Garanzia della qualità in caso di adeguamento delle rendite per disturbi da dolore somatoformi

Wortlaut

Tra gli specialisti si nutrono dubbi sulla qualità e sulla professionalità della procedura per l'adeguamento delle rendite AI in caso di disturbi da dolore somatoformi. Chiedo pertanto al Consiglio federale di rispondere alle domande seguenti:

1. Vi sono conoscenze mediche che contraddicono l'idea politica secondo cui i dolori per i quali non si può individuare una causa organica comprovata sono superabili?

2. Esistono criteri oggettivabili con cui poter definire in modo preciso il dolore avvertito, causato da una patologia diagnosticata con una causa organica comprovata?

3. Le perizie dei SAM devono essere redatte secondo una forma e una struttura predefinite?

4. Le perizie eseguite vengono esaminate in modo sistematico per quanto concerne la loro qualità?

5. Le perizie inoltrate da specialisti vengono esaminate in modo sistematico per quanto concerne la loro logica medica?

6. Come viene garantito che anche le persone che non hanno seguito una formazione medica (giuristi, assicurati, ecc.) comprendano realmente le perizie dei SAM?

7. Esiste un catalogo di criteri che permetta di valutare la qualità di queste perizie? Per il personale sanitario? Per le persone che non dispongono di una formazione medica?

8. Gli assicurati possono consultare le perizie eseguite sul loro caso e prendere posizione prima che l'AI decida in merito?

9. Come viene garantito che le obiezioni mediche mosse alle perizie dei SAM siano valutate con la dovuta competenza medica? Le perizie dei SAM sono pur sempre perlopiù perizie pluridisciplinari che comprendono diverse specializzazioni mediche.

10. Come viene garantito che i periti abbiano competenze al passo con gli ultimi sviluppi della ricerca?

11. Come viene garantito che i periti conoscano e padroneggino i metodi del loro campo di specializzazione applicati nella prassi?

12. Presso i centri peritali (SAM) vengono eseguiti test qualitativi concernenti gli standard medici, per esempio effettuando una prova ad anello (diversi centri peritali devono valutare lo stesso assicurato) o chiedendo a un superperito di valutare perizie a campione?

13. I collaboratori dell'AI, i collaboratori responsabili e il personale medico specializzato vengono formati per leggere e comprendere le perizie?

14. In caso di ricorso contro una perizia eseguita dai SAM, quale ruolo svolgono i periti nel trattamento del ricorso? Se un ricorso risulta fondato, quale responsabilità si devono assumere?

15. Per eseguire la perizia i periti possono discutere personalmente con l'assicurato solo brevemente, mentre i medici curanti (perlopiù medici specialisti) conoscono da tempo i loro pazienti e la loro anamnesi. In che modo i medici curanti vengono coinvolti nella procedura peritale?

Stellungnahme des Bundesrates

1./2. La superabilità dell'incapacità al guadagno e quindi anche la sua esigibilità oggettiva sono da tempo questioni giuridiche che interessano l'AI. Non è possibile definire in modo preciso il dolore avvertito, in quanto i dolori costituiscono di per sé una percezione soggettiva. Pertanto, l'accertamento medico-assicurativo nell'AI deve garantire che l'esigibilità della loro superabilità non sia valutata secondo la percezione soggettiva dell'assicurato, a prescindere dal tipo di danno alla salute. Con la decisione del Tribunale federale del 3 giugno 2015 (DTF 141 V 281), la cosiddetta presunzione della superabilità è stata abbandonata a favore di una procedura probatoria strutturata (accertamento del danno alla salute e della gravità funzionale, verifica della coerenza) che deve valutare, con esito aperto e in base alle circostanze del caso specifico, la capacità di rendimento effettiva degli assicurati che presentano quadri clinici poco chiari. Il Tribunale federale ha sviluppato un nuovo schema di verifica per le affezioni psicosomatiche in cui vengono menzionati gli indicatori determinanti. Lo schema costituisce il quadro normativo per una procedura di accertamento dall'esito aperto e incentrata sulle risorse. Con questa procedura, un'incapacità al guadagno invalidante continuerà a sussistere solo se non è obiettivamente superabile (cfr. art. 7 cpv. 2 della legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali; RS 830.1). Dalle esperienze dell'AI è emerso che questa procedura ha dato buoni risultati nella prassi. Inoltre, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, la sua applicazione da parte degli uffici AI è conforme al diritto federale.

3. L'Ufficio federale delle assicurazioni sociali compie un ulteriore passo rispetto al Tribunale federale prevedendo l'applicazione della nuova procedura probatoria a tutti i tipi di danni alla salute nell'ambito dell'AI. A tal fine è stato elaborato un mandato peritale uniforme vincolante, basato sugli indicatori del Tribunale federale e contenente un questionario uniforme per tutti i tipi di perizie mediche nell'ambito dell'AI (cfr. lettera circolare AI n. 339 del 9 settembre 2015).

In un secondo tempo, allo scopo di migliorare la qualità della struttura e del processo di svolgimento delle perizie mediche nell'AI, un gruppo di lavoro (AI, periti, società mediche, assicurati e tribunali) ha elaborato un mandato peritale teso ad armonizzare gli incarichi, le diverse questioni e anche la struttura delle perizie. Questi modelli saranno applicati nell'AI presumibilmente dal 1° gennaio 2018.

4./5./7. Entro venti giorni dal ricevimento delle perizie, l'ufficio AI deve verificare accuratamente la qualità delle stesse dal punto di vista formale e materiale, consultandosi con il servizio medico regionale (SMR). L'esame si basa sulle prescrizioni normative del Tribunale federale (indicatori) e sulle linee direttive tecniche per le perizie in ambito medico-assicurativo. Dopo la verifica della coerenza e della plausibilità delle perizie da parte del SMR, il collaboratore responsabile ne valuta l'attendibilità, la fondatezza e, in vista della decisione in materia di prestazioni che prenderà l'ufficio AI, il valore probatorio a tutti gli effetti.

6. Grazie alla summenzionata armonizzazione del mandato e della struttura delle perizie, chi applica il diritto (uffici AI e tribunali) può acquisire le necessarie informazioni e valutazioni mediche. Il questionario già uniformato e la futura struttura armonizzata della perizia rendono queste informazioni ancora più facilmente comprensibili per chi applica il diritto.

8. Nel corso della procedura di accertamento amministrativo, l'assicurato ha in ogni momento il pieno diritto di consultare gli atti e quindi anche tutti i documenti allestiti, ivi comprese le perizie.

9. Se nell'ambito della procedura di preavviso vengono mosse obiezioni alle perizie mediche, di regola gli uffici AI le trattano mediante un esame interdisciplinare, come descritto in precedenza, consultandosi con il SMR.

10./11. In Svizzera, quasi tutti i periti sono attivi anche in qualità di medici curanti, il che garantisce il nesso tra medicina e medicina assicurativa. Per quanto attiene alle cure (medicina), la formazione continua specialistica avviene nel quadro dell'aggiornamento permanente necessario per conservare il titolo di medico specialista e per il quale è competente l'Istituto svizzero per la formazione medica.

Riguardo al perfezionamento professionale nell'ambito delle perizie mediche (medicina assicurativa), la Swiss Insurance Medicine della FMH (Swiss Medical Association) offre un programma di formazione che garantisce il perfezionamento professionale e la ricertificazione nel campo della medicina assicurativa.

12. Finora non è stato svolto un controllo generale della qualità come quello descritto nella domanda posta, in quanto non sono ancora disponibili le necessarie strutture e istituzioni. Attualmente gli uffici AI hanno il compito di verificare il valore probatorio delle perizie che hanno commissionato. Essi sono quindi responsabili di assicurare la necessaria garanzia della qualità e l'impiegabilità delle perizie, in collaborazione con i periti incaricati di eseguirle. Attualmente la qualità delle perizie è garantita dal fatto che dal 2015 ai periti vengono notificate, oltre alle decisioni degli uffici AI (art. 76 cpv. 1 lett. g dell'ordinanza sull'assicurazione per l'invalidità; RS 831.201), anche le sentenze dei tribunali in cui le loro perizie sono state utilizzate come mezzo di prova (art. 9a dell'ordinanza sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali; RS 830.11). In questo modo dispongono di indicazioni importanti e interessanti per sapere se le loro perizie rispondono in modo completo alle domande, sono comprensibili e hanno pieno valore probatorio. Per gli uffici AI queste indicazioni costituiscono informazioni importanti in vista di altri mandati peritali.

Per migliorare sia la garanzia che il controllo della qualità delle perizie mediche, nel messaggio concernente l'ulteriore sviluppo dell'AI (cfr. FF 2017 2191, in particolare pag. 2282) il Consiglio federale propone di creare le basi legali necessarie a fissare criteri per l'abilitazione di periti medici per tutte le assicurazioni sociali e a istituire un servizio indipendente che garantisca la qualità dei centri peritali.

13. I collaboratori responsabili degli uffici AI seguono corsi di formazione e di formazione continua specifici. Inoltre, a livello nazionale il Centro di formazione AI propone corsi nei diversi settori specialistici.

14. Nel momento in cui una perizia è pervenuta all'ufficio AI (cfr. risposta alla domanda 12), i periti hanno adempiuto il loro mandato e non svolgono più alcun ruolo attivo nel caso di un'eventuale procedura di ricorso.

15. Per quanto possibile, i medici curanti devono essere coinvolti nella procedura di accertamento incentrata sulle risorse, sia nell'ambito di colloqui che con la richiesta mirata di rapporti medici. Le loro conoscenze devono essere integrate e documentate quanto prima nel processo decisionale dell'AI, di modo che i periti dispongano da subito delle loro informazioni. Inoltre, se ragionevole o necessario ai fini della perizia, i periti hanno la possibilità di discutere direttamente con i medici curanti.

Risposta del Consiglio federale.