Wortlaut

Alla fine del 2007 gli istituti di previdenza amministravano 600 miliardi di franchi circa. Secondo l'Associazione svizzera delle istituzioni di previdenza (ASIP), alla fine di ottobre 2008 quasi la metà di essi presentavano un grado di copertura insufficiente. La situazione si aggraverà ulteriormente a causa della crisi sui mercati finanziari, rendendo probabilmente necessari apporti supplementari di capitale per diversi miliardi di franchi.

Il 1° gennaio 2009 entreranno in vigore le nuove direttive d'investimento per gli istituti di previdenza svizzeri, le quali hanno sollevato pesanti critiche per due motivi:

1. Fondi di libero passaggio

Secondo la nuova ordinanza, alle polizze di libero passaggio verranno applicati standard d'investimento diversi rispetto agli investimenti patrimoniali delle casse pensioni e degli istituti del pilastro 3a. In futuro i fondi di libero passaggio potranno essere investiti soltanto in investimenti collettivi, il che esclude investimenti sicuri quali le obbligazioni federali e le obbligazioni di cassa delle banche cantonali.

2. Direttive d'investimento

Le nuove direttive in vigore dal 1° gennaio 2009 prevedono la possibilità di effettuare investimenti alternativi, per esempio in fondi speculativi (hedge funds), materie prime, private equity, insurance linked securities ecc. per un volume pari al 15 per cento del patrimonio totale. Per quanto riguarda gli investimenti immobiliari, la percentuale passa invece dal 55 al 30 per cento, mentre per i titoli ipotecari e le lettere di pegno scende dal 75 al 50 per cento. Nei prossimi due anni, le modifiche introdotte dall'ordinanza potrebbero dunque condurre a cambiamenti indesiderati nella struttura degli investimenti, tanto più che a causa del calo delle borse la percentuale degli investimenti in immobili rispetto al patrimonio totale aumenterà anche senza nuove acquisizioni.

Sulla base di quanto precede pongo le seguenti domande:

1. Nel caso dei fondi di libero passaggio, perché potranno essere effettuati soltanto investimenti collettivi? Sono da prevedere distorsioni della concorrenza (tra grandi investitori e banche private)?

2. Il Consiglio federale non ritiene inopportuno, coi tempi che corrono, mettere in vigore un'ordinanza che esige, in parole povere, la vendita di immobili e l'acquisto di prodotti alternativi?

3. La competente commissione parlamentare è stata consultata prima di decidere l'entrata in vigore dell'ordinanza? Se no, perché?

4. La Commissione federale per la previdenza professionale, gli undici membri del comitato d'investimento e in particolare i rappresentanti dello Stato sono ancora convinti delle modifiche in questione?

5. Il Consiglio federale è disposto a sospendere l'entrata in vigore dell'ordinanza, prevista per il 1° gennaio 2009, a svolgere preventivamente una consultazione almeno presso le autorità cantonali incaricate della vigilanza sulle fondazioni e a chiedere il parere della competente commissione parlamentare, al fine di fare chiarezza riguardo alle nuove disposizioni di ordinanza?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Conformemente alla modifica dell'articolo 19 capoverso 1 dell'ordinanza sul libero passaggio (OLP), nel caso del risparmio in titoli i fondi provenienti da fondazioni d'investimento vanno impiegati per investimenti collettivi. Nel settore del libero passaggio, gli investimenti collettivi sono attualmente la forma d'investimento di gran lunga più diffusa per il risparmio in titoli: rappresentano infatti circa il 99 per cento dei fondi destinati al risparmio in titoli dalle fondazioni di libero passaggio soggette alla vigilanza dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) - le fondazioni di libero passaggio soggette alla vigilanza dell'UFAS gestiscono circa due terzi del capitale affidato agli istituti di libero passaggio in Svizzera; l'istituto collettore non è preso in considerazione per quanto concerne il risparmio in titoli, dato che non offre questa possibilità. Diversamente dai crediti/investimenti singoli, gli investimenti collettivi hanno il vantaggio di essere soggetti al controllo di un'autorità di vigilanza e all'obbligo di diversificare in misura sufficiente il rischio di controparte. In caso di insolvenza della controparte, la mancata diversificazione dei rischi può comportare la perdita totale dei fondi di libero passaggio, anche perché in quest'ambito il fondo di garanzia non fornisce alcuna prestazione. Va inoltre segnalato che i fondi di libero passaggio sono fondi previdenziali in senso stretto e non fondi accumulati facoltativamente come quelli del pilastro 3a, ragion per cui l'adozione di una prassi più liberale nel settore del pilastro 3a è giustificata. Dato che la gamma degli investimenti collettivi è molto ampia, non si capisce per quale motivo ci dovrebbero essere distorsioni della concorrenza. Per contro, ve ne sarebbero se si accordasse un trattamento di favore agli investimenti singoli in titoli di istituti garantiti dallo stato (p. es. obbligazioni di cassa delle banche cantonali).

2. La riforma delle prescrizioni d'investimento pone l'accento sul principio di prudenza, non sui singoli limiti. Conformemente a questo principio, gli investimenti devono essere scelti, gestiti e controllati accuratamente. Grande importanza è inoltre attribuita alla sicurezza del conseguimento degli scopi di previdenza e alla diversificazione degli investimenti. In casi motivati, se questi principi sono rispettati il limite può senz'altro essere superato (conformemente all'art. 50 cpv. 4 dell'ordinanza sulla previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, OPP 2). In linea di massima, anche la legislazione attuale prescrive il rispetto di questi principi (v. l'art. 50 cpv. 1-3 OPP 2). Tuttavia, le modifiche apportate agli articoli 49a e 50 OPP 2 sottolineano ulteriormente l'importanza del principio di prudenza, come spiegato esplicitamente anche nel commento alla modifica d'ordinanza: "In questo modo (integrazione dell'attuale art. 59 nel nuovo cpv. 4 dell'art. 50 OPP 2) risulta chiaro che la gestione attiva e sistematica dei processi di finanziamento dovrà avere la precedenza sul catalogo degli investimenti e sui limiti d'investimento ... Questi processi dovranno essere appropriati sul piano economico e i concetti di sicurezza, diligenza, capacità di rischio, diversificazione e adeguatezza assumeranno un ruolo centrale." (Commento alla modifica dell'OPP 2, pag. 8, il testo in corsivo è una nostra aggiunta.)

Se è vero che il limite per gli investimenti in immobili sarà ridotto dal 55 per cento (compreso un 5 per cento di immobili esteri) al 30 per cento, agli istituti di previdenza che hanno investito in immobili più del 30 per cento dei fondi propri non sarà certamente imposto di venderli. Questi istituti dovranno però chiedersi (cf. disposizione dell'art. 50 cpv. 4 OPP 2) se i principi dell'accuratezza e della sicurezza siano ancora rispettati, come già avviene nell'attuale legislazione. La modifica d'ordinanza non dovrebbe pertanto provocare spostamenti nella struttura degli investimenti, a meno che un istituto abbia operato in modo poco accurato nel settore immobiliare o assunto rischi insostenibili. Va inoltre segnalato che la maggior parte degli istituti di previdenza non è interessata da questa disposizione. Alla fine del 2007 la quota media del patrimonio di previdenza investito in immobili svizzeri era infatti del 13 per cento, quella degli immobili esteri dell'1,3 per cento. Come spiegato nel commento alla modifica d'ordinanza (v. la disposizione dell'art. 50 cpv. 4 OPP 2), inoltre, la nuova disposizione va interpretata in modo elastico anche nel caso dei fondi padronali di previdenza e delle fondazioni di finanziamento (http://www.news-service.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/13874.pdf, pag. 15; disponibile soltanto in francese e tedesco). Per completezza d'informazione occorre tuttavia menzionare che da anni gli investimenti immobiliari sono in gran parte responsabili di oltre la metà delle insolvenze in cui è intervenuto il fondo di garanzia e anche gli attuali sviluppi negli USA e in Europa mostrano che questi investimenti non sono affatto sicuri.

Ovviamente, le nuove disposizioni non obbligheranno nessun istituto di previdenza ad effettuare investimenti alternativi o a vendere immobili redditizi. Ciò contraddirebbe totalmente il principio di prudenza e quindi l'idea di fondo della presente riforma. Nell'ambito della previdenza professionale, tuttavia, gli investimenti alternativi sono già oggi una realtà (in virtù dell'attuale art. 59 OPP 2), anche senza limite esplicito. Alla fine del 2007, la loro quota era del 6,5 per cento del patrimonio di previdenza complessivo. I nuovi limiti sono abbinati alla prescrizione di scegliere forme di investimento alternative diversificate (p. es. fondi di fondi), che presentano rischi molto minori rispetto agli investimenti singoli (fondi singoli). Si può per esempio osservare che, nel corso dell'attuale crisi dei mercati finanziari, fino a fine novembre gli indici di hedge funds molto diversificati sono scesi soltanto della metà rispetto agli indici azionari. Questa categoria d'investimento incentiva pertanto gli istituti di previdenza che decidono di effettuare investimenti alternativi a scegliere quelli meno rischiosi. Anche in questo caso, come per tutti gli investimenti, vale ovviamente il principio di prudenza. Pertanto, l'obiettivo non è promuovere gli investimenti alternativi o raccomandare l'acquisto o la vendita di determinati valori. In ultima analisi l'aumento o la diminuzione della quota di questi investimenti dipende dal fatto che siano interessanti o meno per gli investitori (p. es. caratteristiche di rischio e rendimento).

3./4. Sia la Commissione federale della previdenza professionale (Commissione LPP) che il suo comitato per gli investimenti hanno approvato all'unanimità la riforma delle prescrizioni d'investimento. In questi organi erano rappresentate tutte le principali associazioni del settore della previdenza professionale (parti sociali incluse). L'ultima seduta della Commissione LPP ha avuto luogo nel giugno del 2008, vale a dire in un momento in cui la crisi finanziaria era già acuta. La commissione è stata consultata due volte e le modifiche da lei auspicate sono state prese in considerazione. Il Consiglio federale ritiene pertanto che essa sia favorevole alle modifiche apportate. La commissione seguirà però attentamente gli avvenimenti e in caso di necessità proporrà ulteriori adeguamenti. La modifica d'ordinanza è in primo luogo di natura tecnica e si basa sostanzialmente sui principi attualmente vigenti. Vista l'unanimità del voto e la natura piuttosto tecnica delle modifiche non è stato necessario consultare le commissioni parlamentari.

5. Il 19 settembre 2008 il Consiglio federale ha deciso che le modifiche d'ordinanza entreranno in vigore il 1°gennaio 2009. Le autorità cantonali di vigilanza sulle fondazioni erano rappresentate sia nel comitato per gli investimenti della Commissione LPP che in quest'ultima e hanno avuto la possibilità di presentare le proprie richieste. Per l'attuazione delle modifiche d'ordinanza è inoltre previsto un periodo di transizione di due anni. Se le competenti commissioni parlamentari riterranno necessarie modifiche o aggiunte, vi sarà tempo a sufficienza per valutare eventuali adeguamenti.

Risposta del Consiglio federale.