Ausgangslage

Da molti anni il Parlamento sta tentando di operare un cambiamento di sistema nell’imposizione del valore locativo: vorrebbe infatti abolire l’imposizione e, allo stesso tempo, limitare drasticamente le attuali possibilità di deduzione. Finora, però, questi tentativi sono sempre falliti. Il 2 febbraio 2017 la Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati (CET-S) ha effettuato un nuovo tentativo depositando l’iniziativa di commissione 17.400Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa,che mira a creare le basi per un cambiamento di sistema nell’ambito dell’imposizione del valore locativo.

Nel corso delle deliberazioni in Parlamento riguardo a questo oggetto, è emerso che il Consiglio degli Stati intendeva escludere dal cambiamento di sistema le abitazioni secondarie a uso proprio, mentre il Consiglio nazionale è sempre stato a favore di un cambiamento completo del sistema di imposizione del valore locativo, quindi comprensivo delle abitazioni secondarie. Poiché tuttavia un cambiamento totale di sistema avrebbe causato importanti perdite finanziarie ai Cantoni di montagna e a quelli a vocazione turistica, era chiaro che i Cantoni e i Comuni interessati necessitavano di una forma di compensazione. Alla luce di queste considerazioni, il 16 agosto 2022 la Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) ha depositato l’iniziativa di commissione 22.454Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie, con cui intende creare una base costituzionale che permetta ai Cantoni e ai Comuni di prelevare un’imposta sulle abitazioni secondarie in modo tale da poter compensare in larga misura le minori entrate causate dal cambiamento totale di sistema.

Nelle sue sedute del 25 agosto 2021 e del 21 agosto 2024 il Consiglio federale ha espresso il suo parere in merito ai due progetti. Esso ritiene convincente soltanto un cambiamento completo del sistema di imposizione del valore locativo. Il Consiglio federale appoggia pertanto il progetto di garantire, mediante una disposizione costituzionale, la possibilità di prelevare un’imposta immobiliare speciale sulle abitazioni secondarie a uso proprio nel caso in cui questo cambiamento totale di sistema venga attuato.

Per lungo tempo le due Camere non sono riuscite ad accordarsi in merito al progetto relativo all’iniziativa 17.400Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. In linea con il Consiglio federale, il Consiglio nazionale voleva sopprimere completamente il valore locativo, quindi anche per le abitazioni secondarie. Il Consiglio degli Stati invece chiedeva di esentare dal valore locativo unicamente le abitazioni primarie poiché, secondo molti Cantoni contrari, l’esclusione delle abitazioni secondarie avrebbe comportato una forte perdita di gettito. All’ultimo momento, tuttavia, il Consiglio degli Stati ha fatto inversione di rotta e ha accettato la soluzione proposta dalla conferenza di conciliazione, ovvero un cambiamento totale di sistema. La legge federale concernente il passaggio a un nuovo sistema di imposizione della proprietà abitativa è stata adottata da entrambi i Consigli nella votazione finale del 20 dicembre 2024.

Di conseguenza anche il progetto relativo all’iniziativa 22.454Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie è stato adottato da entrambe le Camere. Nella votazione finale del 20 dicembre 2024 i due Consigli hanno anche adottato il decreto federale concernente l’imposta immobiliare cantonale sulle abitazioni secondarie.

Poiché comporta una modifica della Costituzione federale, questo decreto adottato dal Parlamento è obbligatoriamente sottoposto al voto del Popolo e dei Cantoni, che si recheranno alle urne il 28 settembre 2025. In caso di bocciatura della modifica costituzionale, la legge federale concernente il passaggio a un nuovo sistema di imposizione della proprietà abitativa non entrerebbe in vigore e dunque nemmeno la soppressione completa del valore locativo.

Contesto

Nella sua seduta del 9 gennaio 2017, la Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati (CET-S) si è occupata dell’imposizione del valore locativo nel quadro dell’esame della mozione 13.3083 Sicurezza dell’alloggio. Possibilità di esercitare una volta il diritto d’opzione in ambito di valore locativo, che era stata depositata il 14 marzo 2013 dal consigliere nazionale Hans Egloff. In quell’occasione la Commissione, pur ammettendo che un cambio di sistema sia di per sé auspicabile, ha respinto la mozione soprattutto a causa del diritto d’opzione proposto dal suo autore. Al suo posto, la CET-S ha deciso di presentare un’iniziativa che si prefigge di pervenire a un cambio di sistema. Il 2 febbraio 2017, con 11 voti contro 0 e 1 astensione, ha dunque deciso di depositare l’iniziativa parlamentare 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. Essa chiede che venga effettuato un cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa che rimanga comunque limitato alla soppressione del valore locativo per la proprietà abitativa a uso personale presso il domicilio. Nel testo dell’iniziativa la Commissione chiede inoltre che il nuovo sistema non incida per quanto possibile sul gettito fiscale, non crei disparità tra locatari e proprietari contrarie alle prescrizioni costituzionali e promuova la proprietà abitativa conformemente alle disposizioni costituzionali vigenti.

Il 14 agosto 2017 l’omologa Commissione del Consiglio nazionale (CET-N) ha deciso all’unanimità di dare seguito all’iniziativa. Pertanto, la CET-S, autrice dell’iniziativa, è stata incaricata di elaborare un progetto di atto legislativo.

In occasione delle sue sedute del 15 febbraio, del 3 maggio e del 20 agosto 2018, la CET-S ha definito le linee portanti del progetto. Successivamente ha incaricato l’Amministrazione e la segreteria della Commissione di elaborare su questa base un progetto preliminare e di redigere le relative spiegazioni.

Il 14 febbraio 2019 la CET-S ha esaminato il progetto preliminare, che ha poi approvato con 10 voti contro 0 e 1 astensione. Ha deciso di porlo in consultazione con il relativo rapporto esplicativo. La consultazione è durata dal 5 aprile al 12 luglio 2019.

Visti i riscontri controversi sul progetto preliminare pervenuti durante la consultazione, in particolare 21 Cantoni si erano espressi sfavorevolmente, il 29 agosto 2019 la Commissione ha sì preso atto del corrispondente rapporto sui risultati, tuttavia, ha rinunciato in un primo momento ad approvare un progetto all’attenzione del Consiglio degli Stati. Ha in effetti preferito incaricare l’Amministrazione, nell’ambito di diverse sedute, di presentarle delle analisi complementari in merito ad alcuni ambiti, come la problematica delle abitazioni secondarie, le deduzioni degli interessi passivi, la ripartizione fiscale intercantonale o gli effetti sui contribuenti. Il 27 maggio 2021 ha proceduto alla deliberazione di dettaglio e con 9 voti contro 2 e 1 astensione ha accolto all’attenzione del suo Consiglio il progetto di una legge federale concernente il cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa.

In occasione della sua seduta del 25 agosto 2021 il Consiglio federale ha adottato il parere che ha redatto sul progetto di legge e ha proposto al Parlamento di entrare in materia. Nel contempo ha presentato proposte di modifica sui valori di riferimento principali, tra cui un cambio totale di sistema in cui era contemplata l’abolizione del valore locativo anche per le abitazioni secondarie. In tal modo si sarebbe sfruttato meglio il potenziale di semplificazione legato a un cambio di sistema.

Nella sessione autunnale 2021 il Consiglio degli Stati ha trattato per la prima volta l’oggetto 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. Dopo intense discussioni, con 26 voti contro 15, i consiglieri agli Stati hanno infine deciso di entrare in materia sul progetto e di respingere la proposta di non entrata in materia di Paul Rechsteiner (S, SG). Alcuni membri della Camera alta erano tuttavia dell’opinione che determinati dettagli del progetto non fossero ancora stati elaborati in modo ottimale e che la CET-N e il Consiglio nazionale avrebbero dovuto esaminarlo nuovamente con maggiore attenzione. Al centro delle discussioni nella successiva deliberazione di dettaglio vi è stata la soppressione delle deduzioni degli interessi su debiti. Una minoranza della Commissione aveva proposto di riprendere la richiesta del Consiglio federale di concedere una deduzione degli interessi su debiti pari al 70 per cento dei redditi da sostanza imponibili. La maggioranza della Commissione intendeva invece abolire completamente questa possibilità di deduzione. Il Consiglio degli Stati ha infine approvato la proposta di minoranza con 28 voti contro 15. Nella votazione sul complesso ha adottato il progetto con 20 voti contro 17 e 2 astensioni.

Per quasi un anno intero – da ottobre 2021 ad agosto 2022 – la CET-N si è occupata ripetutamente del progetto concernente il cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà locativa. Nell’autunno 2021 ha ad esempio sentito i rappresentanti della Conferenza dei direttori cantonali delle finanze (CDF), di diversi gruppi di interesse e del mondo accademico. La CET-N ha inoltre incaricato l’Amministrazione di stilare le possibili opzioni di compensazione per i Cantoni a vocazione turistica nel caso in cui il Consiglio nazionale avesse deciso di includere anche le abitazioni secondare nel cambio di sistema. Il Consiglio degli Stati aveva inizialmente voluto escludere le abitazioni secondarie perché temeva grandi perdite fiscali per i Cantoni a vocazione turistica. L’Amministrazione è stata inoltre incaricata di chiarire le ripercussioni economiche di un cambiamento di sistema. In seguito, la CET-N ha attribuito all’Amministrazione ulteriori mandati, in particolare doveva chiarire in che modo le persone con un reddito basso e un’ipoteca in gran parte già estinta potessero essere sgravate e come potesse essere garantita la parità di trattamento dei locatari. La Commissione ha inoltre richiesto ulteriori informazioni sulla struttura della deduzione degli interessi su debiti.

Nel novembre 2021, con 17 voti contro 6 e 2 astensioni la CET-N ha deciso di entrare in materia sul progetto. La maggioranza era dell’opinione che il sistema di imposizione del valore locativo allora vigente non solo fosse per molti difficilmente comprensibile, ma che cagionasse anche un onere ingente. Essa era consapevole che vi erano ancora alcune questioni da chiarire, ma le sembrava che la versione adottata dal Consiglio degli Stati potesse in linea di principio riuscire a riunire una maggioranza. La minoranza della Commissione temeva in particolare che il progetto licenziato dal Consiglio degli Stati avrebbe comportato disparità tra i locatari e i proprietari; inoltre, a causa di altre misure di riduzione delle imposte, si sarebbe già dovuto mettere in conto un forte calo delle entrate.

Nel maggio 2022 la CET-N ha svolto la prima deliberazione di dettaglio e ha elaborato diverse proposte di modifica per il progetto del Consiglio degli Stati. In primo luogo, essa ha proposto all’unanimità al Consiglio nazionale di includere anche le abitazioni secondarie nel cambio di sistema, sia per contenere gli oneri amministrativi sia per evitare scappatoie fiscali. In secondo luogo, la Commissione desiderava che anche a livello federale restassero possibili deduzioni per il risparmio energetico e per demolizioni mentre il Consiglio degli Stati voleva che ciò fosse ammesso soltanto a livello cantonale. In terzo luogo, con una scarsa maggioranza, la CET-N voleva consentire deduzioni per le spese di riattazione. In quarto luogo, per quanto concerne la deduzione di interessi su debiti aveva deciso di proporre al proprio Consiglio di ammettere deduzioni fino al 100 per cento dei redditi da sostanza imponibili. Il Consiglio degli Stati si era pronunciato per una soglia del 70 per cento. In quinto luogo, vista la soluzione relativamente generosa per quanto riguarda la deduzione degli interessi su debiti, la CET-N si era pronunciata per uno stralcio della deduzione di prima acquisizione prevista dal Consigli degli Stati, che riteneva estranea al sistema. Una proposta volta a consentire la deduzione delle pigioni al fine di sgravare i locatari è stata nel frattempo bocciata dalla maggioranza della CET-N.

Dopo aver chiesto all’Amministrazione di stimare nuovamente i costi della sua variante, nel mese di agosto 2022 la Commissione ha confermato tutte le sue proposte in occasione della seconda lettura. Nella votazione sul complesso il progetto modificato è stato tuttavia adottato dalla CET-N di stretta misura con 12 voti contro 10. La minoranza della Commissione aveva proposto di non entrare in materia. Secondo la proposta della Commissione il cambiamento di sistema doveva comprendere le abitazioni secondarie, ma ciò avrebbe provocato perdite fiscali soprattutto per i Cantoni a vocazione turistica. Per questo motivo la Commissione ha quindi adottato l’iniziativa di commissione 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie, che mirava a introdurre una base costituzionale per una nuova imposta reale sulle abitazioni secondarie al fine di compensare le eventuali minori entrate per i Cantoni e i Comuni interessati dal cambiamento totale di sistema. Una base costituzionale è necessaria visto che i precedenti tentativi di introdurre un’imposta sulle abitazioni secondarie (pacchetto fiscale 2001 e controprogetto indiretto all’iniziativa popolare «Sicurezza dell’alloggio per i pensionati») avevano dimostrato che eventuali regolamentazioni a livello di legge devono essere escluse già solo per i limiti imposti dalla Costituzione.

Nella sessione autunnale 2022 il Consiglio nazionale si è occupato per la prima dell’oggetto 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. Nel dibattito di entrata in materia sono state trattate una proposta di non entrata in materia e due proposte di rinvio del progetto alla commissione incaricata dell’esame preliminare. La proposta di non entrata in materia e una delle due proposte di rinvio sono state presentate da Cédric Wermuth (S, AG), relatore della minoranza della Commissione. Egli ha espresso critiche sul progetto e ha addotto diversi motivi per non entrare in materia. Nel caso in cui il Consiglio nazionale avesse comunque deciso di entrare in materia sul progetto, Wermuth si sarebbe adoperato per presentare una proposta di rinvio. La seconda proposta di rinvio è stata presentata da Markus Ritter (M-E, SG). Pur essendo favorevole all’entrata in materia sul progetto e alla soppressione del valore locativo, Ritter intendeva rinviare il progetto alla Commissione, in particolare perché non sarebbe stato possibile vincere una votazione popolare con delle perdite fiscali previste di 3,8 miliardi di franchi per l’insieme delle amministrazioni pubbliche. Per colmare le lacune del progetto, un rinvio sarebbe stato più appropriato rispetto a una deliberazione diretta nel Consiglio. Inoltre, in primo luogo sarebbe stato necessario coinvolgere maggiormente i Cantoni, essendo anch’essi fortemente interessati. In secondo luogo, il progetto si era allontanato troppo dall’obiettivo originario del cambio di sistema e in terzo luogo il consigliere nazionale Ritter era infastidito dal fatto che la deduzione degli interessi su debiti sarebbe rimasta in vigore malgrado la soppressione del valore locativo.

Il gruppo liberale radicale e il gruppo UDC si sono espressi a favore dell’entrata in materia. Il gruppo dei Verdi e il gruppo socialista erano invece contrari. Il gruppo del Centro e il gruppo verde liberale si sono dichiarati a favore dell’entrata in materia e della proposta di rinvio del consigliere nazionale Ritter. L’allora consigliere federale Ueli Maurer si è poi espresso in merito al progetto. Secondo Ueli Maurer, il Consiglio federale era favorevole a un cambio di sistema per contenere gli incentivi all’indebitamento, ridurre la complessità e poter trovare soluzioni per i pensionati con un reddito basso. Tuttavia, nella forma di allora il progetto non era finanziabile e non aveva il consenso della maggioranza. Ha pertanto raccomandato al Parlamento di accogliere la proposta di rinvio del consigliere nazionale Ritter.

Il Consiglio nazionale ha dapprima respinto, con 125 voti contro 68, la proposta di non entrata in materia della minoranza Wermuth. Il consigliere nazionale Wermuth ha quindi ritirato la sua proposta di rinvio. La proposta di rinvio del consigliere nazionale Ritter è stata successivamente approvata con 114 voti contro 77 e 2 astensioni. I gruppi del Centro, verde liberale, socialista e dei Verdi hanno votato all’unanimità a favore della proposta del consigliere nazionale Ritter rimandando in tal modo il progetto alla CET-N.

Dopo che il Consiglio nazionale aveva rinviato alla Commissione il progetto volto a cambiare il sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa, nel maggio 2023 la CET-N si è nuovamente chinata sul progetto sulla base dell’ampio lavoro preparatorio della sua sottocommissione, appositamente istituita. Con le sue nuove proposte, la Commissione si è avvicinata alla posizione del Consiglio degli Stati. La maggioranza della CET-N si era segnatamente decisa a rinunciare in larga misura alle possibilità di deduzione. Inoltre, per limitare l’incentivo all’indebitamento in futuro dovrebbe essere consentito dedurre gli interessi maturati su debiti fino al 40 per cento dei redditi da sostanza imponibili. La maggioranza della CET-N continuava poi a proporre un cambiamento coerente del sistema, che avrebbe dovuto includere anche le abitazioni secondarie.

Nella sessione estiva 2023 l’oggetto è tornato nuovamente in Consiglio nazionale. Poiché il dibattito di entrata in materia si era già svolto nella sessione autunnale 2022, i consiglieri nazionali sono passati direttamente alla deliberazione di dettaglio, suddivisa in due blocchi tematici. Nel primo blocco hanno discusso sul cambio di sistema e le deduzioni. In questo caso il Consiglio nazionale ha seguito la maggioranza della CET-N e si è espresso nuovamente a favore di un cambio completo di sistema comprensivo della soppressione del valore locativo per le abitazioni secondarie. Una minoranza con relatrice la consigliera nazionale Daniela Schneeberger (RL, BL) intendeva invece appoggiare il testo del Consiglio degli Stati e auspicava una legislazione differenziata tra abitazioni primarie e secondarie. Al di fuori del gruppo liberale radicale, questa minoranza ha trovato soltanto sostegni isolati in Consiglio nazionale e dunque il tentativo ha avuto esito negativo. Per rendere il progetto il più neutro possibile dal punto di vista del gettito fiscale, oltre alla soppressione del valore locativo avrebbero dovuto essere stralciate anche le possibilità di deduzione sinora in vigore a livello di imposta federale diretta. Il Consiglio nazionale ha deciso che in futuro le deduzioni delle spese per lavori di cura di monumenti storici potranno essere concesse soltanto a determinate condizioni. La proposta di minoranza che chiedeva di permettere ulteriori deduzioni limitate nel tempo per misure destinate al risparmio energetico non ha avuto successo. È stata inoltre respinta la proposta di una minoranza che chiedeva un’ulteriore deduzione per le pigioni. Per contro il Consiglio nazionale ha deciso, in linea con il Consiglio degli Stati, di introdurre una deduzione in caso di immobili di prima acquisizione. I contribuenti che acquistano per la prima volta un immobile in Svizzera destinato durevolmente ed esclusivamente all’uso proprio possono dedurre, nel primo anno fiscale successivo all’acquisto, gli interessi maturati sui debiti privati imputabili a tale immobile.

Nel secondo blocco il Consiglio nazionale si è occupato della deduzione degli interessi su debiti. In questo caso, tutte le proposte di minoranza sono state bocciate e il Consiglio nazionale ha aderito alle relative proposte di maggioranza della CET-N, la commissione incaricata dell’esame preliminare. Pertanto, in futuro sarebbero autorizzate deduzioni fino a un massimo del 40 per cento dei redditi da sostanza imponibili. Il Consiglio federale e il Consiglio degli Stati intendevano invece fissare la soglia al 70 per cento.

Nella votazione sul complesso, con 109 voti contro 75 e 8 astensioni, il Consiglio nazionale ha poi adottato il progetto con le suddette deroghe. Il progetto non è stato sostenuto dai gruppi socialista e dei Verdi, che hanno votato in blocco, nonché da singoli membri dei gruppi verde liberale, UDC e del Centro.

Nel giugno 2023 la CET-S ha trattato sia il progetto legato all’iniziativa 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa che quello dell’iniziativa 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. Durante la sessione estiva 2023 la decisione del Consiglio nazionale aveva creato due divergenze rispetto alla decisione del Consiglio degli Stati riguardo al progetto di legge federale concernente il cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. Nella deliberazione di questo progetto la maggioranza della CET-S si è tuttavia attenuta alle precedenti decisioni del suo Consiglio. Ad esempio, sosteneva che il cambio di sistema avrebbe dovuto inizialmente applicarsi soltanto alle abitazioni primarie, escludendo le abitazioni secondarie. Anche per quanto riguarda la deduzione degli interessi su debiti, la maggioranza della Commissione intendeva attenersi alla decisione del Consiglio degli Stati, ossia consentire deduzioni fino al 70 per cento dei redditi da sostanza imponibili.

Durante la deliberazione concernente l’istituzione di una base costituzionale per un’imposta reale sulle case secondarie, la maggioranza della CET-S non era di principio contraria a questa proposta e, con 7 voti contro 5 e 1 astensione, si è allineata alla decisione del 16 agosto 2022 della Commissione omologa. Dal momento che la CET-S riteneva importante poter procedere rapidamente nel contesto del cambio di sistema dell’imposizione del valore locativo e, a suo avviso, l’attuazione di una nuova base costituzionale avrebbe richiesto diversi anni, nelle deliberazioni relative all’oggetto 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa confermava però, come menzionato in precedenza, di voler escludere per il momento le abitazioni secondarie dal cambio di sistema. L’iniziativa di commissione 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie è dunque tornata alla CET-N che, in qualità di Commissione che ha presentato l’iniziativa, poteva ora elaborare un progetto di atto legislativo.

Nel mese di novembre 2023 la CET-N si è nuovamente occupata dell’oggetto 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. La CET-N ha adottato il progetto con 19 voti contro 0 e 3 astensioni e ha messo in consultazione il progetto di atto legislativo elaborato a tal fine.

Nella sessione invernale 2023 il Consiglio degli Stati ha trattato per la seconda volta il progetto connesso all’iniziativa 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. Due minoranze si sono contrapposte alla maggioranza della Commissione. La minoranza guidata dal consigliere agli Stati Sommaruga (S, GE) chiedeva di riprendere la versione del Consiglio nazionale e di applicare il cambio di sistema del valore locativo a tutte le proprietà abitative, quindi anche alle abitazioni secondarie. La minoranza rappresentata dal consigliere agli Stati Zanetti (S, SO) chiedeva invece di sopprimere completamente la deduzione degli interessi su debiti conformemente al primo progetto della CET-S dell’estate 2021. La maggioranza del Consiglio degli Stati si è tuttavia allineata alla Commissione incaricata dell’esame preliminare, per cui entrambe le proposte di minoranza sono state respinte. L’oggetto è ritornato al Consiglio nazionale con le due divergenze non appianate.

Nel giugno 2024 la CET-N ha preso atto dei risultati scaturiti dalla consultazione concernente l’atto normativo da essa elaborato in attuazione dell’iniziativa parlamentare 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. Fino al termine di inizio marzo 2024 sono stati inoltrati 54 pareri concernenti il progetto, che è stato oggetto di critiche: oltre due terzi dei partecipanti alla consultazione hanno respinto di principio la disposizione costituzionale proposta. In totale, 19 Cantoni e 19 associazioni si sono dichiarati contrari al progetto. Sette Cantoni, tutti e tre i partiti politici che hanno inoltrato un parere nonché sei organizzazioni e associazioni si sono espressi di principio a favore della nuova disposizione costituzionale. Malgrado il risultato contrastante della consultazione, con 25 voti contro 0, la CET-N ha deciso di mantenere il progetto e lo ha adottato all’attenzione del Consiglio nazionale, sottoponendolo contemporaneamente per parere al Consiglio federale.

Nella sua seduta del 21 agosto 2024 il Consiglio federale ha espresso il suo parere sul progetto della CET-N relativo all’iniziativa 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. L’Esecutivo sosteneva il progetto di creare, mediante una disposizione costituzionale, la possibilità di riscuotere un’imposta immobiliare speciale sulle abitazioni secondarie destinate prevalentemente a uso proprio, purché il valore locativo non sia assoggettato a imposta. Il Consiglio federale continuava a ritenere convincente soltanto un cambiamento totale di sistema. La prevista imposta reale riscossa sulle abitazioni secondarie consentirebbe in particolare ai Cantoni e ai Comuni a vocazione turistica di compensare la soppressione del valore locativo. Non è invece prevista alcuna compensazione finanziaria in ambito di imposta federale diretta.

Fonti: Rapporto del 27 maggio 2021 della Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio degli Stati concernente l’iniziativa parlamentare 17.400 / Rapporto del 25 giugno 2024 della Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale concernente l’iniziativa parlamentare 22.454 / Diversi comunicati stampa pubblicati dalle commissioni e dal Consiglio federale / Bollettino ufficiale / Pubblicazioni di Année politique Suisse concernenti i due oggetti / comunicazioni di Keystone-ATS

Wortlaut

Fondandosi sull'articolo 160 capoverso 1 della Costituzione federale e sull'articolo 107 della legge sul Parlamento, la Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio degli Stati presenta la seguente iniziativa:

Occorre effettuare un cambio generale di sistema nell'ambito dell'imposizione della proprietà abitativa per uso proprio eletta a domicilio principale (le abitazioni secondarie non entrano in linea di conto) e sopprimere il valore locativo. A tal fine è necessario adeguare le basi legali (LIFD, LAID) in modo che il nuovo sistema, nell'ipotesi di un tasso d'interesse medio calcolato sul lungo termine, non incida sul gettito fiscale, non crei disparità tra locatari e proprietari contrarie alle prescrizioni costituzionali e promuova la proprietà abitativa conformemente alle disposizioni costituzionali vigenti.

Verhandlungen

Nella sessione autunnale 2024 il Consiglio nazionale si è occupato contemporaneamente degli oggetti 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie e 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. Per quanto concerne l’oggetto 17.400, le relatrici Daniela Schneeberger (RL, BL) e Céline Amaudruz (V, GE) hanno spiegato che la maggioranza della CET-N proponeva al proprio Consiglio di mantenere le due divergenze esistenti con il Consiglio degli Stati. In tal modo la maggioranza della Commissione continuava a perseguire l’obiettivo di un cambiamento totale di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa che includesse abitazioni primarie e secondarie. Al fine di compensare le possibili perdite fiscali per i Cantoni e i Comuni si potrebbe riscuotere un’imposta immobiliare speciale attuando l’iniziativa parlamentare 22.454. Nell’ambito di questo progetto è importante che l’imposta immobiliare speciale venga applicata soltanto se il valore locativo delle abitazioni secondarie prevalentemente a uso proprio non sia assoggettato a imposta da parte della Confederazione e dei Cantoni e che sia attuato un cambio di sistema completo. L’interdipendenza di questi due oggetti è materialmente necessaria poiché una deroga ai principi dell’imposizione fiscale di cui all’articolo 127 capoverso 2 Cost. può giustificarsi soltanto in caso di soppressione dell’imposizione del valore locativo sulle abitazioni secondarie e delle conseguenti minori entrate. In caso contrario i Cantoni non dovrebbero essere legittimati a riscuotere l’imposta immobiliare speciale. Una minoranza con relatore il consigliere nazionale Olivier Feller (RL, VD) intendeva invece seguire la soluzione del Consiglio degli Stati e proponeva la soppressione del valore locativo per le abitazioni primarie ma non per le abitazioni secondarie. Il relatore della minoranza sottolineava inoltre che nella procedura di consultazione i Cantoni con un numero particolarmente elevato di abitazioni secondarie si erano opposti a un cambio di sistema completo. Infine, la maggioranza del Consiglio nazionale si è allineata alla maggioranza della Commissione e, con 153 voti contro 39 e 1 astensione, si è detta a favore di un cambiamento totale di sistema. Se il Consiglio nazionale avesse aderito alla proposta della minoranza del consigliere nazionale Feller e non avesse votato a favore del cambiamento totale di sistema, ovvero la soppressione del valore locativo anche per le abitazioni secondarie, l’iniziativa 22.454 non avrebbe più avuto ragion d’essere e secondo le relatrici della Commissione sarebbe stata ritirata.

La seconda divergenza riguardava le deduzioni degli interessi su debiti. La maggioranza della Commissione era a favore di un metodo proporzionale restrittivo per la deduzione degli interessi su debiti. Con questo metodo sono deducibili gli interessi su debiti proporzionalmente al rapporto tra la sostanza immobiliare e la sostanza totale, eccettuati gli immobili di proprietà a uso proprio. Ciò significa che ad esempio nel calcolo figurano soltanto gli appartamenti locati e nessun valore patrimoniale mobile può essere dedotto. Per ottenere l’importo di interessi su debiti deducibili, la quota risultante viene moltiplicata per gli interessi su debiti. La maggioranza della Commissione si era quindi distanziata dalla decisione del Consiglio nazionale presa nella sessione estiva 2023 che prevedeva una deduzione degli interessi maturati su debiti fino a un massimo del 40 per cento dei redditi da sostanza imponibili. La maggioranza della Commissione aveva raccomandato in particolare questo approccio poiché avrebbe comportato le perdite fiscali più basse tra tutte le soluzioni presentate. Un’altra minoranza guidata dal consigliere nazionale Feller aveva chiesto invece di aderire alla decisione del Consiglio degli Stati che prevedeva una deduzione degli interessi su debiti fino al 70 per cento dei redditi da sostanza imponibili. Un’altra minoranza, rappresentata dal consigliere nazionale Erich Hess (V, BE), chiedeva una deduzione degli interessi su debiti pari all’intera sostanza imponibile. Anche in questo caso il Consiglio nazionale ha deciso di seguire la maggioranza della Commissione e ha respinto le proposte delle due minoranze.

Dopo le decisioni prese riguardo all’oggetto 17.400 (mantenere il cambio totale di sistema), il Consiglio nazionale ha trattato anche a livello formale l’oggetto 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. L’entrata in materia è stata decisa senza controproposte e il progetto è stato tacitamente accolto nella deliberazione di dettaglio senza minoranze. Nella votazione sul complesso il Consiglio nazionale ha approvato il progetto con 191 e 3 astensioni.

Il 12 dicembre 2024 il Consiglio degli Stati ha trattato contemporaneamente gli oggetti 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie e 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. La CET-S, incaricata dell’esame preliminare, nel novembre 2024 si era occupata in dettaglio delle divergenze che ancora sussistevano riguardo al progetto relativo all’oggetto 17.400 e discusso nel contempo il progetto ad esso correlato concernente l’oggetto 22.454, inteso a introdurre un’imposta immobiliare speciale sulle abitazioni secondarie. Il relatore della Commissione, Pirmin Bischof (M-E, SO), aveva proposto, a titolo di compromesso, di pronunciarsi a favore delle proposte del Consiglio nazionale per quanto concerne le due divergenze rimaste. La Commissione ha tuttavia inserito una clausola nella legge federale concernente il passaggio a un nuovo di sistema di imposizione della proprietà abitativa secondo cui la soppressione completa del valore locativo poteva entrare in vigore soltanto unitamente alla modifica costituzionale che introduceva un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. In tal modo i Cantoni di montagna non avrebbero corso il rischio di veder abolito il valore locativo in tutta la Svizzera e non poter introdurre un’imposta reale in caso di sconfitta nella votazione popolare. Tuttavia, nella CET-S si erano delineate forti minoranze in merito alle divergenze che ancora sussistevano. Ad esempio, la minoranza guidata dal consigliere agli Stati Schmid (RL, GR) proponeva al proprio Consiglio di non entrare in materia sul progetto concernente l’imposta reale. Inoltre, per quanto riguarda le divergenze relative all’oggetto 17.400, si sarebbe dovuto continuare a seguire la soluzione della Camera alta che prevedeva dapprima di autorizzare un cambio di sistema soltanto per le abitazioni primarie e di limitare la deduzione degli interessi su debiti fino al 70 per cento dei redditi da sostanza imponibili. Dopo un animato dibattito il Consiglio degli Stati, con 26 voti contro 15 e 1 astensione, ha infine deciso di non approvare il progetto 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. Il voto contro la soppressione del valore locativo per le abitazioni secondarie è stato ancora più chiaro: 29 voti contro 12. Anche la proposta di compromesso del Consiglio nazionale concernente la deduzione degli interessi su debiti è stata respinta con 26 voti contro 13 e 1 astensione.

Entambi gli oggetti sono quindi tornati al Consiglio nazionale, che il 16 dicembre 2024 ha dapprima trattato l’oggetto 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. I relatori della Commissione, Leo Müller (M-E, LU) e Paolo Pamini (V, TI), hanno proposto al proprio Consiglio di mantenere le due divergenze che ancora sussistevano con il Consiglio degli Stati, ovvero un cambiamento totale di sistema in ambito di imposizione della proprietà abitativa, che dunque comprendeva abitazioni primarie e secondarie, nonché il metodo proporzionale restrittivo per la deduzione degli interessi su debiti. Una minoranza guidata dal consigliere nazionale Beat Walti (RL, ZH) intendeva invece appoggiare le decisioni del Consiglio degli Stati allo scopo di appianare le divergenze. Il consigliere nazionale Walti ha motivato tale decisione in particolare con l’opposizione concernente l’esenzione delle abitazioni secondarie. Un’abitazione primaria è un bisogno di base, al contrario di un’abitazione secondaria. Inoltre, il metodo di calcolo sostenuto dalla maggioranza della CET-N era complicato e di difficile comprensione rispetto alla proposta fatta dal Consiglio degli Stati. Il Consiglio nazionale si è tuttavia allineato alla maggioranza della Commissione e ha respinto le proposte delle minoranze. Con 115 voti contro 74 e 6 astensioni, si è espresso a favore del cambio totale di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. Con 161 voti contro 30 e 4 astensioni, la Camera bassa ha inoltre deciso di applicare il metodo proporzionale restrittivo per la deduzione degli interessi su debiti. La conferenza di conciliazione doveva pertanto occuparsi dell’oggetto 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa.

Il Consiglio nazionale ha deciso di non esprimersi sul progetto legato all’iniziativa 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie fintanto che non fosse scaturita una soluzione dalla conferenza di conciliazione relativa all’oggetto 17.400. Con 160 voti contro 30, il Consiglio nazionale ha adottato la relativa mozione d’ordine di Thomas Aeschi (V, ZG).

Una proposta della conferenza di conciliazione viene sempre trattata in primo luogo dalla Camera prioritaria: se questa la approva, la proposta passa all’altra Camera. Pertanto, l’oggetto 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa è stato trattato dapprima dal Consiglio degli Stati il 18 dicembre 2024. La conferenza di conciliazione ha deciso in due votazioni distinte (entrambe con 17 voti contro 9) di allinearsi al Consiglio nazionale per quanto concerne le due divergenze che ancora sussistevano in relazione alle abitazioni secondarie e alla deduzione degli interessi su debiti. Con 26 voti contro 0, la conferenza ha infine proposto all’unanimità ai due Consigli di approvare il progetto in esame. Di conseguenza il relatore di Commissione Pirmin Bischof (M-E, SO) ha proposto al Consiglio degli Stati di approvare la proposta della conferenza di conciliazione: votando sì, il valore locativo sarebbe stato soppresso; votando no, il valore locativo sarebbe rimasto in vigore. Con 22 voti contro 15 e 6 astensioni, il Consiglio degli Stati ha infine aderito alla proposta della conferenza di conciliazione. La maggioranza dei voti contrari proveniva dai rappresentanti dei gruppi socialista e dei Verdi. Per contro, i rappresentanti degli altri gruppi hanno approvato in maggioranza la proposta della conferenza di conciliazione.

Lo stesso giorno, il Consiglio nazionale ha trattato contemporaneamente la proposta della conferenza di conciliazione concernente il progetto relativo all’iniziativa 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa e l’oggetto 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie. Per quanto concerne l’oggetto 17.400, con 114 voti contro 57 e 19 astensioni, il Consiglio nazionale ha adottato il progetto della conferenza di conciliazione. Hanno votato a favore membri del gruppo UDC, del gruppo del Centro, del gruppo liberale radicale e del gruppo verde liberale. Piuttosto contro hanno votato membri dei gruppi socialista e dei Verdi. In seguito, per quanto concerne l’oggetto 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie, è stata ritirata la proposta di non entrare in materia della minoranza guidata dal consigliere nazionale Beat Walti (RL, ZH) e il decreto federale concernente l’imposta immobiliare cantonale sulle abitazioni secondarie è stato accolto senza opposizioni e discussioni secondo la proposta della maggioranza della Commissione.

Il 19 dicembre 2024 l’oggetto 22.454 Introdurre un’imposta reale sulle abitazioni secondarie è infine ritornato al Consiglio degli Stati. Il relatore della Commissione Pirmin Bischof (M-E, SO) ha informato i suoi colleghi che la Commissione incaricata dell’esame preliminare aveva discusso l’oggetto la mattina stessa. Visto che il Consiglio degli Stati non aveva ancora condotto un dibattito di entrata in materia al riguardo, la CET-S ha dapprima proposto al suo Consiglio, con 10 voti contro 3 e 0 astensioni, di entrare in materia sul progetto. Nella votazione sul complesso la CET-S ha poi deciso, con 10 voti contro 2 e 1 astensione, di approvare il progetto. Il consigliere agli Stati Bischof ha ricordato al proprio Consiglio che l’oggetto 17.400 Cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa, approvato il giorno prima da entrambe le Camere, conteneva una clausola che lo collegava all’oggetto in discussione. In caso di bocciatura di quest’ultimo, il valore locativo non sarebbe stato soppresso ma sarebbe rimasto in vigore. Di per sé ciò poteva essere condivisibile, ma la maggioranza della CET-S intendeva modificare la situazione. Di conseguenza ha proposto al proprio Consiglio di approvare il progetto.

La consigliera agli Stati Eva Herzog (S, BS), quale rappresentante della minoranza, ha proposto di non entrare in materia su questo progetto. Ha sottolineato che la Conferenza dei governi dei cantoni alpini, molti altri Cantoni, associazioni e organizzazioni non sono d’accordo con il progetto e che la prevista imposta reale non costituisce una compensazione per le elevate perdite fiscali nei diversi Cantoni e Comuni. Ha segnalato nuovamente che in caso di approvazione dell’imposta reale sulle abitazioni secondarie vi sarebbero diverse questioni aperte, molto complesse da un punto di vista giuridico e in termini procedurali e che non si potrebbero risolvere rapidamente viste le future possibilità di elusione o ottimizzazione.

Il Consiglio degli Stati si è però allineato alla maggioranza della Commissione e, con 21 voti contro 18 e 5 astensioni, è entrato in materia. Nella votazione sul complesso la Camera alta ha votato a favore del progetto con 22 voti contro 16 e 6 astensioni.

Nella votazione finale il Consiglio nazionale, con 106 voti contro 69 e 19 astensioni, e il Consiglio degli Stati, con 25 voti contro 16 e 3 astensioni, hanno adottato la legge federale concernente il cambio di sistema nell’ambito dell’imposizione della proprietà abitativa. A favore hanno votato soprattutto il gruppo UDC, il gruppo liberale radicale, il gruppo del Centro e il gruppo verde liberale. Hanno votato contro i gruppi socialista e dei Verdi.

Nella votazione finale il Consiglio nazionale, con 123 voti contro 57 e 14, e il Consiglio degli Stati, con 25 voti contro 15 e 4 astensioni, hanno adottato il decreto federale concernente l’imposta immobiliare cantonale sulle abitazioni secondarie. A favore hanno votato il gruppo UDC, il gruppo liberale radicale, il gruppo del Centro e il gruppo dei Verdi. Il gruppo socialista ha votato contro. Il gruppo dei Verdi liberali era invece diviso sulla questione.

Poiché il decreto federale concernente l’imposta immobiliare cantonale sulle abitazioni secondarie adottato il 20 dicembre 2024 dal Parlamento prevede una modifica della Costituzione, è obbligatoriamente sottoposto a votazione popolare e deve essere accettato sia dal Popolo e che dai Cantoni. In caso di bocciatura, anche la legge federale concernente il passaggio a un nuovo di sistema di imposizione della proprietà abitativa non entrerebbe in vigore e dunque nemmeno la soppressione totale del valore locativo.

Nella sua seduta del 21 maggio 2025 il Consiglio federale ha deciso di sottoporre il decreto federale concernente l’imposta immobiliare cantonale sulle abitazioni secondarie alla votazione popolare del 28 settembre 2025.

Fonti: diversi comunicati stampa delle commissioni / Bollettino ufficiale / pubblicazioni di Année politique Suisse concernenti i due oggetti / notizie di Keystone-ATS