Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato di sottoporre a revisione totale gli articoli 161 (sfruttamento di conoscenze di fatti confidenziali) e 161bis (manipolazione dei corsi) del Codice penale svizzero (CP) concernenti l'insider trading e di presentare all'Assemblea federale un relativo progetto.

Begründung

Affinché la piazza finanziaria svizzera possa occupare una posizione di alta qualità sullo scacchiere internazionale, la Svizzera deve disporre non soltanto di un efficace diritto in materia di mercato finanziario, ma anche di un efficace e coerente diritto penale in materia di mercato finanziario. Gli articoli 161 e 161bis CP, idealmente tesi a soddisfare queste esigenze, pongono problemi manifesti nella prassi. Le condanne per il reato di insider trading sono poche e quelle per manipolazione dei corsi addirittura inesistenti.

Per quanto riguarda l'articolo 161 CP, ossia la fattispecie dell'insider trading, l'ostacolo al perseguimento penale è senza dubbio posto dalla definizione restrittiva del concetto di fatto confidenziale di cui al numero 3 (nell'iniziativa parlamentare che ho parimenti presentato oggi chiedo l'abrogazione dell'art. 161 n. 3 CP). Vanno comunque esaminate anche diverse altre fattispecie. A creare confusione è in particolare la definizione di autore del reato. Secondo il diritto in vigore l'insider deve essere membro del consiglio di amministrazione, della direzione, dell'organo di revisione o il mandatario della società o un ausiliario di tali persone. I soggetti esterni vengono eventualmente presi in considerazione in quanto persone che ottengono conoscenze confidenziali da insider e che le sfruttano di conseguenza. Questi ultimi sono tuttavia punibili soltanto se si può dimostrare che hanno ottenuto le conoscenze confidenziali da un insider. Ma spesso ciò non è possibile. Anche chi ha acquisito la conoscenza di fatti confidenziali in modo illecito non rientra nel campo d'applicazione dell'articolo 161 CP, a meno che non sia lui stesso l'insider o una persona che ha ottenuto conoscenze confidenziali da un insider. L'oggetto del reato è inoltre costituito soltanto da azioni, altri titoli effetti contabili o da opzioni che vengono negoziati in borsa o in preborsa in Svizzera. Secondo l'interpretazione del Tribunale federale il titolo deve essere quotato nella borsa svizzera. L'esigenza della quotazione in una borsa svizzera non è più al passo con i tempi.

Lo stesso vale per l'articolo 161bis CP, ossia la fattispecie della manipolazione dei corsi. A questo proposito, il problema è che, essendo formulata in modo troppo generale, tale fattispecie ne comprende altre che sono tollerate sul mercato (programmi di riacquisto di azioni, gestione dei corsi secondo le emissioni/aumenti di capitale, ecc.).

Questo problema deve essere esaminato in modo approfondito nel quadro di una revisione totale. Non sarà tuttavia possibile basarsi sulla prassi, poiché non sono mai state pronunciate sentenze in materia. È quindi ancora più importante definire il campo d'applicazione della disposizione e in particolare la fattispecie di reato anche in base alla regolazione della borsa. Va inoltre esaminato:

- l'oggetto del reato, che non corrisponde a quello di cui all'articolo 161; e

- la fattispecie soggettiva con la quale si è cercato di delimitare il comportamento legale da quello illegale.

Il Consiglio federale è quindi invitato ad avviare immediatamente la revisione totale dei reati di borsa insider trading (art. 161 CP) e manipolazione dei corsi (art. 161bis CP). A tal fine si possono sicuramente consultare i lavori preliminari della commissione per la criminalità organizzata e la criminalità economica della Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia, come pure le informazioni del gruppo di lavoro istituito dalla Commissione federale delle banche e dall'Associazione svizzera dei banchieri della borsa svizzera SWX. Il problema legato all'insider trading va affrontato in sede separata da quello del riciclaggio di denaro.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

La revisione degli articoli 161 e 161bis CP (RS 311.0) non può essere fatta in modo isolato, ma deve essere analizzata nel quadro di un esame generale del disciplinamento in materia di abusi di mercato. Conformemente alla sua decisione del 29 settembre 2006 e in risposta alla mozione Jossen-Zinsstag 02.3246, nel mese di dicembre del 2006 il Consiglio federale ha presentato un messaggio concernente l'abrogazione dell'articolo 161 numero 3 CP (FF 2007 407). La norma penale di insider trading dovrebbe quindi diventare più efficace. Il Consiglio federale ha inoltre incaricato il DFF di verificare, in collaborazione con il Dipartimento federale di giustizia e polizia (DFGP), la necessità di una revisione approfondita dell'attuale disciplinamento nel settore dei reati finanziari e degli abusi di mercato, comprese le competenze in materia di perseguimento.

Il DFF e il DFGP stanno procedendo a questa analisi. Da parte sua, il gruppo di lavoro istituito dalla Commissione federale delle banche, in collaborazione con Swiss Exchange SWX e l'Associazione svizzera dei banchieri, sta per terminare la sua verifica e nel primo trimestre 2007 trasmetterà al DFF le conclusioni della sua analisi.

Sulla base di questi elementi, il DFF e il DFGP presenteranno al Consiglio federale una nota di discussione nella quale vengono riassunte le loro constatazioni e le conclusioni che si impongono entro metà 2007. Formuleranno poi una proposta per l'ulteriore modo di procedere, che potrebbe sfociare nella nomina di una commissione d'esperti.

La questione della necessità di una revisione degli articoli 161 e 161bis CP rientra pienamente nel mandato ricevuto dal DFF e dal DFGP di valutare in modo approfondito l'insieme del disciplinamento nella materia. All'ora attuale è tuttavia prematuro pronunciarsi sul seguito dei lavori.

Sebbene il Consiglio federale sia d'accordo con il concetto espresso dalla mozione, preferisce attendere l'esito dell'analisi condotta da DFF e DFGP. Nella misura in cui un esame è in corso, il Consiglio federale ritiene poco opportuno accettare un mandato vincolante in favore di una revisione totale degli articoli 161 e 161bis CP e che bisogna dapprima attendere il risultato di questo esame. Alla luce di questi fatti la mozione deve essere respinta. Il Consiglio federale si riserva la possibilità di presentare alla seconda Camera una proposta di modifica della mozione in mandato d'esame, qualora il Consiglio degli Stati dovesse accogliere la mozione contrariamente alla sua proposta.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.