Strategia del Consiglio federale in materia di negoziati con altri Stati

Wortlaut

Negli ultimi anni la politica estera e la questione relativa alla tutela degli interessi svizzeri in occasione di negoziati con altri Stati sono state più volte al centro dell'attualità. Tra i casi più eclatanti, vi sono state alcune dichiarazioni della nostra ministra degli esteri contrarie al principio della neutralità e la violazione della sovranità svizzera mediante la conclusione di accordi bilaterali dinamici. Si pensi inoltre ai problemi sorti con la Libia o al controverso tentativo di accogliere in Svizzera detenuti di Guantanamo. È evidente che la nostra politica estera non segue nessuna strategia di base e nessuno è in grado di darle una direzione ben precisa. Chiediamo quindi al Consiglio federale di rispondere alle domande seguenti:

1. Qual è stata la strategia seguita in occasione dei recenti negoziati che il Consiglio federale ha condotto con la Libia, la Germania e gli Stati Uniti (in relazione ai problemi incontrati dalla nostra piazza finanziaria e all'accoglimento dei detenuti di Guantanamo)?

2. Prima di condurre i negoziati la strategia da seguire è stata definita dall'intero collegio governativo?

3. Il Consiglio federale ritiene che i negoziati recentemente condotti con la Libia, con la Germania e con gli Stati Uniti abbiano dato buoni risultati e fossero conformi alla strategia prestabilita?

4. Qual è il ruolo svolto dal presidente della Confederazione nei negoziati condotti con altri Stati? È diventato il nuovo interlocutore in occasione della negoziazione di accordi internazionali?

5. Il Consiglio federale ritiene che il presidente della Confederazione debba assumersi la responsabilità di affrontare i problemi che gli altri consiglieri federali non sono riusciti a risolvere? Chi decide di affidare i casi al presidente della Confederazione?

6. Chi è attualmente responsabile dei negoziati con la Libia e del dossier relativo ai detenuti di Guantanamo? Chi ha la competenza di sottoscrivere documenti che impegnano la Svizzera sul piano internazionale?

7. Com'è possibile che, malgrado il principio della collegialità, due consiglieri federali si siano distanziate dalle iniziative intraprese dal presidente della Confederazione immediatamente dopo l'annuncio dell'accordo con la Libia? Quali provvedimenti ha adottato il Consiglio federale nei confronti dei suoi membri che non hanno rispettato il principio della collegialità?

8. Il Consiglio federale non ritiene opportuno reintrodurre il principio secondo cui il presidente della Confederazione non effettua viaggi all'estero durante l'anno di presidenza? Questa misura non permetterebbe di rafforzare efficacemente la posizione del nostro Paese in occasione della negoziazione di accordi internazionali?

9. In futuro il Consiglio federale come intende evitare che affari di politica estera suscitino tanto scalpore come nel caso della controversia con la Libia?

Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale non può accettare il rimprovero secondo cui la nostra politica estera non segua una strategia globale. In virtù del mandato che gli è attribuito dall'articolo 54 della Costituzione federale, il Consiglio federale si adopera per preservare l'indipendenza e la prosperità della Svizzera; esso contribuisce segnatamente ad alleviare la sofferenza delle popolazioni nel bisogno e a lottare contro la povertà, come pure a promuovere il rispetto dei diritti umani, la democrazia, la coesistenza pacifica dei popoli e la tutela delle risorse naturali. Il DFAE, che è incaricato dell'attuazione degli obiettivi di politica estera, fa regolarmente rapporto al Consiglio federale. Alcuni obiettivi essenziali di politica estera della Svizzera, come la sicurezza e la prosperità, dipendono oggi ampiamente dal rafforzamento della cooperazione internazionale e dalla capacità del sistema internazionale di fissare regole. Parallelamente, questa cooperazione diviene più complessa e più impegnativa. Parimenti il rapporto di politica estera 2009 sottolinea la necessità di avere una politica estera forte e attiva che possa continuare ad essere un efficace strumento di difesa degli interessi della Svizzera in un contesto internazionale in rapido mutamento.

1.a. I negoziati condotti con Tripoli mirano a normalizzare le relazioni bilaterali e quindi al ritorno nel loro Paese dei due svizzeri trattenuti in Libia. Per raggiungere questo obiettivo, il Consiglio federale ha perseguito sinora una strategia improntata al dialogo. Dal momento che il termine di 60 giorni per la normalizzazione delle relazioni bilaterali è scaduto e tenuto conto del fatto che la Libia non rispetta i suoi obblighi, il Consiglio federale ha deciso di sospendere l'accordo del 20 agosto 2009 tra la Svizzera e la Libia e di proseguire sino a nuovo ordine la sua politica restrittiva in materia di visti nei confronti dei cittadini libici.

b. Il 13 marzo 2009, il Consiglio federale ha deciso di riprendere gli standard dell'OCSE relativi all'assistenza amministrativa in materia fiscale e di attuarli mediante la revisione delle convenzioni bilaterali di doppia imposizione. L'orientamento adottato dal Consiglio federale era motivato soprattutto dalla volontà di evitare misure discriminatorie nei confronti del nostro Paese, che avrebbero pregiudicato l'economia svizzera nel suo insieme. I negoziati in vista della revisione delle convenzioni di doppia imposizione (CDI) hanno avuto da allora esito positivo con 15 Stati, fra cui gli Stati Uniti con i quali il 23 settembre 2009 è stato firmato un protocollo di revisione.

c. Negoziati CDI sono pure in corso con la Germania. In seguito alle polemiche dell'ex ministro tedesco delle finanze, la Svizzera ha chiaramente manifestato la sua posizione verso la Germania sia pubblicamente sia per via di canali diplomatici. La Svizzera non è un paradiso fiscale. Essa collabora attivamente nell'ambito fiscale, ma non ha ricevuto sinora alcuna domanda di assistenza amministrativa. Nell'ambito dell'accordo con l'UE sulla fiscalità del risparmio, la Svizzera ha versato 137 milioni di franchi a titolo di proventi della tassazione degli interessi in Germania (2008). La Svizzera aveva spiegato che due vicini legati così strettamente hanno interesse a curare le loro relazioni. Essi si devono rispetto, anche quando i loro interessi o i loro punti di vista divergono.

Mediante l'accordo concluso con gli Stati Uniti relativo a una domanda di assistenza amministrativa presentata dall'amministrazione fiscale americana (IRS), il Consiglio federale si prefiggeva di raggiungere gli obiettivi seguenti: in primo luogo, occorre evitare un conflitto fra i due sistemi giuridici di due Paesi e quindi una grave perturbazione delle relazioni bilaterali. In secondo luogo, si trattava di consolidare le condizioni quadro della piazza finanziaria. In terzo luogo, il Consiglio federale intendeva evitare il rischio che la procedura civile americana desse luogo a una controversia giuridica la quale, in caso contrario, avrebbe minacciato la banca nella sua esistenza stessa e messo in pericolo la piazza finanziaria intera, vista l'importanza sistemica dell'UBS.

d. Riguardo a Guantanamo, la Svizzera ha fatto osservare a più riprese in passato che questo campo di detenzione arreca pregiudizio a principi giuridici internazionali. Dopo che il presidente Obama ha fatto conoscere, l'indomani della sua elezione, la sua intenzione di chiudere il campo, la Svizzera si è logicamente dichiarata disposta a offrire il suo sostegno e ad esaminare la possibilità di accogliere ex detenuti di Guantanamo sul suo territorio quale gesto umanitario. Il gruppo di lavoro interdipartimentale Guantanamo è stato creato a tale scopo; è posto sotto la direzione dell'Ufficio federale di giustizia che fa rapporto al Consiglio federale per il tramite del capo del DFGP.

2. Allo scopo di riprendere gli standard dell'OCSE nelle convenzioni bilaterali di doppia imposizione, il Consiglio federale aveva fissato preliminarmente parametri che sono stati rispettati in tutti i negoziati di revisione sinora conclusi, compresi quelli nell'ambito della CDI con gli Stati Uniti. Questi parametri sono pure applicati nei negoziati in corso con la Germania.

Il Consiglio federale è informato regolarmente sullo stato dei negoziati con la Libia e la concertazione ha luogo regolarmente.

3. I negoziati con la Libia proseguono; non è dunque possibile pronunciarsi in modo definitivo sulla loro riuscita. Il Consiglio federale sottolinea a tale proposito che, a differenza della Libia, sinora la Svizzera ha adempiuto i suoi obblighi.

I negoziati in vista della revisione della convenzione di doppia imposizione con la Germania sono in corso.

Con la conclusione dell'accordo del 19 agosto 2009 con gli Stati Uniti, nell'affare UBS, il Consiglio federale ha raggiunto una soluzione conforme alla legislazione svizzera. Le informazioni su clienti che saranno comunicate agli Stati Uniti saranno trasmesse esclusivamente per il tramite dell'assistenza amministrativa, procedura che garantirà la protezione giuridica degli interessati. In contropartita, l'accordo libera la UBS dalla minaccia di una richiesta d'esecuzione nell'ambito della procedura civile nordamericana.

4. Affinché possano impegnare validamente lo Stato a livello internazionale, i suoi rappresentanti devono essere investiti di pieni poteri (art. 7 cpv. 1 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati, CVDT; RS 0.111). I capi di Stato e di governo e i ministri degli affari esteri sono esonerati da questa regola (art. 7 cpv. 2 CVDT). Conformemente al diritto internazionale, essi impegnano lo Stato che rappresentano senza dover esibire i pieni poteri. L'altro Stato contraente può quindi avere la certezza che una simile persona può in tutti i casi impegnare il suo Paese in maniera vincolante a livello internazionale. La possibilità di appellarsi a un'eventuale violazione del diritto interno è dunque esclusa in questo caso. Dal momento che il presidente della Confederazione esercita funzioni che sono in parte quelle di un capo di Stato, può impegnare la Svizzera in modo vincolante in diritto internazionale. L'approvazione sul piano internazionale di un accordo vincolante in diritto internazionale concluso è tuttavia riservata all'autorità che è competente per concludere i trattati, conformemente al diritto svizzero (l'Assemblea federale o, in caso di delega delle competenze, il Consiglio federale).

5. Le attribuzioni e le supplenze sono chiaramente definite in seno al Consiglio federale e non necessitano di essere ridefinite.

6. Il DFAE è incaricato del dossier libico, mentre il DFGP di quello di Guantanamo.

Spetta al Consiglio federale pronunciarsi sull'accoglienza in Svizzera di ex detenuti di Guantanamo, d'intesa con i cantoni che hanno risposto favorevolmente al suo appello. Non appena tutte le informazioni necessarie saranno disponibili e le questioni in sospeso saranno state chiarite con i cantoni, il Consiglio federale esaminerà la questione e deciderà se ex detenuti possono essere accolti in Svizzera e se del caso quali.

Riguardo alla questione della validità dell'impegno internazionale della Svizzera, si rimanda alla risposta alla domanda 4.

7. La libertà d'opinione vale anche per i membri del Consiglio federale. Essa subisce restrizioni solo se decisioni sono prese collegialmente (principio di collegialità).

8. La Svizzera accoglie regolarmente presidenti stranieri quali ospiti ufficiali. Spesso, gli inviti sono restituiti e possono essere onorati solo a livello presidenziale.

9. Il Consiglio federale evita, nella misura del possibile, ogni scalpore. In Guglielmo Tell (IV, 3), Schiller scrive: "Anche l'uomo più pacifico non potrà rimanere in pace se non piace al suo vicino malevolo" (trad.).

Risposta del Consiglio federale.