economica patrocinati dalle BWI, ordine di introduzione delle riforme, ripartizione degli oneri del processo di adeguamento;

3. sviluppare le proprie considerazioni riguardo alla struttura del sistema finanziario internazionale;

4. creare una commissione extraparlamentare con l'obiettivo di fornire consigli nelle pratiche concernenti le BWI all'Amministrazione federale e al Consiglio federale;

5. pubblicare annualmente un rapporto all'attenzione dell'Assemblea federale riguardante le attività della Svizzera in seno delle istituzioni di Bretton Woods.

Begründung

La presente mozione fa riferimento al rapporto del 14 ottobre 2003 della Commissione della gestione del Consiglio degli Stati e mira a concretizzarne le raccomandazioni al fine di dare nuovo slancio alle relazioni tra la Svizzera e il Fondo monetario e la Banca mondiale secondo lo spirito che, con la votazione popolare del 17 maggio 1992, ha sancito l'adesione del nostro Paese alle istituzioni di Bretton Woods (BWI). Come afferma Daniel Kaeser, primo direttore esecutivo svizzero al FMI, nel suo libro "La longue marche vers Bretton Woods", nel corso degli anni la Svizzera ha dovuto versare ingenti contributi finanziari alle BWI senza riuscir a far sentire la sua voce in seno a tali organizzazioni. Diventando membro, la Svizzera intendeva ottenere il diritto di esprimersi negli ambiti in cui ha più peso; lo scopo era di contrastare la tendenza alla marginalizzazione del nostro Paese, partecipare attivamente alla creazione delle condizioni quadro dell'economia mondiale, pragmare le politiche del FMI e della BM secondo le concezioni svizzere, in particolar modo nell'ambito dell'aiuto allo sviluppo. Tali obiettivi sono sempre d'attualità. Tuttavia leggendo il rapporto sulla politica economica estera 2003, non ci si può esimere dal constatare che la Svizzera continua a pagare ingenti somme di contributi alle BWI senza svolgere un ruolo adeguato. È il rapporto ad essere incompleto o la Svizzera a non avere una strategia? A nostro avviso, dobbiamo fare tutto il possibile per consolidare una posizione conquistata con tanta difficoltà.

A questo fine e per fornire al Consiglio federale lo strumento per raggiungere i suoi obiettivi, conviene, applicando la medesima logica che ha portato alla creazione dell'Ufficio dell'integrazione, riunire in un ufficio BWI i funzionari che si occupano dei dossier FMI e BM attualmente dispersi in diverse unità amministrative con priorità differenti. Daniel Kaeser afferma che un simile raggruppamento permetterebbe una pianificazione rigorosa, una migliore coerenza e omogeneità negli interventi, un arricchimento della materia, la costituzione di un corpo di macroeconomisti che conoscono il funzionamento delle BWI e l'aumento della produttività del personale. Una simile unità amministrativa permetterebbe ad esempio alla Svizzera di partecipare più attivamente alle discussioni riguardanti la struttura del sistema finanziario internazionale; sarebbe di conseguenza possibile far emergere il nostro Paese in un ambito per esso fondamentale e dimostrare che la nostra politica in materia non si limita alla sola difesa del segreto bancario. La Svizzera dovrebbe altresì svolgere un ruolo guida nella questione del condono del debito dei Paesi poveri e non dare l'impressione che il nostro Paese sia il portavoce degli interessi degli Stati Uniti come nel dossier concernente l'Argentina. La Svizzera non deve dimenticare che è stata messa a capo di un gruppo di voto misto che comprende sia Paesi industrializzati sia Paesi in via di sviluppo. Per questo motivo il nostro Paese deve esercitare il suo spirito critico costruttivo procedendo a delle analisi indipendenti di alcuni programmi di politica estera patrocinati dalle BWI, dell'ordine d'introduzione delle riforme e della ripartizione degli oneri dei processi di adeguamento. Durante i dibattiti parlamentari e la campagna di votazione, il Consiglio federale aveva promesso di impegnarsi a promuovere una migliore compatibilità sociale e ambientale dei programmi di adeguamento e a tale scopo di consultare le ONG. In questo senso c'è ancora molto da fare. È la ragione per la quale proponiamo la creazione di una commissione extraparlamentare ad hoc che riunisca in particolar modo le ONG interessate al fine di coinvolgerle come promesso nella definizione delle strategie svizzere in seno alle BWI. Con la pubblicazione di un rapporto annuale all'attenzione dell'Assemblea federale, anche il Parlamento sarà fatto pienamente partecipe dei lavori svolti per consolidare la posizione della Svizzera nelle BWI.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale condivide l'indirizzo di fondo della mozione secondo cui per la Svizzera lo statuto di membro del Fondo monetario internazionale e della Banca mondiale costituisce un importante pilastro per la difesa degli interessi del nostro Paese sul piano internazionale. In seno a queste istituzioni la Svizzera può intervenire attivamente nelle discussioni concernenti gli elementi centrali delle politiche finanziaria e monetaria internazionali nonché della politica di sviluppo. La buona reputazione di cui in generale gode la Svizzera testimonia la sua posizione costruttiva e indipendente in seno ai consigli esecutivi. Il Governo non condivide pertanto il punto di vista espresso nella mozione secondo cui la Svizzera non avrebbe alcun ruolo indipendente nelle IBW e non sarebbe in grado di procurarsi la dovuta attenzione.

Una collaborazione attiva nei consigli esecutivi del FMI e della Banca mondiale è indispensabile per la Svizzera, che dispone di un'economia politica aperta e integrata e che rappresenta un'importante piazza finanziaria. In particolare il nostro Paese è interessato affinché le due istituzioni agiscano secondo i loro principi. Inoltre, in qualità di capo di un gruppo di voto misto, la Svizzera ripone particolare attenzione nella parità di trattamento di tutti gli Stati membri in seno a queste due istituzioni pressoché universali. La Svizzera non ha nessun timore ad assumere la sua posizione indipendente. Il caso dell'Argentina ne è un buon esempio. Già nel mese di settembre del 2001 la Svizzera si era astenuta dal voto, dato che riteneva inopportuno sia nei confronti del debitore che del creditore il versamento di ulteriori crediti del FMI a favore di una Nazione sull'orlo dell'insolvenza. A quel tempo un solo altro seggio nel consiglio esecutivo aveva condiviso questa posizione. Oggi invece, con il senno di poi, questo chiaro atteggiamento viene elogiato spesso da diversi Paesi e dal FMI. Un ulteriore esempio di ruolo pionieristico della Svizzera è l'iniziativa globale in favore della diminuzione del debito in Paesi più poveri (HIPC). Mentre l'idea di un condono dei debiti era ancora contestata dalle istituzioni finanziarie internazionali, la Svizzera godeva già di un'esperienza pluriennale in favore dello sdebitamento che il Parlamento aveva approvato in occasione del 700° anniversario della Confederazione. Questo ha conferito alla Svizzera una particolare credibilità, che a sua volta le ha consentito di accelerare l'introduzione dell'iniziativa e di influenzare in modo determinante il suo assetto.

Il Consiglio federale è favorevole al rafforzamento della posizione svizzera in seno alle Istituzioni di Bretton Woods. Ciò deve tuttavia avvenire nel quadro delle strutture esistenti e delle misure organizzative, peraltro affermate. Il Governo si è espresso in tal senso anche nel suo parere riguardo al rapporto della commissione della gestione del Consiglio degli Stati (CdG-S) "Die Mitgliedschaft der Schweiz in den Institutionen von Bretton Woods".

Il Consiglio federale prende posizione come segue sui cinque punti enunciati dall'autore della mozione:

Ad 1: Creazione di un Ufficio BWI

Ai sensi dell'articolo 8 della legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione, il Consiglio federale definisce un'organizzazione razionale dell'Amministrazione federale e la modifica quando le circostanze lo richiedono. Ciononostante, il Governo ritiene che non sia opportuno creare un Ufficio BWI in analogia all'Ufficio dell'integrazione, dato che in questo caso il fatto di riunire le attività sotto uno stesso tetto non garantisce un migliore sfruttamento delle sinergie all'interno dell'Amministrazione. Occorre inoltre rilevare che nel 1944 sono state create di proposito due istituzioni a Bretton Woods. I mandati allora affidati al FMI e alla Banca mondiale sono, nella loro essenza, tuttora attuali. Il mandato principale della Banca mondiale è la lotta alla povertà e il miglioramento delle condizioni di vita nei Paesi poveri, mentre il FMI è competente per la garanzia e il promovimento della stabilità finanziaria internazionale. Secondo il Governo, questi due diversi mandati giustificano l'attuale ripartizione dei compiti in settori di competenze decentrati in seno all'Amministrazione federale.

Le disposizioni adottate in seno all'Amministrazione federale nell'ambito degli affari concernenti il FMI e la Banca nazionale danno buoni risultati. I processi di coordinamento necessari per definire la posizione della Svizzera sono flessibili, creano trasparenza ed esigono un dispendio amministrativo esiguo. Secondo il Consiglio federale non vi è alternativa che possa migliorare in modo sensibile il coordinamento e quindi portare a una posizione più equilibrata del nostro Paese. Con una fusione dei servizi interessati verrebbe a mancare la funzione di controllo spontanea delle diverse competenti unità amministrative specializzate. A titolo di esempio, le attività della Svizzera in seno alla Banca mondiale verrebbero separate dalle attività in seno alle altre banche di sviluppo. In questo modo andrebbe perso un importante punto di riferimento per la cooperazione allo sviluppo sul piano multilaterale. Inoltre, vi è anche il pericolo che l'integrazione dei settori multilaterali del Seco e della DSC in un Ufficio BWI priverebbe i consigli esecutivi delle discussioni in materia di politica dello sviluppo, delle esperienze della cooperazione svizzera allo sviluppo e delle attività svolte in ambito bilaterale dal DFE e dal DFAE.

Un Ufficio BWI creerebbe un ulteriore livello di coordinamento e richiederebbe un aumento di risorse. Infine, si pone il problema che il servizio competente per le questioni FMI della Banca nazionale non potrebbe essere integrato per motivi istituzionali in un Ufficio BWI.

Ad 2: Conferire ai coordinatori situati nei Paesi prioritari un mandato di procedere ad analisi indipendenti

Già oggi gli Uffici di coordinamento si occupano essenzialmente di riferire sul clima che vige nei Paesi prioritari e sulle analisi della situazione politica ed economica riferita allo sviluppo in questi Paesi. La sensibilizzazione dei Servizi esterni svizzeri nei Paesi in via di sviluppo riguardo alle questioni macroeconomiche e in materia di politica dello sviluppo costituisce quindi un compito importante svolto dal Seco e dalla DSC.

Due anni or sono, entrambi gli Uffici hanno allestito, per gli affari importanti e ricorrenti della Banca mondiale e del FMI con i Paesi in via di sviluppo, un questionario per gli Uffici di coordinamento della Svizzera. Esso contiene domande riguardanti la politica economica, sociale e governativa dei Paesi in via di sviluppo nonché i progressi raggiunti in questi settori. Le analisi che ne risultano vengono integrate nei pareri della Svizzera in seno ai consigli esecutivi.

Inoltre, la Svizzera partecipa, tramite i suoi Uffici di coordinamento, a MOPAN (Multilateral Organizations Performance Assessment Network), una rete informale di Paesi donatori che controlla in otto Paesi in via di sviluppo l'attività delle organizzazioni multilaterali, comprese le istituzioni finanziarie internazionali.

Ad 3: Sviluppo di una posizione indipendente rispetto alla struttura del sistema finanziario internazionale

La riforma del sistema finanziario internazionale costituisce per la Svizzera un punto centrale delle proprie attività svolte in particolare nel quadro del FMI e del G10. Assumendo posizioni chiare sia nei dibattiti volti a migliorare la prevenzione delle crisi sia in quelli incentrati sulla loro soluzione, il nostro Paese ha potuto fornire un apropria immagine. Finora, i progressi più importanti registrati nel processo di riforma del sistema finanziario internazionale riguardano il miglioramento della prevenzione delle crisi. Il FMI ha migliorato in modo sostanziale lo strumento del controllo politico-economico, in particolare sviluppando e diffondendo gli standard e i codici riconosciuti a livello internazionale. Nel contempo il FMI e la Banca mondiale hanno promosso sensibilmente la pubblicazione dei dati e dei rapporti dei Paesi. Grazie ai suoi interventi decisi in favore di una maggiore trasparenza, la Svizzera ha contribuito in modo sostanziale a questi progressi. D'altronde essa è stata fra i primi Paesi industrializzati a sottoporre il proprio settore finanziario a una valutazione da parte del Financial Sector Assessment Programs (FSAP).

Più difficile si presenta la situazione sul fronte del miglioramento dei meccanismi volti a risolvere le crisi. La posizione della Svizzera in questo ambito è chiara e coerente: occorrono alternative alla concessione di crediti.

Uno degli approcci possibili consiste nell'introduzione di clausole collettive nei contratti di prestito. Già alla fine degli anni Novanta, la Svizzera si era impegnata a favore di questa misura. Uno studio commissionato dall'Amministrazione federale delle finanze AFF nel 2000 ha confermato che le clausole collettive nei contratti di prestito non hanno ripercussioni finanziarie negative sui debitori che perseguono una politica economica durevole. Le clausole collettive hanno raggiunto un elevato grado di accettazione nel quadro del dibattito concernente la creazione di un meccanismo di ristrutturazione del debito sovrano, un ulteriore approccio per risolvere le situazioni di crisi. La Svizzera si è impegnata con determinazione in seno al FMI per la creazione di un simile meccanismo. Purtroppo, nella primavera del 2003, il proposto meccanismo di ristrutturazione del debito sovrano è stato congelato a causa del mancato sostegno da parte degli USA e di una serie di Paesi emergenti. Il dibattito ha tuttavia permesso a vaste cerchie di prendere coscienza del problema relativo all'assenza di possibilità che permettono di affrontare l'insolvenza di uno Stato. La Svizzera si impegnerà affinché questi dibattiti siano portati avanti.

Nel quadro della discussione sulla riforma del sistema finanziario internazionale, la concessione di sussidi non rimborsabili ai Paesi più poveri ha occupato un posto sempre più centrale soprattutto anche presso la Banca mondiale. In tal modo la ripartizione classica dei compiti tra le organizzazioni dell'ONU, che di regola versano sussidi, e le Istituzioni di Bretton Woods, che lavorano piuttosto con crediti commerciali e concessionali, risulta modificata. In questa discussione la Svizzera ha assunto una chiara posizione, fra l'altro sostenendo la creazione di un nuovo strumento di analisi globale del FMI e della Banca mondiale che dovrebbe servire a meglio giudicare la capacità finanziaria di un Paese nonché la sua capacità a contrarre nuovi debiti. A questo riguardo essa approfitta delle numerose esperienze raccolte nei diversi servizi dell'Amministrazione che si occupano delle BWI, dell'ONU e della cooperazione bilaterale.

Ad 4: Istituzione di una Commissione extraparlamentare per i fascicoli concernenti le BWI

Dopo l'adesione della Svizzera alle BWI, la Commissione consultiva per lo sviluppo e la cooperazione internazionali ha istituito, nel 1992, un Comitato il cui scopo era di sfruttare l'esperienza delle vaste cerchie extraparlamentari per definire la politica della Svizzera in seno al FMI e alla Banca mondiale. In questa cosiddetta sottocommissione BWI si discuteva sui temi in agenda e sulla posizione della Svizzera in vista dei convegni di primavera o d'autunno. Nell'ottobre del 2002 la Commissione consultiva ha deciso di sciogliere questa sottocommissione per la fine del 2002 e di assumersi questi compiti.

Di fronte al fatto che sono già state condotte consultazioni sulla posizione svizzera nelle BWI in seno alla Commissione consultiva per lo sviluppo e la cooperazione internazionali, il Consiglio federale ritiene che la richiesta in tal senso formulata nella mozione sia già soddisfatta.

Ad 5: Rapporto annuale sulle attività della Svizzera in seno alle BWI

Il Consiglio federale considera estremamente importante un'informazione trasparente sull'impegno della Svizzera presso il FMI e la Banca mondiale. Ciononostante esso non condivide l'opinione espressa nella mozione secondo cui in questo ambito sia necessario un ulteriore rapporto annuale sull'attività svolta. Propone invece di meglio sfruttare e ampliare le fonti d'informazione già esistenti allo scopo di informare in modo più completo sulle attività della Svizzera in seno alle BWI.

I capitoli 5 e 6 del rapporto sulla politica economica esterna costituiscono un'ottima occasione per passare in rassegna le attività della Svizzera in seno al FMI e alla Banca mondiale. In avvenire, essi saranno ulteriormente ampliati, in particolare poiché conterranno, come richiesto dalla CdG-S, una panoramica degli impegni assunti dalla Svizzera nel quadro del FMI e della Banca mondiale. Ricordiamo inoltre la Newsletter dell'AFF che approfondisce i temi di attualità del FMI e informa sugli affari correnti, come pure gli altri rapporti pubblicati sulle pagine internet delle rispettive autorità. Ricordiamo infine i rapporti di attività semestrali dei direttori esecutivi svizzeri che forniscono informazioni dettagliate sul lavoro svolto in seno al consiglio esecutivo e sulla posizione del gruppo di voto diretto dalla Svizzera.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.