Zusammenfassung

Messaggio del 19 novembre 2014 sulla riforma della previdenza per la vecchiaia 2020

Ausgangslage

Il 19 novembre 2014 il Consiglio federale ha trasmesso al Parlamento il messaggio sulla riforma della previdenza per la vecchiaia. La riforma intende garantire il livello delle prestazioni della previdenza per la vecchiaia mediante un approccio globale ed equilibrato, in modo che l'AVS e la previdenza professionale siano finanziate in misura sufficiente e sia possibile un passaggio più flessibile al pensionamento.

I punti essenziali del progetto di riforma del Consiglio federale sono esposti di seguito:

- Età di riferimento unica a 65 anni per le donne e per gli uomini: sia nell'AVS che nella previdenza professionale, per le donne e per gli uomini varrà la stessa età di riferimento ai fini della riscossione della rendita senza riduzioni né supplementi.

- Impostazione flessibile e individuale del pensionamento: ogni assicurato potrà scegliere liberamente il momento del pensionamento tra i 62 e i 70 anni e decidere allo stesso tempo se riscuotere rendite intere o solo una parte di esse, il che consentirà un pensionamento graduale. Fino al momento in cui non verrà riscossa la totalità della rendita AVS, quest'ultima potrà essere migliorata con ulteriori contributi fino a concorrenza della rendita massima. Per le persone con redditi modesti che hanno lavorato a lungo, in caso di riscossione prima dei 65 anni la rendita dell'AVS sarà ridotta in misura minore.

- Adeguamento dell'aliquota minima di conversione nella previdenza professionale obbligatoria all'evoluzione della speranza di vita e dei rendimenti del capitale: l'aliquota minima di conversione sarà ridotta di 0,2 punti percentuali l'anno per quattro anni, finché non avrà raggiunto il 6,0 per cento.

- Mantenimento del livello delle prestazioni nella previdenza professionale: la deduzione di coordinamento sarà soppressa e gli accrediti di vecchiaia saranno adeguati in modo tale che le rendite della previdenza professionale obbligatoria non diminuiscano nonostante l'adeguamento dell'aliquota minima di conversione. Il fondo di garanzia aiuterà i lavoratori più anziani nella costituzione del capitale. Inoltre, gli accrediti di vecchiaia non aumenteranno più per gli assicurati ultraquarantacinquenni, al fine di rafforzare la loro posizione sul mercato del lavoro.

- Miglioramento della ripartizione delle eccedenze, della vigilanza e della trasparenza nell'attività del 2° pilastro: la quota minima sarà aumentata al 92 per cento; in altre parole, almeno il 92 per cento delle eccedenze realizzate nell'attività del 2° pilastro sarà attribuito agli assicurati. Attualmente le società assicurative private possono trattenere fino al 10 per cento.

- Prestazioni mirate per i superstiti: le rendite per vedove dell'AVS saranno concesse solo alle donne che, al momento del decesso del coniuge, avranno almeno un figlio avente diritto a una rendita per orfani o bisognoso di cure. La rendita vedovile dell'AVS sarà ridotta dall'80 al 60 per cento della rendita di vecchiaia corrispondente; al contempo, la rendita per orfani sarà aumentata dal 40 al 50 per cento.

- Parità di trattamento tra indipendenti e salariati nell'AVS: per tutti varranno gli stessi tassi di contribuzione. La tavola scalare dei contributi decrescente per gli indipendenti sarà abolita.

- Miglior accesso al 2° pilastro: la soglia d'entrata della previdenza professionale obbligatoria passerà da poco più di 21 000 franchi a 14 000. Questo permetterà di migliorare la copertura assicurativa delle persone che conseguono redditi modesti o svolgono più attività con gradi d'occupazione bassi, ovvero soprattutto donne.

- Finanziamento aggiuntivo a favore dell'AVS: un aumento proporzionale dell'IVA di al massimo 1,5 punti percentuali fornirà i mezzi supplementari necessari al finanziamento dell'AVS. Con l'entrata in vigore della riforma l'IVA sarà aumentata di 1 punto percentuale; il secondo aumento sarà attuato solo qualora la situazione finanziaria dell'AVS lo richieda.

- Garanzia della liquidità per l'AVS: un meccanismo d'intervento farà sì che le misure a garanzia dell'AVS siano adottate tempestivamente. Se si prevede che il livello del Fondo di compensazione AVS scenderà al di sotto del 70 per cento delle uscite di un anno, il Consiglio federale dovrà proporre contromisure. Nel caso in cui il livello scenda effettivamente sotto questa soglia, scatteranno misure predefinite.

- Semplificazione dei flussi finanziari tra la Confederazione e l'AVS: la Confederazione rinuncia alla quota del 17 per cento sul percento demografico IVA, riscosso dal 1999 a favore dell'AVS. In compenso, il contributo della Confederazione all'AVS scenderà dal 19,55 al 18 per cento delle uscite dell'assicurazione.

Il Consiglio federale è convinto che queste misure costituiscano un pacchetto di riforma equilibrato e in grado di ottenere un consenso maggioritario. Esso permetterà di garantire il mantenimento del livello delle prestazioni della previdenza per la vecchiaia e il finanziamento del 1° e del 2° pilastro, ripartire equamente gli oneri e preparare la previdenza per la vecchiaia svizzera alle sfide future.

La riforma della previdenza per la vecchiaia rende necessaria la modifica di diverse leggi, ma anche l'emanazione di un decreto federale separato per l'aumento delle aliquote dell'imposta sul valore aggiunto, sancite nella Costituzione. Per mantenere l'approccio globale della riforma, il Consiglio federale presenta tutte le modifiche di legge in un atto mantello, vincolandolo alla modifica costituzionale. In tal modo, si intende evitare che vengano accettate le modifiche della previdenza per la vecchiaia ma non il loro finanziamento o, viceversa, che vengano richiesti mezzi supplementari quando le riforme sono state respinte.

(Fonte: comunicato stampa del Consiglio federale del 19.11.2014)

Verhandlungen

Riassunto dei dibattiti

Dopo la prima fase delle deliberazioni, durata tre giorni in entrambe le Camere, si è formato un consenso totale o molto ampio su poche ma fondamentali questioni. Qui di seguito alcune delle decisioni prese:

- riduzione dell'aliquota minima di conversione per il calcolo delle pensioni nella previdenza professionale obbligatoria dal 6,8 al 6 per cento;

- età di riferimento a 65 anni anche per le donne: contrariamente alla versione del Consiglio federale, che prevedeva un periodo transitorio di 6 anni per innalzare da 64 a 65 anni l'età pensionabile delle donne, il Consiglio degli Stati ha deciso di fissare un periodo transitorio di 3 anni dall'entrata in vigore della modifica. La Camera bassa si è allineata a tale decisione;

- flessibilizzazione dell'età di pensionamento tra i 62 e i 70 anni con introduzione della possibilità di anticipare/rinviare una parte della rendita: il Consiglio degli Stati ha aderito alla proposta del Consiglio federale; il Consiglio nazionale si è sostanzialmente allineato alla decisione del Consiglio degli Stati, decidendo tuttavia di non abolire l'obbligo di contribuzione per le persone senza attività lucrativa durante il periodo del prelievo anticipato dell'AVS. In tal modo non si producono lacune contributive al raggiungimento dell'età di riferimento;

- alle persone con redditi modesti e una lunga durata di contribuzione non è concesso il prelievo anticipato agevolato della pensione. Le due Camere hanno respinto la corrispondente proposta del Consiglio federale;

- ha pure trovato il consenso di entrambe le Camere la decisione di mantenere invariato al 7,8 per cento il tasso di contribuzione AVS degli indipendenti. Il Consiglio federale aveva proposto una parificazione a quello dei salariati (8,4 per cento).

Su altre questioni rilevanti il Consiglio nazionale si è discostato dal Consiglio degli Stati decidendo per esempio, mediante un progetto distinto, di introdurre un meccanismo di intervento volto a portare a 67 anni l'età pensionabile in caso di finanziamento insufficiente dell'AVS;

Per quanto concerne le misure atte a compensare la riduzione dell'aliquota minima di conversione nella LPP dal 6,8 al 6 per cento, dopo la prima deliberazione le due Camere avevano sviluppato due approcci diversi, discordanti dalla proposta del Consiglio federale. La divergenza su questi due approcci è sussistita fino alla conferenza di conciliazione. Secondo il Consiglio degli Stati la compensazione non deve avvenire soltanto mediante la previdenza professionale bensì anche con un supplemento sulle nuove rendite AVS (supplemento di 70 franchi sulle nuove rendite AVS e aumento del tetto massimo per le coppie dal 150 al 155 per cento: in caso di rendita massima il supplemento ammonterebbe a 226 franchi al mese). I sostenitori di questa soluzione al Consiglio degli Stati hanno argomentato che una riforma pensionistica che non preveda una compensazione a livello di AVS non verrebbe accettata dal Popolo.

Una maggioranza borghese al Consiglio nazionale era favorevole a compensare la riduzione delle rendite nella LPP unicamente mediante misure a livello di Secondo pilastro: gli assicurati dovrebbero versare più contributi per non subire in seguito riduzioni della rendita. L'intervento principale sarebbe costituito dalla soppressione della deduzione di coordinamento. Tuttavia il Consiglio degli Stati non concordava con la citata soppressione, auspicata dal Consiglio nazionale e prevista dal Consiglio federale. Secondo il Consiglio nazionale occorrerebbe risparmiare a partire dai 25 anni; secondo il Consiglio degli Stati a partire dai 21 anni. Per il Consiglio degli Stati farebbero parte della generazione di transizione gli ultracinquantenni, per il Consiglio nazionale coloro che al momento dell'entrata in vigore della riforma hanno compiuto i 40 anni.

La soluzione del Consiglio degli Stati è stata avversata al Consiglio nazionale anche a causa dei costi salariali più elevati (aumento dei contributi AVS di 0,3 punti percentuali, da sostenere in misura dello 0,15 per cento da lavoratori e datori di lavoro). Inoltre si tratterebbe di un potenziamento delle rendite di cui beneficerebbero solo i nuovi pensionati. Sempre secondo il parere della maggioranza del Consiglio nazionale, occorre assolutamente evitare una confusione fra primo e secondo pilastro.

La Camera del Popolo intendeva, per garantire il finanziamento aggiuntivo dell'AVS, aumentare dello 0,6 per cento il tasso dell'IVA, mentre il Consiglio degli Stati auspicava un aumento dell'1 per cento. Dopo la prima deliberazione le due Camere erano in disaccordo anche sul contributo della Confederazione all'AVS.

Due fasi di appianamento delle divergenze nelle due Camere hanno dato il seguente esito nelle questioni fondamentali:

- Il progetto di atto normativo presentato al Consiglio nazionale in occasione del primo dibattito in materia, che introduceva un meccanismo di intervento in base al quale l'età pensionabile sarebbe stata progressivamente e automaticamente aumentata fino a raggiungere i 67 anni nonché l'aumento dell'imposta sul valore aggiunto qualora la copertura del Fondo AVS fosse scesa sotto l'80 per cento delle uscite di un anno, è stato bocciato in Consiglio degli Stati. Il Consiglio nazionale vi ha infine rinunciato prima della conferenza di conciliazione.

- Anche sulle rendite per superstiti nell'AVS e sulle rendite per vedove e per figli, il consenso tra le due Camere non è stato raggiunto facilmente: inizialmente il Consiglio nazionale voleva limitare il diritto alla rendita per vedove alle donne con figli a carico o che si occupano di figli bisognosi di cure secondo il progetto del Consiglio federale. Il Consiglio degli Stati ha rifiutato a più riprese tutte le modifiche proposte dal Consiglio federale per quanto concerne le rendite per superstiti anche nella fase di appianamento delle divergenze. Anche in questo caso il Consiglio nazionale si è infine allineato al Consiglio degli Stati lasciando invariate le rendite per vedove e per figli.

- Da parte sua, il Consiglio degli Stati ha ceduto sulle modalità di pensionamento flessibile: i contributi AVS saranno prelevati anche nel periodo del prelievo anticipato della rendita.

- Il Consiglio nazionale ha deciso di mantenere il contributo della Confederazione all'AVS al 19,55 per cento delle uscite annue dell'assicurazione, adeguandosi al Consiglio degli Stati.

La conferenza di conciliazione delle due Camere verteva infine sulla compensazione per la riduzione dell'aliquota di conversione e sull'aumento dell'IVA in favore dell'AVS. Dalla stessa è scaturita, da un lato, la decisione di allinearsi al Consiglio degli Stati riguardo al principio di compensazione della riduzione delle rendite; dall'altro, in merito all'aumento dell'IVA è stata seguita la volontà del Consiglio nazionale. Con 14 voti contro 12 è stato proposto all'Assemblea plenaria di accogliere la compensazione della riduzione delle rendite mediante supplementi sull'AVS. L'IVA dovrà essere aumentata di 0,6 punti percentuali e non dell'1 per cento, come auspicava inizialmente il Consiglio degli Stati (14 voti contro 10 e 2 astensioni).

Il Consiglio degli Stati ha approvato la proposta della conferenza di conciliazione con 27 voti contro 17. Con 101 voti contro 91 e 4 astensioni l'approvazione da parte del Consiglio nazionale è stata alquanto risicata. Dal momento che l'oggetto soggiace al freno alle spese, era necessario il consenso della maggioranza dei membri delle Camere, ossia 101 voti. I fattori decisivi per questo esito al Consiglio nazionale a favore del supplemento sull'AVS sono stati i seguenti: oltre ai gruppi PS, PPD, Verdi e il PBD, favorevoli a questo modello di compensazione, si sono espressi in favore di questa soluzione anche i Verdi liberali, i quali in precedenza avevano sostenuto una compensazione della riduzione delle rendite nell'ambito del Secondo pilastro. A seconda dei punti di vista sono stati determinanti i due voti favorevoli dei membri della Lega - appartenenti al gruppo UDC - o il voto dell'unico rappresentante del PdL - membro del gruppo dei Verdi.

Simultaneamente all'approvazione della proposta scaturita dalla conferenza di conciliazione, è stato accolto anche l'aumento dell'IVA di 0,6 punti percentuali.

Nella votazione finale, il Consiglio nazionale ha accolto la legge federale sulla riforma della previdenza per la vecchiaia 2020 (progetto 1) con 100 voti contro 93 e 4 astensioni e il decreto federale sul finanziamento supplementare dell'AVS mediante l'aumento dell'IVA (progetto 2) con 101 voti contro 92 e 4 astensioni. Hanno votato in modo compatto a favore dei progetti i membri dei gruppi PS, PPD, PBD, Verdi liberali e Verdi (con un'eccezione nel progetto 1). I gruppi PLR e UDC (ad eccezione dei due rappresentanti della Lega) hanno votato in modo compatto contro, ognuno con 2 astensioni. Il Consiglio degli Stati ha accolto i due progetti con 27 voti contro 18. Contro hanno votato unanimemente tutto il gruppo UDC ed il gruppo liberale radicale, eccetto un membro.