Wortlaut

Il 21 agosto 2013 il Consiglio federale ha approvato il progetto per un mandato di negoziazione su questioni istituzionali con l'UE, in base al quale il diritto UE dovrebbe essere recepito in modo dinamico. In caso di controversie la CGUE deve redigere una perizia vincolante sull'interpretazione degli accordi. A questo proposito chiediamo al Consiglio federale:

1. Quali problemi concreti d'interpretazione del diritto sono sorti nell'ambito degli accordi bilaterali per rendere necessario un nuovo accordo quadro?

2. In quali dossier concreti sono sorti problemi d'interpretazione del diritto? Come sono stati risolti?

3. Secondo il Consiglio federale in futuro dove potrebbero sorgere problemi nell'ambito dell'interpretazione del diritto?

4. Attualmente vi sono casi di interpretazione del diritto irrisolti? Se sì, quali?

5. Perché il Consiglio federale continua a utilizzare tattiche misteriose (perizie riservate,"non-papers", consultazioni ristrette) nella gestione di questo tema problematico, di politica istituzionale e che riguarda profondamente la nostra democrazia?

6. Secondo il Consiglio federale come si presenterà il recepimento dinamico del diritto UE nell'accordo quadro?

7. L'accordo quadro si applicherà a quali accordi bilaterali?

8. Quali sono i timori del Consiglio federale riguardo alla libera circolazione delle persone e all'accordo sul traffico aereo, visto che vuole escludere proprio questi ambiti dall'accordo?

9. Può garantire che in questo dossier non vengano effettuate concessioni materiali?

10. La recente prassi del Tribunale federale, secondo cui anche il diritto internazionale non vincolante prevale sul diritto nazionale, non fa pensare che una valutazione da parte della CGUE sia vincolante per l'interpretazione del diritto svizzero e che quindi anche una decisione voluta del Parlamento di creare basi giuridiche contro l'interpretazione UE non avrebbe ripercussioni concrete giuridiche e politiche?

11. Come giunge alla conclusione che la CGUE non giudica in modo vincolante, ma effettua solo perizie?

12. È del parere che l'importanza istituzionale di un tale accordo quadro è talmente grande da giustificare un referendum obbligatorio?

13. Con quali conseguenze concrete sarà confrontata la Svizzera se un accordo istituzionale non verrà concluso?

Stellungnahme des Bundesrates

1./3. Il Consiglio federale considera la via bilaterale l'unico strumento della politica europea in grado di garantire la prosperità del Paese senza pregiudicarne l'indipendenza. Dato quindi che anche la Svizzera ha interesse a consolidare il canale bilaterale, una nuova cornice istituzionale per le relazioni bilaterali è giudicata necessaria per regolamentare le questioni relative al recepimento degli sviluppi normativi pertinenti dell'UE, alla sorveglianza dell'applicazione degli accordi, all'interpretazione degli accordi e alla risoluzione delle controversie. Grazie a questi strumenti la Svizzera potrà concludere con l'UE nuovi accordi di accesso al mercato e garantire il costante aggiornamento dei suoi accordi bilaterali, evitando in questo modo un'erosione progressiva del suo accesso al mercato europeo, quale conseguenza della crescente difficoltà di adeguare e applicare gli accordi in essere se è mantenuto lo status quo. Chiarire il quadro istituzionale contribuirà inoltre a migliorare in generale le relazioni tra la Svizzera e l'UE.

Di fatto l'interpretazione e l'applicazione degli accordi conclusi tra la Svizzera e l'UE comportano relativamente pochi problemi e il Consiglio federale non ritiene che la situazione sia destinata ad aggravarsi. L'UE chiede però che i meccanismi istituzionali prevedano in simili casi sistemi efficaci di risoluzione delle controversie. La divergenza sorta nel 2008 e rimasta irrisolta fino al 2013 ha pregiudicato pesantemente negli ultimi anni la qualità delle relazioni tra la Svizzera e l'UE: una riforma è dunque l'unica soluzione per mantenere aperta e all'occorrenza approfondire la via bilaterale.

2./4. Le divergenze interpretative sono di regola trattate e risolte per via consensuale in seno alla commissione mista di competenza. Vi sono tuttavia questioni in cui le differenze persistono e sono motivo di disaccordo, come accaduto per alcuni aspetti delle misure di accompagnamento della Svizzera alla libera circolazione delle persone.

Uno degli obiettivi del nuovo accordo istituzionale è ridurre le controversie e chiarirne la regolamentazione. Inoltre, offrirebbe non solo all'UE, ma anche alla Svizzera, strumenti supplementari per contestare determinate misure adottate dall'altra parte, giudicate contrarie agli accordi bilaterali. Per quanto concerne le misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone, il mandato di negoziazione stabilisce inoltre linee rosse vincolanti che i rappresentanti della Svizzera non possono superare nelle trattative istituzionali. L'obiettivo del Consiglio federale è vedere riconfermate queste misure.

5. Nell'ambito delle negoziazioni internazionali, la tutela degli interessi della Svizzera impone una certa cautela nelle attività di comunicazione pubblica. Sui colloqui istituzionali tra la Svizzera e l'UE e sul relativo progetto per un mandato di negoziazione il Consiglio federale ha invece seguito una linea di comunicazione aperta, a smentita di quanto affermato nell'interpellanza. In particolare, le decisioni del Consiglio federale riguardanti il progetto di mandato (sedute del 26 giugno 2013 e del 21 agosto 2013) sono state ognuna oggetto di conferenza stampa. In Internet sono reperibili altre informazioni sul progetto di mandato in esame e sulla strategia di medio termine del Consiglio federale, che a presente sta non solo svolgendo le consultazioni previste per legge (cantoni e Commissioni parlamentari di politica estera), ma ha deciso di informare anche i partner sociali. Il Consiglio federale ha inoltre tenuto aggiornati i partiti di governo nel quadro dei colloqui nella Casa von Wattenwyl. A conclusione delle negoziazioni istituzionali, il risultato sarà posto in consultazione presso tutte le cerchie interessate. Spetterà poi al Parlamento, e in ultima istanza al popolo svizzero, decidere con piena cognizione di causa, rispettando così pienamente le istituzioni della democrazia diretta.

6. Il Consiglio federale auspica un recepimento dinamico degli sviluppi del diritto dell'UE per garantire maggiore omogeneità e certezza del diritto degli accordi bilaterali. Ciò significa che per qualsiasi nuovo recepimento dell'acquis comunitario in un accordo bilaterale la decisione spetterà sempre alla Svizzera, nel rispetto delle disposizioni costituzionali e legislative sulla conclusione e l'applicazione dei trattati internazionali e dei diritti del Parlamento e del popolo (possibilità di referendum). Un recepimento automatico del diritto è dunque escluso e il recepimento dinamico sarà subordinato a una partecipazione appropriata della Svizzera all'elaborazione di siffatte regole nel quadro dei gruppi di esperti, presupposto per un considerevole miglioramento.

7.-9. Il nuovo accordo istituzionale si applicherà agli accordi settoriali in essere e futuri relativi al mercato interno dell'UE. Va precisato che gli accordi esistenti non verranno rinegoziati e che i relativi obiettivi, campo di applicazione e contenuto rimarranno invariati. Il Consiglio federale vuole preservare in particolare le misure di accompagnamento all'accordo sulla libera circolazione delle persone e l'elevato livello di integrazione, efficienza e qualità del sistema svizzero dei trasporti pubblici. Per garantire questi elementi sono state fissate linee guida per la negoziazione.

10. La questione della relazione tra il diritto internazionale e il diritto nazionale è stata oggetto dei rapporti del Consiglio federale del 5 marzo 2010 e del 30 marzo 2011. La recente giurisprudenza del Tribunale federale citata nell'interpellanza in esame riguarda la questione della conformità di una nuova disposizione della Costituzione federale con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU). Riferendosi all'ambito specifico dei diritti dell'uomo non può essere applicata in maniera generale alla questione della relazione tra possibili perizie della CEDU e la legislazione federale nel settore dell'accesso al mercato interno europeo. Il Tribunale federale, conformemente alla sua giurisprudenza ("Schubert" e "PKK"), si riserva la facoltà di applicare una legge federale che deroga a un trattato internazionale antecedente concluso dalla Svizzera, se il Parlamento lo ha accettato con piena cognizione di causa, con riserva del diritto internazionale vincolante (ius cogens) e delle garanzie internazionali in materia di diritti dell'uomo.

11. In base al futuro accordo istituzionale, la CGUE sarebbe competente per l'interpretazione del diritto dell'UE recepito negli accordi settoriali. Le sue perizie rese nel quadro di una procedura di risoluzione di una controversia adottata dalla commissione mista competente sarebbero vincolanti per l'interpretazione del diritto comunitario, ma non dovrebbero o potrebbero essere in sé esecutive. Spetterebbe alle parti contrattuali, sulla base di queste perizie, dirimere le controversie con una soluzione decisa dalla commissione mista.

12. I requisiti per lo svolgimento di referendum facoltativi e obbligatori aventi a oggetto trattati internazionali sono sanciti nella Costituzione federale (art. 140 e 141). Il referendum obbligatorio è previsto esclusivamente per gli accordi di adesione a organizzazioni per la sicurezza collettiva o a comunità sovranazionali. Il nuovo accordo istituzionale non comporterà una simile adesione. Il Parlamento deciderà in merito al referendum applicabile nel suo decreto di approvazione dell'accordo istituzionale. Per poter determinare con certezza il referendum applicabile si dovrà conoscere il tenore preciso del progetto di accordo e ciò sarà possibile solo a negoziazioni concluse.

13. A breve termine, l'assenza di una soluzione istituzionale ostacolerebbe fortemente la conclusione di un accordo sull'elettricità o le negoziazioni relative all'accordo sui prodotti chimici (REACH). Sarebbe inoltre più difficile per la Svizzera mediare soluzioni favorevoli anche in altri dossier attualmente sul tavolo delle trattative (dossier di cooperazione: in particolare formazione, ricerca, MEDIA e dossier fiscali). A causa delle crescenti discrepanze tra le normative contenute negli accordi bilaterali e gli sviluppi dell'acquis comunitario, ciò comporterebbe una crescente erosione dell'accesso al mercato dell'UE per gli operatori economici svizzeri, in quanto non vi sarebbe garanzia di un aggiornamento degli accordi in essere. A lungo termine, l'assenza di un accordo istituzionale impedirebbe in pratica la possibilità di concludere nuovi accordi di accesso al mercato con il principale partner economico e commerciale della Svizzera (nel 2012 il 65 per cento degli scambi commerciali sono stati realizzati con l'UE), risvolto contrario agli interessi economici del nostro Paese. D'altro canto non si può escludere che in futuro si manifesti la necessità urgente di concludere nuovi accordi, per esempio in materia di accesso ai servizi finanziari. La Svizzera si troverebbe in tal caso sotto la pressione di negoziare "con urgenza" una soluzione istituzionale e ciò potrebbe comportare risultati sfavorevoli.

Pertanto, rinunciare a regolamentare le questioni istituzionali non è una soluzione, poiché ciò si tradurrebbe in un lento degrado dell'accesso al mercato dell'UE e di conseguenza della nostra attrattiva economica. Il Consiglio federale è persuaso che solo con nuove regole istituzionali che rispettino il nostro ordinamento giuridico e la nostra sovranità riusciremo a consolidare la via bilaterale e a preservare la prosperità e l'indipendenza del nostro Paese.

Risposta del Consiglio federale.