Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato di proporre al Parlamento un cambiamento di sistema dal monismo al dualismo, rafforzando in tal modo l'indipendenza svizzera, riducendo la dipendenza dal diritto internazionale e aumentando la legittimazione democratica dell'attività normativa.

Begründung

Applicando direttamente il diritto internazionale si verificano sempre più spesso collisioni con il diritto nazionale. Un passaggio al sistema del dualismo permetterebbe alla Svizzera di rafforzare il diritto nazionale nei confronti di quello internazionale e di ridurne la dipendenza. Nella DTF 105 II 49, 57 seg. il Tribunale federale ha rilevato: "Con lo scambio degli strumenti di ratifica un trattato approvato dall'Assemblea federale diventa vincolante per la Svizzera e parte del diritto nazionale. Le sue norme possono pertanto vincolare le autorità, ma anche singole persone, se sono direttamente applicabili, ossia sufficientemente determinate e chiare sul piano del contenuto per costituire la base di una decisione nel caso specifico (traduzione)".

La decisione evidenzia la struttura monistica del nostro ordinamento giuridico. Il diritto internazionale e quello nazionale costituiscono un ordinamento globale uniforme che deve fondarsi su un motivo comune di validità; diritto internazionale e diritto nazionale costituiscono un'unità. Un trattato internazionale che vincola la Svizzera quale soggetto di diritto internazionale non deve quindi più essere trasposto separatamente nel diritto nazionale, esso costituisce un diritto direttamente vigente anche sul piano interno.

Il dualismo parte invece dal presupposto che il diritto internazionale e il diritto nazionale rappresentino ordinamenti giuridici separati, quindi indipendenti l'uno dall'altro. Secondo tale concezione, la validità interna di un trattato internazionale necessita di un proprio atto giuridico nel diritto nazionale, per esempio una legge di approvazione del Parlamento che trasforma la norma internazionale in una norma di diritto nazionale. In tal modo si rafforzerebbe la legittimazione democratica dell'attività normativa e si ridurrebbe la dipendenza internazionale.

Il 5 marzo 2010 il Consiglio federale ha adottato il rapporto "La relazione tra il diritto internazionale e il diritto nazionale" (FF 2010 2015), che tratta in maniera approfondita anche questioni inerenti a un eventuale passaggio dal monismo al dualismo. Ai rapporti devono ora seguire anche proposte concrete di attuazione.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

L'ordinamento giuridico svizzero è monistico sin dagli inizi dello Stato federale. Il sistema monistico è tuttavia stato messo in discussione a più riprese. Gli anni scorsi vari interventi parlamentari hanno invitato il Consiglio federale a vagliare o attuare un cambio di sistema: interpellanza Schmid Samuel 96.3479, "Diritto internazionale. Passaggio al sistema dualista", mozione Baumann J. Alexander 96.3482, "Nuovo sistema per l'introduzione del diritto pubblico", interpellanza Mörgeli 04.3802, "Convenzione europea dei diritti dell'uomo e sovranità della Svizzera", postulato della Commissione degli affari giuridici del Consiglio degli Stati 07.3764, "Rapporto fra il diritto internazionale e il diritto nazionale", postulato del gruppo Unione democratica di centro 09.3676, "Diritto internazionale pubblico - diritto nazionale. Passaggio dal sistema monistico a quello dualistico". Il Consiglio federale ha sempre respinto l'introduzione del dualismo (l'ultima volta nel rapporto del 5 marzo 2010 sulla relazione tra il diritto internazionale e il diritto nazionale, FF 2010 2015, qui 2036 seg., 2053 seg., 2071 seg.). A prima vista il dualismo sembra garantire maggiormente la sovranità statale. La rilevanza pratica non va tuttavia sopravvalutata. Un passaggio al dualismo riguarderebbe infatti soltanto la questione della validità interna del diritto internazionale pubblico. Più importante nella prassi è la questione della possibilità dei privati di far valere direttamente norme internazionali (applicabilità del diritto internazionale). Molte disposizioni di diritto internazionale non sono direttamente applicabili e devono essere attuate e concretizzate dal legislatore. Tuttavia, nel sistema dualistico il margine di manovra del legislatore per attuare i trattati internazionali non è più ampio di quello previsto nel sistema monistico.La questione della validità del diritto internazionale va distinta anche da quella del suo rango rispetto al diritto nazionale (cfr. rapporto del 5 marzo 2010 sulla relazione tra il diritto internazionale e il diritto nazionale, FF 2010 2015, qui 2037 seg., 2054 segg.). Un passaggio al dualismo non contribuirebbe a risolvere i contrasti normativi tra il diritto nazionale e quello internazionale. In particolare, il dualismo non esenterebbe la Svizzera dall'obbligo di rispettare gli impegni internazionali. Infatti, sia per gli Stati monistici che per quelli dualistici vale quanto sancito dagli articoli 26 e 27 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati (RS 0.111): i trattati internazionali vanno rispettati; in particolare una parte non può invocare le disposizioni della propria legislazione interna per giustificare la mancata esecuzione di un trattato. La Svizzera è indipendente per quanto riguarda la stipula dei trattati internazionali. Tuttavia, se decide di concludere un trattato, deve rispettare gli impegni assunti, indipendentemente dal sistema di validità interna del diritto internazionale. Nella procedura di stipula dei trattati, la partecipazione democratica diretta è stata estesa progressivamente. In linea di massima l'Assemblea federale approva i trattati internazionali (art. 166 cpv. 2 Cost.). Oggi sussiste inoltre un ampio parallelismo tra il referendum legislativo e quello facoltativo sui trattati internazionali. Anche i trattati internazionali conclusi autonomamente dal Consiglio federale hanno una legittimazione democratica, in quanto l'autorizzazione del Consiglio federale deve essere sancita in una legge federale o in un trattato internazionale approvato dall'Assemblea federale. In caso di passaggio al dualismo i trattati internazionali andrebbero discussi nella procedura legislativa e trasposti nell'ordinamento giuridico nazionale tramite una legge di trasformazione o approvazione. Questo sistema è macchinoso; comporterebbe un notevole onere supplementare per il Consiglio federale e in particolare per l'Assemblea federale. Sussisterebbe inoltre il rischio di creare contraddizioni tra il trattato internazionale e la legge di trasformazione.

Il sistema monistico ha dato buoni risultati. È semplice, efficace e flessibile. La certezza del diritto è garantita senza comportare un onere legislativo supplementare. Il dualismo invece non corrisponde alla tradizione giuridica pragmatica e non dogmatica della Svizzera.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.