Wortlaut

A seguito della decisione del Consiglio federale di acconsentire alla fornitura di materiale bellico all'Arabia saudita e ad altri Paesi della coalizione militare intervenuta nello Yemen, si pongono questioni di fondo riguardanti l'applicazione della legislazione:

1. Nell'ambito degli affari con l'estero e della conclusione di contratti, a partire da quando un Paese di destinazione si considera "implicato in un conflitto armato" ai sensi dell'articolo 5 capoverso 2 dell'ordinanza sul materiale bellico? Nella sua controversa decisione del 20 aprile 2016 sulla fornitura di materiale bellico all'Arabia saudita e ai suoi alleati, il Consiglio federale è partito veramente dal presupposto che un Paese possa essere "implicato in un conflitto armato" solamente all'interno del suo stesso territorio, ovvero, nel caso specifico, che il solo Yemen sia "implicato" e non invece l'Arabia saudita e i suoi alleati? Com'è possibile che, nell'interpellanza 16.3102, il Consiglio federale scriva che "l'Arabia saudita è alla guida della coalizione militare dei Paesi arabi sunniti che sono intervenuti nello Yemen e assicura gran parte delle risorse militari" e in seguito affermi che questo stesso Paese non è implicato in nessun conflitto armato nello Yemen?

2. Come giustifica la sua incomprensibile decisione del 20 aprile 2016 alla luce delle Convenzioni di Ginevra? Se il Consiglio federale dovesse arrivare alla conclusione che l'Arabia saudita e i suoi alleati intervenuti nello Yemen non sono implicati in nessun conflitto armato, questo significherebbe che, nell'ambito del loro intervento militare e bellico, l'Arabia saudita e i suoi alleati non sono vincolati alle Convenzioni di Ginevra?

3. Come interpretare l'intervento del consigliere federale Schneider-Ammann a proposito della mozione 13.3662, tenuto in data 6 marzo 2014 davanti al Consiglio nazionale, nel quale dichiarava che, senza un mandato ONU o l'autorizzazione del Paese interessato dal conflitto, non sarebbe più stato possibile rifornire un Paese di destinazione implicato in un conflitto interno in un altro Stato e che, pur in presenza di tali mandati o autorizzazioni, sarebbe stato comunque necessario rispettare anche gli altri criteri per ottenere l'autorizzazione?

4. Se gli Stati Uniti, la Germania o la Francia intervengono militarmente in un altro Stato, si parla in quel caso di Paese "implicato in un conflitto armato"?

Stellungnahme des Bundesrates

Come già esposto in risposta alla mozione 16.3203, il Consiglio federale è preoccupato per la catastrofe umanitaria che affligge lo Yemen e segue da vicino la situazione di questo Paese e di tutta la penisola araba, in particolare sotto il profilo della stabilità regionale, della crisi umanitaria, del rispetto del diritto umanitario internazionale e dei diritti umani, del rischio di terrorismo e della proliferazione delle armi. Il collegio ha appreso con preoccupazione la notizia della fine della tregua iniziata il 10 aprile e l'interruzione dei colloqui sullo Yemen condotti sotto l'egida dell'ONU. Richiama pertanto le parti belligeranti a rispettare il diritto umanitario internazionale e a cercare con determinazione una soluzione politica del conflitto. Il Consiglio federale continua a valutare caso per caso le domande d'esportazione basandosi sulla legislazione in materia di materiale bellico e sul Trattato sul commercio delle armi (Arms Trade Treaty, ATT).

1. Un conflitto armato internazionale è caratterizzato da una contrapposizione tra due o più Paesi con conseguente intervento di forze militari. Nel conflitto in corso nello Yemen sono sì coinvolti più Paesi, tuttavia i due poli della contrapposizione sono un'organizzazione di ribelli locali (Huthi) e il governo legittimo del presidente Abdo Rabbo Mansur Hadi riconosciuto dal Consiglio di sicurezza dell'ONU. Quest'ultimo, nella risoluzione 2201 del 15 febbraio 2015, ha condannato con fermezza le violenze perpetrate dagli Huthi nello Yemen e, nella risoluzione 2216 del 14 aprile 2015, intima ai ribelli, tra le altre cose, di ritirarsi immediatamente dai territori occupati. Accogliendo la richiesta del presidente Hadi, rivolta il 24 marzo 2015 al Consiglio di cooperazione del Golfo (Arabia saudita, Emirati Arabi Uniti, Oman, Kuwait, Qatar e Bahrain) per ottenere sostegno nella lotta contro gli Huthi, una coalizione guidata dall'Arabia saudita è intervenuta militarmente nello Yemen. Dal momento che l'intervento militare è stato voluto dal presidente stesso, non è possibile parlare in questo caso di conflitto internazionale.

Alla luce dell'intensità e del livello di organizzazione di tutte le parti belligeranti, nel caso della contrapposizione in corso nello Yemen tra il gruppo di ribelli degli Huthi da una parte e il governo yemenita e i Paesi della coalizione guidata dall'Arabia saudita dall'altra si è in presenza, invece, di un conflitto armato interno; lo Yemen è implicato quindi in un conflitto armato interno ai sensi dell'articolo 5 capoverso 2 lettera a dell'ordinanza sul materiale bellico (OMB; RS 514.511). Da agosto 2016 il territorio saudita è stato preso di mira ben dieci volte con mezzi di fanteria e artiglieria, il che rappresenta un inasprimento delle ostilità rispetto al passato.

Come già esposto dal Consiglio federale in risposta a precedenti interventi parlamentari, il criterio di esclusione derivante dall'implicazione in un conflitto armato interno si applica solamente nei casi in cui il conflitto armato interno sia in corso nel Paese di destinazione. Se un Paese entra in aiuto di uno Stato terzo per combattere contro i ribelli sul territorio di quest'ultimo e se lo Stato terzo ha dato il suo consenso, l'articolo 5 capoverso 2 lettera a OMB non esclude quindi, a priori, la fornitura di materiale bellico al Paese che presta sostegno. Questo è il caso, ad esempio, anche dell'Arabia saudita.

In virtù dell'articolo 5 capoverso 1 lettera a OMB (mantenimento della pace, della sicurezza internazionale e della stabilità regionale), è opportuno vagliare, in situazioni simili, se l'autorizzazione debba essere negata o se possa essere rilasciata, tenendo conto, in particolare, dell'effettivo utilizzatore finale e del genere di materiale bellico da esportare; ciò permette di valutare in quale misura siano minacciate la pace, la sicurezza internazionale e la stabilità regionale. Ai sensi degli articoli 6 e 7 ATT è da considerare inoltre il rischio che il materiale bellico possa essere utilizzato per commettere violazioni del diritto umanitario internazionale e dei diritti umani. L'articolo 6 paragrafo 3 ATT prevede un divieto assoluto di esportazione qualora si sia a conoscenza del fatto che le armi o i beni possono essere utilizzati per la commissione di crimini di guerra. È proprio su queste valutazioni che si basa la decisione del 20 aprile 2016 concernente le esportazioni di materiale bellico verso il Medio Oriente, con la quale il Consiglio federale, di fronte all'intervento militare nello Yemen, ha autorizzato esclusivamente l'esportazione di materiale bellico che, visto il suo destinatario finale, non ritiene possa essere impiegato nella Repubblica mediorientale.

Il criterio di esclusione derivante dall'implicazione in un conflitto armato interno o internazionale, così come altri criteri per l'autorizzazione, è divenuto parte integrante dell'articolo 5 capoverso 2 OMB con decisione del 27 agosto 2008, con cui il Consiglio federale ha dato seguito alla raccomandazione della Commissione della gestione del Consiglio nazionale di specificare tali criteri.

2. La presenza o meno di un conflitto armato interno o internazionale come definito dal diritto internazionale umanitario (DIU) è da valutare alla luce degli articoli 2 e 3 delle Convenzioni di Ginevra nonché della giurisprudenza internazionale pertinente. Qualora venga appurata la presenza di un conflitto armato, ogni "parte belligerante" coinvolta è vincolata al DIU.

I conflitti armati non internazionali (o interni), così come definiti dal DIU, sono conflitti tra forze militari statali e gruppi armati non statali (o tra questi stessi gruppi) in cui le ostilità raggiungono un determinato livello di intensità e i gruppi armati dispongono di un'organizzazione tale da poter essere considerati parte belligerante. Anche nei casi in cui le forze militari di uno Stato terzo affiancano il governo di un Paese interessato da un conflitto contro gruppi armati con il consenso di quest'ultimo si parla di conflitto armato non internazionale tra il Paese interessato e lo Stato terzo da una parte e i gruppi armati dall'altra.

In un conflitto armato non internazionale un Paese è considerato parte belligerante se coinvolto nelle operazioni militari in maniera diretta o se, intervenendo in un conflitto già in corso, fornisce un sostegno considerevole all'azione bellica di una parte belligerante e influenza così, indirettamente, la capacità dell'avversario (comune) di effettuare operazioni militari.

I presupposti per l'applicazione dell'articolo 5 capoverso 2 lettera a OMB non corrispondono pertanto a quelli per l'applicazione del DIU. Il fatto che il DIU sia applicabile non implica automaticamente che intervenga un divieto di esportazione ai sensi dell'articolo 5 capoverso 2 lettera a OMB, dal momento che il DIU non vieta la fornitura di armi alle parti belligeranti in maniera generale, ma soltanto (in virtù dell'art. 1 comune delle Convenzioni di Ginevra) in casi molto specifici. Un Paese è obbligato, ad esempio, a sospendere la fornitura di materiale bellico che può essere utilizzato per violare deliberatamente il diritto umanitario internazionale.

Alla luce di tali considerazioni non è pertanto possibile inferire dall'applicazione del DIU un divieto generale di esportazione delle armi verso le zone di conflitto militare. Stesso dicasi per l'ATT. La legge federale sul materiale bellico e l'OMB, dal canto loro, non hanno alcuna influenza sul DIU, che resta applicabile senza alcuna limitazione a tutte le parti belligeranti. Nel caso specifico del conflitto nello Yemen, il Consiglio federale conferma l'applicabilità del DIU e chiede che venga rispettato da tutte le parti belligeranti coinvolte.

3. Nell'intervento cui viene fatto riferimento nella terza domanda il presidente della Confederazione Schneider-Ammann descrive la prassi in materia di autorizzazioni valida per i Paesi di destinazione del materiale bellico svizzero che sono coinvolti militarmente in un conflitto armato senza disporre di un mandato ONU o del consenso del Paese interessato.

In questo caso specifico, invece, il presidente della Repubblica dello Yemen, Abed Rabbo Mansur Hadi, si è rivolto al Consiglio di cooperazione del Golfo per ottenere sostegno nella lotta contro gli Huthi e ha dato il proprio consenso all'intervento militare nel Paese della coalizione guidata dall'Arabia saudita. La condizione del consenso del Paese interessato, posta dal presidente della Confederazione Schneider-Ammann e già indicata dal Consiglio federale nella sua risposta all'interrogazione Lang 08.1094, è pertanto soddisfatta.

4. Non è possibile stabilire in maniera astratta se un Paese che interviene militarmente in un altro Paese è implicato in un conflitto armato ai sensi dell'articolo 5 capoverso 2 lettera a OMB; bisogna valutare il singolo caso. Tra le altre cose, si pongono le seguenti domande: si tratta di un conflitto armato interno o internazionale? Esiste un mandato ONU o il Paese interessato ha dato il proprio consenso? È in corso un conflitto armato all'interno del Paese stesso? Per il resto sono applicabili, nell'ambito dell'esame dei singoli casi, l'articolo 22 della legge sul materiale bellico e tutti i criteri di cui all'articolo 5 OMB.

Risposta del Consiglio federale.