Finanziamento ospedaliero nel cantone di Zurigo. Inammissibile limitazione della libertà economica?

Wortlaut

Nella sua nuova legge sul finanziamento ospedaliero, ossia la normativa d'applicazione della revisione della LAMal approvata nel dicembre 2007, il cantone di Zurigo prevede di prelevare progressivamente fino al 25 per cento dei proventi dell'assicurazione complementare e trasferire questi mezzi in un fondo di sostegno per impiegarli per altri scopi. Il rischio che questo fondo venga utilizzato abusivamente per finanziare una politica strutturale è grande.

1. Un tale prelievo del plusvalore, corrispondente a un'imposizione dei proventi dell'assicurazione complementare, è compatibile con il diritto federale e in particolare con la LAMal?

2. Su quale base legale della LAMal si fonda tale disciplinamento?

3. Quali altre leggi federali consentono di effettuare un prelievo di questo tipo sui proventi dell'assicurazione complementare?

4. Con questo fondo sono effettuati prelievi sui proventi di singoli attori del mercato per sostenere la concorrenza. Un fondo del genere non rappresenta un attacco inammissibile alla libertà economica, in contrapposizione all'articolo 94 capoverso 4 della Costituzione federale? Se no, perché no?

5. È legittimo alimentare questo fondo con i proventi dell'assicurazione complementare, considerando che i pazienti che hanno stipulato un'assicurazione complementare contribuiscono già in misura notevole al finanziamento dell'infrastruttura di base attraverso l'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie?

6. Visto che i prelievi versati nel fondo costituiscono una nuova imposta sui proventi dell'assicurazione complementare, non dobbiamo concludere che alcuni affiliati sono arbitrariamente sottoposti a un trattamento a cui sfugge la maggioranza degli assicurati contro le malattie e che vi è quindi una violazione del principio della generalità dell'imposizione sancito nella Costituzione federale?

7. Un'imposizione degli assicurati che hanno stipulato un'assicurazione complementare non è inoltre illecita ai sensi dell'articolo 134 della Costituzione in combinato disposto con gli articoli 21 e 22 della legge federale sulle tasse di bollo, dato che sugli investimenti relativi alle assicurazioni complementari devono essere prelevate le tasse di bollo e che di conseguenza i cantoni non hanno il diritto di riscuotere imposte supplementari sui proventi dell'assicurazione complementare?

Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale si è già espresso su questa tematica nella sua risposta all'interpellanza Bortoluzzi (10.3772). A suo tempo, non aveva ritenuto opportuno prendere posizione, poiché la nuova legge sulla pianificazione e il finanziamento ospedaliero del cantone di Zurigo (Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz, SPFG) non era ancora entrata in vigore. Siccome il relativo processo legislativo non è tuttora concluso, il Consiglio federale si esprimerà in merito solo sommariamente. A questo si aggiunge che il governo valuta la conformità degli atti legislativi cantonali al diritto federale solo nel caso in cui quest'ultimo preveda una previa approvazione da parte del Consiglio federale. Ciò non è il caso nella presente fattispecie.

1./2. Il fondo di sostegno per il finanziamento ospedaliero sarebbe alimentato con proventi dell'assicurazione complementare e quindi non è necessaria una base legale nella legge federale sull'assicurazione malattie (LAMal; RS 832.10). Spetta ai cantoni prevedere una normativa conforme alla legislazione, che rispetti le disposizioni e gli obiettivi della revisione della LAMal. La modifica della LAMal del 21 dicembre 2007 (finanziamento ospedaliero) ha notoriamente l'obiettivo di migliorare la trasparenza, permettere una comparazione delle prestazioni tra gli ospedali e promuovere l'efficienza. È pertanto possibile e auspicabile che questo nuovo regime comporti un certo snellimento del settore ospedaliero.

A titolo generale va rilevato che un eventuale fondo di sostegno per il finanziamento ospedaliero non sarebbe integrato nella LAMal. Se però quest'ultima dovesse esserne interessata, le decisioni dei governi cantonali in materia di pianificazione ospedaliera potrebbero essere impugnate davanti al Tribunale amministrativo federale.

3./4./5. Né la legge sulla sorveglianza degli assicuratori (LSA; RS 961.01), né la legge sul contratto d'assicurazione (LCA; RS 221.229.1) prevedono un simile prelievo. Dal punto di vista del diritto in materia di vigilanza, non è possibile sollevare obiezioni contro questo fondo, poiché non vengono prelevati direttamente i proventi delle imprese di assicurazione e quindi la solvibilità delle stesse non è messa a repentaglio. Sono piuttosto i fornitori di prestazioni a doversi aspettare prelievi sui loro proventi. Né la LCA né la LAMal disciplinano però l'impiego delle risorse finanziarie nel caso degli ospedali.

Secondo il comunicato stampa del 5 aprile 2011 della Commissione della sicurezza sociale e della sanità del Gran Consiglio (KSSG) di Zurigo, una maggioranza dei membri intende rinunciare all'introduzione di un fondo di sostegno. Il 18 aprile 2011 il Gran Consiglio zurighese ha seguito la proposta della KSSG e il 2 maggio 2011 ha adottato la relativa legge. Il fondo di sostegno per il finanziamento ospedaliero verrebbe introdotto nel cantone di Zurigo solo in caso di riuscita e successo del referendum, altrimenti no.

6./7. Gli affiliati non pagano contributi al fondo e non sono arbitrariamente sottoposti a un trattamento a cui sfugge la maggioranza degli assicurati contro le malattie. Non si è quindi in presenza di una violazione del principio della generalità dell'imposizione (cfr. art. 127 cpv. 2 Costituzione federale; RS 101). I finanziamenti versati al fondo non costituiscono premi assicurativi, che sarebbero assoggettati alla tassa di bollo. Non si tratta quindi neanche di un'imposizione simile, la cui riscossione sarebbe vietata ai sensi dell'articolo 134 della Costituzione.

Risposta del Consiglio federale.