La FINMA ha violato le regole nella comunicazione sul caso della Banca della Svizzera Italiana?

Wortlaut

Il 24 maggio 2016 la FINMA ha comunicato pubblicamente l'apertura di un procedimento contro la BSI preannunciandone la liquidazione forzata entro fine anno e disponendo misure di divieto dell'esercizio della professione contro i suoi dirigenti. Questa comunicazione intempestiva - allorquando la Banca medesima aveva appena ricevuto un termine di 30 giorni per presentare le proprie osservazioni, e i fatti che le vengono rimproverati ancora non erano assodati - ha creato grosse difficoltà alla Banca, che ha subito massici deflussi di clienti e si è vista privata delle linee di credito interbancario da parecchi suoi partner, con grave danno per tutti i suoi dipendenti, clienti ed azionisti. Più grave ancora, questa comunicazione ha portato un danno importante e ingiustificato all'intera piazza finanziaria ticinese.

In seguito, il 27 maggio 2016, confermando l'esistenza di procedimenti contro altre sei banche di cui non venivano rivelati né i nomi né i dirigenti, la medesima FINMA ha comunicato che "nel caso BSI aveva voluto dare un segnale forte al mercato".

A prescindere dai risultati del procedimento in corso e della maggiore o minore colpevolezza della BSI e dei suoi dirigenti, questo doppio standard della FINMA richiede un chiarimento sulla sua politica di comunicazione che usa in modo selettivo il principio del "name and shame".

Il Consiglio federale è pertanto invitato a rispondere alle seguenti domande di portata generale:

1. La FINMA, nella sua comunicazione, deve o non deve rispettare - come ogni autorità - il diritto fondamentale alla presunzione di innocenza (art. 74 cpv. 3 del Codice di procedura penale)?

2. La FINMA è tenuta o non è tenuta a rispettare il principio di proporzionalità (art. 36 cpv. 3 della Costituzione federale), comunicando solo quando la pubblicazione è l'unico strumento per tutelare gli interessi concreti dei clienti della banca?

3. La FINMA non dovrebbe perlomeno negoziare con le banche interessate questo genere di comunicati, come è prassi di numerosi Ministeri pubblici in Svizzera?

4. Prima di emanare un divieto di esercitare la professione (Berufsverbot) secondo l'articolo 3 capoverso 2 lettera c della Legge federale sulle banche, la FINMA non dovrebbe essere tenuta ad ascoltare la persona interessata, nel rispetto dell'articolo 29 capoverso 2 della Costituzione federale?

5. Quando la FINMA intende adeguare la sua prassi alla sentenza del Tribunale federale del 25 maggio 2016, che ha annullato il divieto di esercizio della professione pronunciato contro un dirigente della Banca Frey di Zurigo?

6. La FINMA è autorizzata a praticare una disparità di trattamento per "dare segnali al mercato" coinvolgendo un istituto in particolare e non altri?

Chiedo inoltre se il Consiglio federale è in grado di informare il Parlamento sulle seguenti domande riguardanti il caso particolare del comunicato della FINMA del 24 maggio 2016 concernente le misure prese nei confronti della banca BSI di Lugano:

7. Perché la FINMA ha comunicato le proprie misure disciplinari di confisca e divieto dell'esercizio della professione prima che queste fossero passate in giudicato, come richiede l'articolo 34 capoverso 1 della LFINMA, e prima che la stessa misura disciplinare della pubblicazione fosse passata in giudicato come richiede l'articolo 34 capoverso 2 della LFINMA?

8. Perché la FINMA ha pubblicato la sua decisione di divieto dell'esercizio della professione contro alcuni dirigenti della BSI prima che questi fossero stati sentiti?

9. Si può ritenere che la FINMA abbia tenuto conto nella sua comunicazione del diritto al rispetto della personalità degli interessati previsto dall'articolo 22 capoverso 4 della LFINMA?

10. Perché la FINMA nella sua comunicazione del 24 maggio 2016 non ha citato i due rapporti della Ernst & Young certificanti la legalità della condotta della BSI in merito al Fondo Malese denominato 1MDB, il che avrebbe rispettato la personalità degli interessati come previsto dall'articolo 22 capoverso 4 della LFINMA?

11. Perché la FINMA ha diffuso il suo comunicato del 24 maggio 2016 concernente il Fondo Malese 1MDB benché già nel gennaio 2015 il Consiglio d'amministrazione della BSI avesse deciso di chiudere questo conto e benché da oltre un anno la banca non avesse più relazioni con il Fondo 1MDB?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2. L'attività di vigilanza della FINMA è di natura amministrativa e non penale. Dato che non è un'autorità penale, la FINMA non è sottoposta alla procedura penale. Le basi legali determinanti sono segnatamente la legge sulla vigilanza dei mercati finanziari (LFINMA; RS 956.1), le altre leggi sui mercati finanziari e la legislazione in materia di procedura amministrativa.

Nelle sue attività, la FINMA deve rispettare il diritto costituzionale degli interessati a un trattamento rispettoso dell'uguaglianza giuridica e senza arbitrio nonché le garanzie procedurali generali (art. 29 Cost.); può restringere i diritti fondamentali unicamente se sono date le condizioni di cui all'articolo 36 della Costituzione federale (base legale, interesse pubblico e proporzionalità).

Per l'informazione del pubblico la norma determinante è costituita dall'articolo 22 LFINMA, secondo cui l'informazione su singoli procedimenti è permessa unicamente se vi è speciale necessità dal profilo della legislazione in materia di vigilanza. Questa necessità può sussistere per proteggere i partecipanti al mercato o gli assoggettati alla vigilanza, per rettificare informazioni false o fallaci, oppure per tutelare la reputazione della piazza finanziaria svizzera (art. 22 cpv. 2 LFINMA). Inoltre, nell'ambito della sua attività informativa la FINMA deve tener conto dei diritti della personalità degli interessati (art. 22 cpv. 4 LFINMA) come pure del principio della proporzionalità (si veda al riguardo la decisione del Tribunale amministrativo federale del 14.10.2014 B-5579/2013, consid. 3.4.3) .

3. Se procede contro un assoggettato a vigilanza, la FINMA è sempre in stretto contatto con lo stesso. Al riguardo mantiene uno scambio regolare sui contenuti di un'eventuale informazione del pubblico.

4. Secondo il comunicato stampa del 24 maggio 2016 della FINMA, nel caso della BSI la FINMA non ha pronunciato alcun divieto di esercitare la professione, bensì avviato un procedimento di "enforcement" contro due ex titolari di una funzione attivi presso la BSI per chiarire la loro responsabilità individuale.

5. Nella sentenza citata dall'autore dell'interpellanza il Tribunale federale ha annullato la decisione del Tribunale amministrativo federale e l'ha rinviata allo stesso per completamento della fattispecie e per nuova decisione. Con riguardo al divieto di esercitare la professione, in questo caso l'esito della procedura è quindi ancora incerto.

6. Qualora la FINMA avesse in un caso concreto violato il principio costituzionale dell'uguaglianza giuridica e commesso quindi una (ingiustificata) disparità di trattamento, tale fattispecie può essere sottoposta per giudizio al Tribunale amministrativo federale. Nel presente caso la BSI ha fatto uso di questo diritto.

7. L'informazione nel caso della BSI è avvenuta nel quadro dell'articolo 22 LFINMA (cfr. risposta ad domande 1 e 2) ed è da distinguere dalla pubblicazione della decisione finale con l'indicazione dei dati personali da parte della FINMA ai sensi dell'articolo 34 LFINMA. La FINMA è autorizzata a effettuare questa pubblicazione in caso di grave violazione delle disposizioni del diritto in materia di vigilanza. La pubblicazione di una decisione ai sensi dell'articolo 34 LFINMA è una sanzione individuale e repressiva di diritto amministrativo, ma è anche una misura preventiva a protezione del pubblico.

8./9. Nel caso dell'informazione ai sensi dell'articolo 22 LFINMA, la FINMA è vincolata alle prescrizioni legali (cfr. risposta ad domande 1 e 2). In particolare deve tener conto dei diritti della personalità degli interessati e deve ponderare con attenzione i loro interessi rispetto alla necessità di fornire informazioni dal profilo della legislazione in materia di vigilanza. Le persone interessate dalla presente procedura non sono state indicate dalla FINMA con i loro nomi, i quali non possono nemmeno essere desunti dalla comunicazione della FINMA. Per quanto riguarda la domanda 8, si veda anche la risposta ad domanda 4.

10./11. Per sapere quali informazioni vengono pubblicate ai sensi dell'articolo 22 LFINMA, la FINMA decide in base a una ponderazione degli interessi.

Risposta del Consiglio federale.