Zusammenfassung

Messaggio del 5 luglio 2017 concernente l’iniziativa popolare «Il diritto svizzero anziché giudici stranieri (Ini-ziativa per l’autodeterminazione)»

Ausgangslage

Presentata il 12 agosto 2016 con 116 428 firme valide, l'iniziativa popolare "Il diritto svizzero anziché giudici stranieri" (di seguito iniziativa per l'autodeterminazione) intende modificare gli articoli 5, 190 e 197 della Costituzione federale (Cost.) e introdurre un nuovo articolo (56a). Concretamente, i suoi promotori vogliono sancire nella Costituzione il primato del diritto costituzionale rispetto al diritto internazionale e obbligare le autorità ad adeguare e, se necessario, denunciare i trattati internazionali che contraddicono alla Costituzione. L'iniziativa prevede inoltre una disposizione transitoria secondo cui le nuove disposizioni costituzionali si applicheranno a tutti gli obblighi vigenti di diritto internazionale della Confederazione e dei Cantoni. Il Consiglio federale raccomanda al Parlamento di respingere l'iniziativa senza opporle un controprogetto diretto o indiretto.

Situazione iniziale

L'iniziativa chiede che la Svizzera rinegozi e, se necessario, denunci i trattati internazionali che contraddicono alla Costituzione. Se accettata, costringerebbe le autorità a ignorare alcuni obblighi di diritto internazionale vigenti. Secondo il diritto costituzionale in vigore, il diritto internazionale è determinante per il Tribunale federale e per le altre autorità incaricate dell'applicazione del diritto e va in linea di massima applicato anche se è in conflitto con il diritto costituzionale. Secondo l'iniziativa per l'autodeterminazione sarebbero in futuro determinanti solo i trattati internazionali il cui decreto di approvazione è stato assoggettato a referendum. Se contraddice alla Costituzione federale il rimanente diritto internazionale non potrebbe più essere applicato.

Secondo il Consiglio federale quest'iniziativa stabilisce regole troppo rigide per i conflitti tra le norme di diritto costituzionale e di diritto internazionale. Limita dunque il margine di manovra di cui dispongono il Consiglio federale e il Parlamento per attuare disposizioni costituzionali in conflitto con il diritto internazionale. Pur essendo nell'interesse del Paese, non sarebbe più possibile cercare in modo pragmatico soluzioni basate su un ampio consenso e compatibili sia con le disposizioni costituzionali sia con gli obblighi internazionali della Svizzera. Se l'iniziativa fosse accettata la Svizzera avrebbe due opzioni: adattare il trattato problematico (ossia rinegoziarlo) oppure denunciarlo.

Inoltre, prescrivendo che in futuro solo le leggi federali e i trattati internazionali il cui decreto d'approvazione sia stato assoggettato a referendum saranno determinanti per il Tribunale federale e per le altre autorità incaricate dell'applicazione del diritto, l'iniziativa incita a violare i trattati, un atteggiamento che sarebbe contrario alla nostra cultura giuridica e indebolirebbe la nostra posizione sulla scena internazionale. La Svizzera è un piccolo Stato che ha tutto da guadagnare dal rispetto degli impegni siglati dal diritto internazionale.

Accettando l'iniziativa si rischierebbe inoltre d'indebolire la protezione dei diritti dell'uomo a livello internazionale, in particolare quelli garantiti dalla Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo (CEDU). La Svizzera potrebbe dunque essere sistematicamente e costantemente impossibilitata ad applicare talune disposizioni della CEDU. A lungo termine potrebbe anche essere esclusa dal Consiglio d'Europa, il che avrebbe gli stessi effetti di una denuncia della CEDU e indebolirebbe sia la Svizzera sia lo stesso Consiglio d'Europa.

(Fonti: Comunicato stampa del Consiglio federale del 05.07.2017, Messaggio del Consiglio federale del 5 luglio 2017, Notizie ATS)

Verhandlungen

Il Consiglio degli Stati ha avviato le discussioni durante la sessione primaverile 2018. Secondo il relatore della Commissione degli affari giuridici (CAG-S), Robert Cramer (Verdi/GE), l'applicazione dell'iniziativa pone molti interrogativi: farebbe aumentare l'incertezza giuridica mettendo in contrapposizione i due tipi di norme; rimetterebbe in discussione il rispetto degli accordi internazionali conclusi dalla Svizzera, che rischierebbe così di non essere più considerata un partner affidabile in materia di diritto internazionale; la Svizzera sarebbe inoltre l'unico Paese al mondo a non applicare i trattati che ha concluso. Durante la votazione, i membri della CAG-S hanno proposto a chiara maggioranza (12 voti contro 1) di seguire il Consiglio federale e dunque di raccomandare di respingere l'iniziativa.

Una minoranza guidata da Thomas Minder (Indip./SH) ha proposto di accogliere l'iniziativa in quanto rileva una grave contraddizione: non è infatti comprensibile che una disposizione costituzionale adottata dal Popolo non possa essere applicata a causa di un conflitto con il diritto internazionale. Ha ad esempio citato l'accordo sulla libera circolazione, prioritario rispetto all'articolo costituzionale sull'immigrazione approvato dal Popolo nel 2014, e l'accordo istituzionale attualmente oggetto di negoziati con l'Unione europea, e ha affermato che questi casi dimostrano che la Svizzera non ha voce in capitolo.

Un'altra minoranza, guidata da Andrea Caroni (PLR/AR), ha proposto di opporre un controprogetto all'iniziativa per l'autodeterminazione. Questo testo introdurrebbe una riserva nella Costituzione: la possibilità di emanare nel diritto nazionale disposizioni che deroghino al diritto internazionale, ma soltanto se la disposizione di diritto internazionale in questione non garantisce la tutela dei diritti dell'uomo. Inoltre, spetterebbe al Parlamento e al Popolo definire la norma prioritaria e non al Tribunale federale come accade ora. Andrea Caroni è convinto che in questo modo il diritto internazionale ne risulterebbe rafforzato, come pure le competenze dei legislatori e la democrazia. I fautori di questo controprogetto sono persuasi che non sarebbe sufficiente semplicemente respingere l'iniziativa e che il controprogetto offrirebbe dunque una risposta moderata e permetterebbe di non rimettere tutto in discussione in caso d'incompatibilità meno rilevanti. Secondo Stefan Engler (PPD, GR) il controprogetto creerebbe un equilibro fra lo Stato di diritto e la democrazia. In molti si sono tuttavia espressi contro questa proposta, come Daniel Jositsch (PS/ZH), che sostiene che il controprogetto è altrettanto pericoloso dell'iniziativa: "Sia l'iniziativa che il controprogetto si basano su una diffidenza ingiustificata nei confronti del diritto internazionale". (BU: " Beidem, der Initiative und dem Gegenvorschlag, liegt ein Misstrauen gegenüber dem internationalen Recht zugrunde, das unberechtigt ist."). La CAG-S ha dunque proposto di non entrare in materia su questo controprogetto; il Consiglio degli Stati ha seguito tale raccomandazione con 27 voti contro 15.

Per quasi quattro ore si sono susseguiti gli interventi per denunciare la pericolosità dell'iniziativa e sottolinearne le conseguenze per la Svizzera. Numerosi oratori, tra cui la consigliera federale Simonetta Sommaruga, hanno insistito sul fatto che l'iniziativa non permetterebbe di chiarire la relazione tra il diritto nazionale e quello internazionale, come invece pretendono i suoi autori. Inoltre, la Svizzera rischierebbe di non poter più rispettare gli standard della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, mentre la Corte europea dei diritti dell'uomo consente ai cittadini, in caso di bisogno, di rifarsi sullo Stato se i loro diritti vengono violati. È stato infine sottolineato che nessun Paese, né la Germania, né la Francia né gli Stati Uniti, dispone di un articolo simile nella sua Costituzione.

Il progetto è stato trattato in Consiglio nazionale durante la sessione estiva 2018. In un dibattito fiume durato più di nove ore sull'arco di tre giorni e durante il quale hanno preso la parola oltre 80 oratori, favorevoli e contrari si sono affrontati in modo talvolta molto acceso: l'UDC, unico partito che sostiene l'iniziativa, ha moltiplicato gli interventi, ben deciso a marcare il proprio territorio.

Dopo aver esposto il contenuto dell'iniziativa per l'autodeterminazione, i relatori della Commissione delle istituzioni politiche (CIP-N) hanno precisato che nessuna organizzazione o associazione delle cerchie economiche la sostiene, né l'Unione svizzera delle arti e mestieri, né economiesuisse, tanti sono i timori che l'incertezza giuridica che ne deriverebbe nuoccia all'economia dell'intero Paese. Anche gli esperti giuridici respingono l'iniziativa all'unanimità, ritenendo che creerebbe più problemi di quanti ne risolverebbe. Kurt Fluri (PLR/SO) e Valérie Piller Carrard (PS/FR) hanno quindi fornito alcune precisazioni sulle discussioni svoltesi durante la seduta dedicata a quest'oggetto: la maggioranza della Commissione è del parere che l'iniziativa possa sfociare nella soppressione d'importanti trattati relativi ai diritti dell'uomo, come la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. L'accettazione dell'iniziativa comporterebbe inoltre una grande incertezza giuridica: come fare per determinare se esiste un conflitto tra il diritto internazionale e la Costituzione? A chi conferire la competenza di determinare se esiste un simile conflitto: al Consiglio federale, al Parlamento? Quale procedura seguire? Secondo la Commissione queste sono tutte domande cui l'iniziativa non dà alcuna risposta. L'unica certezza è che non appena apparisse una contraddizione tra una disposizione costituzionale e un trattato internazionale, la Svizzera sarebbe obbligata a rinegoziare il contratto o addirittura a denunciarlo. Di fronte a tanta incertezza e incoerenza, la CIP-N ha dunque proposto al Consiglio nazionale di respingere l'iniziativa per l'autodeterminazione. Ha inoltre ritenuto che non fosse necessario proporre in alternativa un controprogetto. In questo contesto, Gerhard Pfister (PPD/ZG) ha ritirato la sua proposta di controprogetto, che secondo i suoi calcoli non aveva grandi possibilità di successo. Il suo progetto ricalcava quello del consigliere agli Stati Andrea Caroni, basato sull'introduzione nella Costituzione di una giurisprudenza del Tribunale federale, la cosiddetta "prassi Schubert", e respinto dal Consiglio degli Stati.

Gli oratori si sono in seguito succeduti sulla tribuna a ritmo sostenuto. I favorevoli all'iniziativa hanno ripetuto che il testo offre una maggiore sicurezza del diritto svizzero e mira a rafforzare la democrazia. La priorità del diritto internazionale e l'accordo istituzionale con l'Unione europea si sono rivelati un cocktail esplosivo: "L'UE potrà di fatto emendare la nostra Costituzione", ha aggiunto Hans Ueli Vogt (UDC/ZH), mentre la democrazia diretta è il punto di forza della Svizzera (BU: "Die EU wird damit faktisch unsere Verfassung abändern können"). Anche il suo collega Andreas Glarner (UDC/AG) pensa che l'Unione europea vuole mettere la museruola alla Svizzera e dalla tribuna ha illustrato il suo pensiero addirittura imbavagliandosi con del nastro adesivo! Roger Köppel (UDC/ZH) ha affermato che il suo partito si è sentito obbligato a lanciare quest'iniziativa: "Non lasceremo che la sovranità sia strappata al Popolo svizzero" (BU: "Sie ist dem Schweizervolk aufgezwungen worden durch Sie, durch eine politische Elite im Vollrausch der Macht, die wild entschlossen ist, die Volkssouveränität an sich zu reissen. Das werden wir nicht zulassen! Wir werden dafür sorgen, dass verfassungsmässige Zustände gelten. Die Schweizerinnen und Schweizer haben in der Schweiz das letzte Wort."). Numerosi deputati UDC hanno appoggiato queste dichiarazioni insistendo sul fatto che il primato del diritto internazionale sul diritto svizzero minaccia la democrazia diretta e che i diritti dell'uomo sono già garantiti dalla Costituzione. Magdalena Martullo-Blocher (UDC/GR) ha espresso il parere generale dei favorevoli all'iniziativa, deplorando che organizzazioni non legittimate dettino regole alla Svizzera e accusando gli altri partiti di vendere la sovranità del Popolo all'estero.

Per gli oppositori, ossia per tutti gli altri partiti, l'importante è il rispetto delle norme di diritto internazionale da parte della Svizzera. Philippe Nantermod (PLR/VS) ha indicato che, a suo parere, le convenzioni internazionali, i trattati e gli altri accordi bilaterali firmati dalla Svizzera non fanno parte del diritto straniero, ma del diritto internazionale. E ha aggiunto "ciò che chiamiamo diritto internazionale altro non è che diritto svizzero", sempre accettato in base a un processo democratico. A sostegno della sua posizione Carlo Sommaruga (PS/GE) ha dichiarato che la forza della democrazia diretta non è la voce onnipotente del Popolo, ma il dialogo istituzionale tra i vari poteri: "L'iniziativa per l'autodeterminazione mira a smantellare questi preziosi e delicati ingranaggi democratici mitizzando il Popolo quale unico detentore della verità e del potere assoluto". (BU: "L'initiative pour l'autodétermination vise à démanteler ces précieux et délicats rouages démocratiques en mythifiant le peuple qui seul détiendrait la vérité et le pouvoir absolu".) Cédric Wermuth (PS/AG) ritiene che la conditio sine qua non per la sovranità del Popolo sia la libertà individuale e non il contrario come vorrebbe far credere il testo dell'iniziativa. Riprendendo per lo più gli stessi argomenti, i rappresentanti dei gruppi parlamentari che si oppongono all'iniziativa sono saliti in tribuna per affermare che il testo è inapplicabile e rimette in questione i fondamenti stessi del diritto svizzero. L'iniziativa per l'autodeterminazione non ha dunque convinto la maggioranza del Consiglio nazionale e l'esito del dibattito sembrava essere chiaro.

In votazione finale, l'iniziativa popolare "Il diritto svizzero anziché giudici stranieri" (Iniziativa per l'autodeterminazione) è stata respinta con 129 voti contro 68 in Consiglio nazionale e con 38 voti contro 6 in Consiglio degli Stati.

Il Consiglio federale ha deciso di sottoporre quest'iniziativa al Popolo in occasione della votazione federale del 25 novembre 2018.