Wortlaut

Il Consiglio federale è invitato a esaminare e redigere un rapporto sul modo in cui il controllo costituzionale preventivo può essere rafforzato, dal profilo istituzionale, al momento della preparazione, in particolare, di leggi e ordinanze nonché del diritto pubblico internazionale secondario da parte dell'Assemblea federale, del Consiglio federale e dell'amministrazione.

Occorre discutere, nella direzione illustrata nella motivazione seguente, in particolare:

a. Dove risiede il problema? Quando tendono a verificarsi violazioni costituzionali? Futuro?

b. Quali obiettivi si propone di raggiungere il controllo costituzionale preventivo? Quali misure sono possibili? Quali sono i loro vantaggi e svantaggi? Come occorre procedere per realizzarle? Modo di procedere, tempo, oneri?

c. In che modo è possibile in primo luogo rafforzare il ruolo dell'Ufficio federale di giustizia ed "estenderlo" a tutte le decisioni del Consiglio federale e del Parlamento? Con una posizione simile a quella del Controllo delle finanze? Incluso un rapporto pubblico presentato annualmente al Parlamento? In via integrativa occorre creare un servizio del Parlamento per il controllo costituzionale? In secondo luogo occorre istituire un organo speciale di controllo esterno o interno al Parlamento? Una delegazione costituzionale parlamentare, un Conseil d'Etat, ecc.?

Begründung

1. Indipendentemente dalla discussione attuale sui temi "Costituzione o politica?", "giudice o popolo?" e sul ruolo del Parlamento, nei nostri processi decisionali politici continua a porsi la questione della conformità al diritto, al diritto pubblico internazionale e soprattutto alla Costituzione. Attriti tra le istituzioni (separazione dei poteri, protezione della libertà, ottimizzazione dell'attività statale, ecc.) sono voluti, ma non devono essere eccessivi e vanno sempre superati (n. 7.1). La Costituzione è l'ordinamento giuridico di base; possiede parimenti la legittimazione democratica suprema con la decisione del popolo nella Confederazione e nei cantoni. Vi sono più "popoli": nella Confederazione, nei cantoni e nei comuni. Per il popolo è vitale che le sue decisioni siano emanate come diritto, siano convincenti dal punto di vista del contenuto, legittime e applicabili. Per l'applicazione il popolo necessita del giudice. I livelli seguenti (del "popolo") sono legati al diritto e alle decisioni giudiziarie.

2. A quanto pare, le violazioni della Costituzione da parte del legislatore (a livello di leggi e ordinanze), del Parlamento e del Consiglio federale non sono molto frequenti. Tuttavia esistono, attualmente ad esempio nell'ambito fiscale, in quello del ricongiungimento famigliare, del "periodo di attesa sanzionatario" nel diritto del divorzio, delle misure contro i cani pericolosi, della tifoseria violenta, eccetera. Si rammentano inoltre le discussioni relative alla cittadinanza, all'asilo, alla nuova perequazione finanziaria (NPF), alla portata del referendum, eccetera.

3. Per lungo tempo non sarà questione di estendere completamente la giurisdizione costituzionale a livello federale (decisioni relative alla Costituzione federale e alla NPF). Indipendentemente da ciò e a maggior ragione è necessario che la Costituzione sia realizzata sin dall'inizio dalla politica e che la costituzionalità sia controllata preventivamente. Le questioni inerenti alla Costituzione sono all'ordine del giorno in politica; il Consiglio federale e il Parlamento le devono affrontare costantemente. Il Tribunale federale è molto restio ad esprimersi, sebbene le considerazioni relative alla costituzionalità sono ammissibili anche per le leggi federali. Decisioni indirette si trovano anzitutto nella sua prassi relativa alla costituzionalità di atti e decisioni cantonali. Per i cantoni il Tribunale federale è l'(ultimo) tribunale costituzionale. La Corte di Strasburgo ha per contro proceduto all'esame di leggi federali.

4. Il problema della conformità alla Costituzione e al diritto pubblico internazionale si acuisce con il prevalere di una politica tematica e quotidiana nonché con la mancanza di distanza, di ampie vedute, risorse e tempo. A farne le spese sono piuttosto valori e dimensioni istituzionali come lo Stato di diritto, la democrazia e il federalismo. Il problema si accentua tanto più "politico" è un processo decisionale e tanto "più tardi" la questione si pone: quindi più sovente nelle consultazioni, nella collaborazione cantonale, in seno al Consiglio federale (p. es. nel caso di documenti interlocutori). Particolarmente delicato è il confronto in Parlamento, cui è affidata in particolare la protezione della Costituzione, ad esempio nelle commissioni parlamentari, più che mai nel caso delle iniziative parlamentari, nel plenum parlamentare, soprattutto nell'appianamento delle divergenze, dove l'accettazione politica e la pressione al disbrigo diventano fortissime. Diversamente, il problema è particolarmente sentito al momento di trattare le iniziative popolari.

5. In futuro, il rischio di violazioni della Costituzione ma anche del diritto pubblico internazionale crescerà alla luce delle interconnessioni tra Confederazione e cantoni nonché dei vincoli internazionali. Dai dibattiti sulla legge sui rapporti fra i Consigli 1960/61, nel nostro Paese non si è più parlato ufficialmente di rafforzare il controllo costituzionale preventivo. È pertanto opportuno ripensare tale problematica.

6. Tale problema si pone in generale negli Stati di diritto (democrazie). Un'inchiesta a breve termine (condotta dal dott. Ernst Frischknecht, responsabile del Centro di documentazione del Parlamento), da cui è possibile trarre qualche spunto, ha illustrato in che modo il controllo costituzionale preventivo è curato in molti Paesi del Consiglio d'Europa.

7. Obiettivi e misure

7.1 Sfida costruttiva al momento della preparazione di leggi, ecc.

Nei processi decisionali politici non bisogna provocare impasse, bensì elaborare soluzioni corrette, giuridicamente sostenibili nonché in grado di raccogliere un ampio consenso. Occorre esaminare in che modo è possibile promuovere ulteriormente, soprattutto con l'aiuto istituzionale, il controllo al momento della preparazione della legislazione, eccetera, in Parlamento, nel Consiglio federale e nell'amministrazione, inclusi i comitati misti secondo i trattati internazionali e la consultazione nelle procedure dell'UE. Le questioni costituzionali vanno rammentate il più possibile e affrontate tempestivamente (al momento dell'elaborazione dei contenuti e delle successive possibilità di modifica mediante proposte, ecc.), distanziandosi dalla problematica oggettiva, in modo indipendente e automatico, nel quadro di un ragionevole dispendio in termini di risorse e di norma a breve termine, per questioni importanti in modo approfondito (eventualmente su richiesta da parte del Parlamento, del Consiglio federale, dei cantoni).

7.2 In primo luogo, rafforzamento ed "estensione" della consulenza da parte dell'Ufficio federale di giustizia

È possibile estendere i validi pareri dell'Ufficio federale di giustizia (p. es. descrizione delle divergenze tra Consiglio federale e Ufficio federale di giustizia nel messaggio e obbligo di comunicare tutti i pareri alle commissioni parlamentari). Essi vanno portati e formalizzati (p. es. obbligo di trattazione) in Consiglio federale (p. es. in documenti interlocutori, eventualmente in una seconda fase), nella procedura dell'iniziativa parlamentare (p. es. per esame preliminare), nel plenum (p. es. all'attenzione della seconda Camera), ecc. La posizione dell'Ufficio federale di giustizia va eventualmente conciliata con quella del Controllo delle finanze.

7.3 In secondo luogo, istituzione di organi di controllo particolari all'interno e all'esterno del Parlamento

Devono essere sufficienti poche indicazioni, come relativamente a un ampliamento del sostegno adeguato nei Servizi del Parlamento, a interventi parlamentari particolari (come apparentemente avviene in Italia), a una commissione o delegazione costituzionale parlamentare (come discusso nel 1960/61 o come praticato in Finlandia, ecc.), a organi extraparlamentari (come il Conseil d'Etat in Belgio, Francia o Spagna) o a una consulenza giudiziaria (come nei Paesi anglosassoni e in Germania), ecc.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di accogliere il postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Secondo l'articolo 190 della Costituzione federale le leggi federali sono determinanti per il Tribunale federale e per le altre autorità incaricate dell'applicazione del diritto. Il Tribunale federale è quindi tenuto ad applicare una legge federale anche quando la ritiene incostituzionale. Per quanto riguarda la legislazione federale sussiste quindi una lacuna nell'ambito del controllo giudiziale della conformità costituzionale.

È quindi ancora più importante garantire a titolo preventivo un controllo costituzionale efficace al momento dell'elaborazione e del trattamento di leggi federali. Di per sé l'esame della costituzionalità della legislazione federale è già possibile e in gran parte assicurato sia all'interno dell'amministrazione sia a livello di procedura parlamentare. Al momento di presentare disegni di legge al Parlamento il Consiglio federale deve, nel messaggio, esprimersi in merito alla base giuridica, alle ripercussioni sui diritti fondamentali, alla compatibilità con la Costituzione e il diritto internazionale e al rapporto con il diritto europeo (art. 141 cpv. 2 lett. a della legge sul Parlamento). Lo stesso obbligo spetta alle commissioni parlamentari che danno seguito a un'iniziativa parlamentare ed elaborano un disegno di legge e un rapporto all'attenzione del Parlamento (art. 111 cpv. 3 della legge sul Parlamento). Inoltre, spetta all'Ufficio federale di giustizia esaminare tutti i progetti di atti legislativi nell'ottica della loro compatibilità costituzionale e legale e della loro conformità con il diritto, nazionale e internazionale, in vigore. Questo esame avviene principalmente nell'ambito della consultazione degli uffici e della procedura di corapporto.

Il Consiglio federale è consapevole del fatto che la prassi attuale presenta dei punti deboli (ad es.: mancato rispetto dei termini all'interno dell'amministrazione nelle procedure di consultazione e di corapporto; talvolta nessun esame della costituzionalità di proposte presentate o approvate nell'ambito di discussioni in seno al Consiglio federale o al Parlamento; divergenze con il parere dell'Ufficio federale di giustizia). Il Consiglio federale è quindi disposto a esaminare in che misura sarebbe possibile rafforzare il controllo costituzionale preventivo. Esso presenterà un rapporto in merito, in cui si pronuncerà anche sulla questione se tale rafforzamento è opportuno dal suo punto di vista.

Il Consiglio federale propone di accogliere il postulato.