Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato di presentare al Parlamento una proposta di modifica costituzionale o legislativa affinché la procedura di voto nel caso di iniziative popolari federali (per la revisione parziale della Costituzione presentate in forma di progetto elaborato) corredate di un controprogetto diretto o indiretto sia disciplinata come segue:

1. In sede di votazione finale sull'iniziativa popolare può esserle contrapposto al massimo un controprogetto diretto o indiretto. Sono fatti salvi altri atti normativi strettamente correlati all'iniziativa popolare che non contemplano una disposizione condizionale di pubblicazione.

2. Nel caso di iniziative popolari corredate di un controprogetto diretto, sono sottoposte ai votanti tre domande:

a. una prima domanda sussidiaria sovraordinata volta a determinare se preferiscono l'iniziativa o il controprogetto;

b. una seconda domanda particolare suboordinata che al diritto vigente contrappone l'iniziativa;

c. una terza domanda particolare subordinata che al diritto vigente contrappone il controprogetto.

Alle due domande subordinate si può rispondere senza riserve con un sì, un no o un'astensione, a prescindere dalla risposta data alla domanda sovraordinata. Un progetto verrà preferito al diritto vigente se sia nella domanda particolare che in quella sussidiaria ha ottenuto la maggioranza dei voti del popolo e dei cantoni.

3. Se contro un controprogetto indiretto riesce il referendum, il controprogetto è sottoposto a votazione popolare contemporaneamente all'iniziativa popolare ritirata condizionatamente a suo favore. In questo caso va o applicata per analogia la procedura prevista per i controprogetti diretti (secondo cui solo per l'iniziativa popolare occorre raggiungere la maggioranza dei cantoni) oppure i due progetti vanno sottoposti a contemporanea votazione ma indipendentemente l'uno dall'altro.

Begründung

1. La trattazione dell'affare 08.080 (iniziativa popolare "contro le retribuzioni abusive") stava per produrre un fatto nuovo nella storia ultracentenaria (121 anni per l'esattezza) dell'iniziativa popolare federale: se nella votazione finale del 15 giugno 2012 il Consiglio nazionale non avesse respinto all'ultimo minuto il decreto federale concernente l'iniziativa popolare, il popolo si sarebbe ritrovato a votare oltre che sull'iniziativa popolare, anche su un controprogetto diretto ed uno indiretto. Nella votazione finale del 15 giugno 2012, infatti, il Consiglio degli Stati ha approvato il decreto federale concernente l'iniziativa popolare "contro le retribuzioni abusive" nonché il controprogetto diretto. Nel frattempo, ovvero il 16 marzo 2012, le Camere federali avevano però già approvato un controprogetto indiretto (iniziativa parlamentare 10.443, "Controprogetto indiretto all'iniziativa popolare 'contro le retribuzioni abusive'"), la cui entrata in vigore è strettamente connessa all'iniziativa popolare.

È dunque necessario impedire esplicitamente che, in futuro, due progetti paralleli possano essere contrapposti alla stessa iniziativa popolare. In realtà, già in base al diritto vigente non è chiaro se, sotto il profilo del diritto costituzionale, questa procedura sia legittima. L'articolo 76 della legge federale sui diritti politici sancisce, in materia di controprogetto diretto, che "ogni votante può dichiarare senza riserve se preferisce l'iniziativa popolare al diritto vigente". Se all'iniziativa venisse contrapposto contemporaneamente anche un controprogetto indiretto, ne risulterebbe una situazione non più coincidente con la fattispecie contemplata nella disposizione. La domanda ai votanti andrebbe dunque formulata diversamente, poiché occorrerebbe chiedere loro se preferiscono l'iniziativa popolare al controprogetto indiretto invece che - come sancito nella disposizione citata - al diritto vigente. Di conseguenza, andrebbe riformulata anche la domanda risolutiva affinché i votanti dichiarino se preferiscono l'iniziativa sia al controprogetto diretto sia a quello indiretto.

Conformemente alla Costituzione federale inoltre: "Tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale. Vi rientrano in particolare le disposizioni fondamentali in materia di: esercizio dei diritti politici." (art. 164 cpv. 1) Anche nell'ottica del diritto costituzionale, dunque, la controversa procedura andrebbe esplicitamente vietata, in particolare perché, altrimenti, si violerebbe l'articolo 34 capoverso 2 della Costituzione ("La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto."). Per i votanti sarebbe inoltre difficile comprendere le ragioni per cui laddove ad un'iniziativa popolare venissero contrapposte parallelamente due alternative, essi potrebbero esprimersi, oltre che sull'iniziativa, solo su un controprogetto (diretto), ma non sull'altro (indiretto).

Dubbia a questo punto sarebbe anche l'intenzione che si cela dietro al varo di due controprogetti paralleli: se due progetti non possono confluire in un progetto unico - a prescindere dal livello normativo interessato - si fa forte il dubbio che, se cumulati, i due progetti potrebbero contravvenire all'unità della materia. Non è tuttavia la sola iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione a doversi conformare a questo principio giuridico elementare, bensì l'integralità del pacchetto che le è contrapposto.

Grazie alle possibilità offerte dagli strumenti del "controprogetto diretto" e del "controprogetto indiretto", il Parlamento dispone di un privilegio sufficiente rispetto ai promotori di un'iniziativa, ma non per questo può abusarne impiegandoli contemporaneamente. Proprio in una democrazia semidiretta, l'equilibrio che contraddistingue la ripartizione delle competenze e del potere fra il legislatore e il popolo sovrano non può venire meno, ragione per cui, in futuro, al Parlamento dovrà essere consentito di contrapporre a un'iniziativa popolare un unico controprogetto. Sono tuttavia fatti salvi gli atti normativi strettamente correlati all'iniziativa popolare che non contemplano una disposizione condizionale di pubblicazione e che pertanto sono pubblicati a prescindere dall'iter dell'iniziativa popolare.

2. L'attuale procedura di voto per le iniziative parlamentari corredate di un controprogetto diretto è entrata in vigore con la votazione popolare del 5 aprile 1987, che ha introdotto il "doppio sì". Fino a quel momento i cittadini potevano preferire al diritto in vigore o l'iniziativa popolare o il controprogetto. A questa soluzione si era giunti dopo un dibattito quasi centenario sulla procedura da seguire nel caso di due progetti che si escludevano a vicenda.

Nel frattempo, la nuova procedura è già stata applicata ad alcune votazioni (iniziativa solare 2000, iniziativa sull'oro 2002, iniziativa espulsione 2010). In linea di massima, essa rappresenta un progresso importante nel campo dei diritti politici e della democrazia diretta, anche se non è ancora una procedura ottimale, come suggerito dal Consiglio federale nel messaggio del 28 marzo 1984 e nelle spiegazioni per la votazione del 5 aprile 1987. Nel 2003, infatti, la procedura è già stata sottoposta a revisione (per il caso di risultati divergenti tra le preferenze espresse dal popolo e dai cantoni in risposta alla domanda risolutiva e relativamente alla raccomandazione di voto delle Camere federali).

È ora necessario rivedere la procedura per le iniziative popolari corredate di controprogetto diretto in particolare perché una promessa centrale formulata dal Consiglio federale nel summenzionato messaggio si è dimostrata errata: "Visto che la nuova procedura di voto consente di esprimere qualsiasi genere di preferenze, tatticismi nell'espressione del voto si rivelano privi di interesse." Nel frattempo l'esperienza ha dimostrato che proprio certi tatticismi sono interessanti, se non addirittura opportuni. I fautori di un'iniziativa popolare, infatti, hanno tutto l'interesse a bocciare il controprogetto, soprattutto se, attraverso la risposta alla domanda risolutiva, quest'ultimo rischia di raccogliere più consensi. Tale aspetto diviene problematico nel momento in cui il controprogetto riprende parti dell'iniziativa popolare e dunque - se considerato un progetto a sé stante - verrebbe preferito al diritto in vigore anche dai promotori dell'iniziativa (cfr. anche l'articolo di Daniel Bochsler pubblicato nella "NZZ" del 18 novembre 2010 dal titolo "Taktische Spiele bei Variantenabstimmungen").

La procedura vigente comporta dunque un secondo problema: è ipotizzabile che l'iniziativa popolare venga accolta, il controprogetto respinto, ma in sede di domanda risolutiva quest'ultimo ottenga il maggior numero di preferenze. In questo caso, paradossalmente, sarebbe l'iniziativa popolare ad entrare in vigore in virtù del diritto vigente, anche se la maggioranza dei votanti ha espresso nella domanda risolutiva un'altra preferenza (cfr. al riguardo l'articolo di Martin Bachem pubblicato nella "NZZ" del 17 febbraio 2011 dal titolo "Ein besseres Verfahren für Variantenabstimmungen").

Per queste ragioni va applicata la procedura della "domanda sussidiaria sovraordinata", trattata già nel messaggio del Consiglio federale del 1984. La domanda risolutiva utilizzata oggi solo in situazioni di impasse, va dunque inserita nella scheda a titolo di domanda sussidiaria sovraordinata. Nella scheda deve pertanto figurare innanzitutto la domanda di principio: "Iniziativa popolare o controprogetto?", dalla cui risposta è tuttavia possibile anche astenersi. Seguono poi le due domande di dettaglio (subordinate) che, come oggi, chiedono di indicare la preferenza (iniziativa o controprogetto) rispetto al diritto in vigore. Ad entrambe le domande è possibile rispondere senza riserve con un sì, un no o con un'astensione, a prescindere dalla risposta data alla domanda sussidiaria sovraordinata. Determinante per il risultato della votazione saranno esclusivamente le risposte alla domanda subordinata relativa alla proposta che ha ottenuto il maggior numero di risposte positive nella domanda sussidiaria. Se i voti (maggioranza) espressi dal popolo e dai cantoni in risposta alla domanda sussidiaria divergono, si ricorre alla regola della somma delle percentuali, che viene già applicata oggi alla domanda risolutiva.

Se da un lato la nuova procedura si presta meno a manovre tattiche di voto, dall'altro essa garantisce che modifiche del testo costituzionale siano possibili soltanto se sia il popolo sia i cantoni le preferiscono al diritto vigente nonché (nella domanda sussidiaria) al controprogetto proposto.

3. Dal 1° febbraio 2010, un'iniziativa popolare può essere oggetto di ritiro condizionato nel caso in cui le venga contrapposto un controprogetto indiretto. Se, successivamente, viene promosso il referendum contro il controprogetto, si assiste ad una serie non proprio convincente di votazioni a cascata: l'iniziativa popolare è sottoposta al voto del popolo solo nel caso in cui nella votazione referendaria il controprogetto sia respinto. In questo caso, infatti, la condizione posta al ritiro non sarebbe più soddisfatta, ragione per cui, in un secondo momento, l'iniziativa verrebbe sottoposta a votazione senza controprogetto.

I fautori dell'iniziativa, che normalmente considerano il controprogetto preferibile al diritto in vigore, si trovano a questo punto nel dilemma: da un lato, dovrebbero approvare il controprogetto per ottenere quantomeno un miglioramento rispetto allo status quo, e questo sebbene la soluzione in questione, a loro avviso, non sia la migliore delle tre; dall'altro, è per loro altrettanto legittimo bocciare il controprogetto nella votazione referendaria in modo da riportare l'iniziativa alle urne. Il rischio tuttavia è che, eventualmente, anche l'iniziativa popolare venga bocciata e che ci si ritrovi con un pugno di mosche; si produrrebbe infatti la peggiore delle varianti, ovvero la conferma dello status quo.

Ma anche i fautori dello status quo si trovano in un dilemma, tuttavia di tipo inverso: devono accogliere il controprogetto indiretto oggetto della votazione referendaria per evitare quantomeno che l'iniziativa popolare venga riattivata, oppure è preferibile respingere il controprogetto, peraltro non condiviso, per poi battersi contro l'iniziativa popolare in occasione di un secondo appuntamento elettorale, e sperare così di preservare lo status quo voluto (si veda al riguardo l'articolo di Martin Bachem, intitoltato "Mehr Respekt für direkte Demokratie", e pubblicato in "Der Landbote" del 24 marzo 2011)?

Il requisito che doveva essere soddisfatto dalla nuova procedura, illustrato nel rapporto del 12 maggio 2009 della Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio degli Stati sull'iniziativa parlamentare "Ritiro condizionato di un'iniziativa popolare in caso di controprogetto indiretto", è rimasto lettera morta: "È importante impostare la procedura in modo che tutti i partecipanti possano esprimere liberamente la loro volontà senza trovarsi di fronte a grossi dilemmi quando si tratta di prendere una decisione." Il rapporto sottolinea pur sempre l'importanza del "punto di vista degli aventi diritto al voto", ma manca di approfondire gli ordini delle preferenze "iniziativa popolare, controprogetto indiretto, status quo" nonché "status quo, controprogetto indiretto, iniziativa popolare", che conducono proprio a questi dilemmi. La procedura paradossale prevista dal diritto vigente viola così anche la garanzia dei diritti politici di cui all'articolo 34 capoverso 2 della Costituzione.

In futuro, la condizione per il ritiro dell'iniziativa popolare deve venir meno già dopo la riuscita formale del referendum, affinché si possa votare contemporaneamente sul controprogetto oggetto del referendum e sull'iniziativa popolare. In questo caso va o applicata per analogia la procedura prevista per i controprogetti diretti (che prevede che solo per l'iniziativa popolare occorra raggiungere la maggioranza dei cantoni) oppure i due progetti vanno sottoposti a votazione contemporanea ma indipendentemente l'uno dall'altro. Proprio nei casi in cui l'iniziativa popolare e il controprogetto non si contraddicono o si contraddicono solo in parte, e anzi si integrano, può risultare preferibile mantenere i due oggetti formalmente separati. Quest'ultima variante venne applicata, ad esempio, il 17 maggio 1992, quando l'iniziativa popolare "per la salvaguardia delle nostre acque" fu sottoposta a votazione in concomitanza con il suo controprogetto indiretto (legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991), contro il quale era stato lanciato il referendum.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il Consiglio federale concorda con le osservazioni dell'autore della mozione circa la volontà iniziale del legislatore di fare in modo che ad un'iniziativa popolare possa essere contrapposto unicamente un controprogetto diretto o indiretto. Ciò non significa tuttavia che l'articolo 34 capoverso 2 della Costituzione e tantomeno il principio dell'unità della materia possano essere intesi come una limitazione dei poteri del Parlamento. Da un lato, gli aventi diritto di voto non hanno il diritto di pretendere che tutti gli atti normativi correlati all'iniziativa popolare siano loro sottoposti contemporaneamente. Dall'altro, il principio dell'unità della materia non vale per tutti gli atti normativi correlati all'iniziativa popolare, bensì solo per quelli sottoposti al voto popolare insieme all'iniziativa. Contrariamente a quanto sostenuto dall'autore della mozione, il popolo non si sarebbe trovato a votare contemporaneamente sull'iniziativa popolare e sul controprogetto diretto e indiretto e questo neppure se il 15 giugno 2012 il Consiglio nazionale avesse deciso diversamente; nel caso concreto, infatti, il controprogetto indiretto verrà pubblicato solo in un secondo momento (FF 2012 3441). Una disposizione condizionale di pubblicazione è opportuna per evitare difficoltà di attuazione nel caso in cui l'iniziativa popolare e il controprogetto indiretto si contraddicano e la prima venga accolta in votazione popolare (FF 2009 3027).

2. La procedura proposta per il caso di un'iniziativa popolare corredata di controprogetto (diretto) è stata ampiamente dibattuta allorché è stata introdotta la procedura attualmente in vigore (FF 1984 II 300 seg.). Quest'ultima è stata scelta perché grazie alla domanda risolutiva è l'unica che consenta di giungere a un risultato chiaro. La mozione, al contrario, non offre questa garanzia: è infatti possibile che il primo di due progetti venga preferito nella votazione sussidiaria ma bocciato nella votazione principale, e che il secondo venga accolto dal popolo e dai cantoni nella votazione principale, ma non ottenga consensi nella votazione sussidiaria. In questo caso continua a fare stato il diritto in vigore anche se, risultati alla mano, esso poggia solo su un consenso minoritario. La procedura attualmente utilizzata consente agli aventi diritto di voto di esprimere la propria preferenza senza riserve, anche se non può impedire - come ogni procedura - che vi sia chi, per motivi tattici, esprima un voto contrario alla propria preferenza. Essa ha inoltre dato buoni risultati, tanto che è ormai applicata in quasi tutti i cantoni. La procedura proposta non offre alcun valore aggiunto e non giustifica l'incertezza giuridica che deriverebbe dall'adeguamento normativo necessario.

3. Il Consiglio federale boccia la proposta di sottoporre a votazione contemporanea l'iniziativa popolare e il controprogetto indiretto, respingendo entrambe le varianti procedurali suggerite. Nel caso di una votazione separata, potrebbe darsi che entrambi i progetti vengano approvati ed entrino in vigore. Vi è dunque il pericolo che la Costituzione e la legge si contraddicano e che derivi incertezza del diritto per il fatto che solo la prassi può risolvere il conflitto di norme. Al riguardo va osservato che, conformemente all'articolo 190 della Costituzione, il Tribunale federale e le altre autorità incaricate dell'applicazione del diritto sono vincolate alle leggi federali. Una votazione contemporanea avrebbe il merito di impedire che le nuove disposizioni siano contraddittorie. Tuttavia, a una procedura di questo tipo si oppongono le stesse riserve di principio formulate al punto 2. La possibilità del ritiro condizionato equilibra il rapporto tra comitato d'iniziativa e Parlamento e, passo dopo passo, crea vincoli. Trattandosi di una procedura relativamente nuova, prima di modificarla è comunque il caso di rodarla ancora un pò.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.