Wortlaut

Il Consiglio federale è incaricato, adeguando le pertinenti leggi, di provvedere affinché l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) si concentri sul suo mandato principale, ovvero la vigilanza (controllo), e si limiti ad emanare regolamenti ("soft law") anziché normative riservate al legislatore.

Nella legge occorre indicare in modo chiaro cosa può essere materialmente disciplinato dalla FINMA mediante circolare. Nel frattempo, fino all'entrata in vigore di una relativa modifica di legge, è necessario ordinare alla FINMA di non emettere circolari in grado di alterare la sistematica della vigilanza sui mercati finanziari.

Begründung

La vigilanza degli istituti finanziari, come le banche e le assicurazioni, spetta alla FINMA. Tuttavia, in Svizzera l'attività di vigilanza è tradizionalmente delegata, per mezzo di pertinenti norme legali, a società di audit incaricate dagli istituti (il cosiddetto sistema duale di vigilanza). Tale sistema garantisce la funzionalità dei mercati finanziari e la protezione dei clienti e ha dimostrato la sua validità.

Prima e dopo la crisi finanziaria, il sistema di vigilanza sui mercati finanziari attualmente in vigore è stato più volte al centro di discussioni politiche, e, laddove necessario, sono stati apportati adeguamenti. Inoltre si è ribadito a più riprese che il sistema duale di vigilanza svizzero, avvalendosi delle società di audit, è ideale per un Paese relativamente piccolo ma con una piazza finanziaria di dimensioni importanti e connessa a livello internazionale. Il Lussemburgo, ad esempio, è dotato di un sistema molto simile a quello del nostro Paese.

La FINMA intende però riformare radicalmente il sistema duale di vigilanza e, a tale scopo, ha aperto un'indagine conoscitiva concernente la revisione parziale di una propria circolare.

Secondo questa bozza di revisione, in futuro l'attività di vigilanza dovrà essere svolta sempre più direttamente dalla FINMA o, in caso di interventi mirati, dagli incaricati di verifiche nominati dalla FINMA stessa. In questo modo gli istituti perderebbero l'autonomia sull'assegnazione dei mandati. De facto, nel settore dell'audit regolamentato dalle disposizioni in materia di vigilanza potrebbe insinuarsi una pericolosa situazione di "monopolio statale": le relazioni esistenti, di comprovata validità e basate su mandato, tra le società di audit e gli istituti assoggettati a vigilanza risulterebbero indebolite e ridotte al minimo. Le società di audit più piccole, che spesso hanno come clienti istituti di dimensioni ridotte, non potrebbero più soddisfare le condizioni di abilitazione. Di conseguenza, il mercato dell'audit sarebbe accentrato nelle mani di pochi.

La bozza di revisione della circolare FINMA mette in discussione i punti cardine della sistematica della vigilanza in vigore, che prevede società di audit organizzate secondo il diritto privato e in concorrenza reciproca, in grado di garantire la qualità e l'efficienza dell'attività di vigilanza.

Questo contravviene in modo palese all'ordinamento giuridico, secondo cui la definizione dei fondamenti inerenti al settore dell'audit regolamentato dalle disposizioni in materia di vigilanza compete al legislatore. In questo modo la FINMA potrebbe creare delle "soft law" che oltrepassano di molto le sue competenze di regolazione stabilite per legge. Occorre dunque garantire, mediante opportune modifiche di legge, che la FINMA non emani regolamenti riservati al legislatore. Nella legge occorre indicare in modo chiaro cosa può essere materialmente disciplinato dalla FINMA mediante circolare. Nel frattempo, fino all'entrata in vigore della relativa modifica di legge, è necessario ordinare alla FINMA di non emettere circolari in grado di alterare la sistematica della vigilanza sui mercati finanziari.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale è favorevole a una separazione più netta delle responsabilità di Parlamento e Consiglio federale riguardo alla politica, alla strategia dei mercati finanziari nonché alla regolazione, da un lato, e la competenza della FINMA sull'attività di vigilanza operativa e l'emanazione di disposizioni di natura tecnica, dall'altro. Ha inoltre precisato che adotterà misure migliorative in questo senso. Questo è quanto l'Esecutivo ha ribadito nel suo parere del 30 agosto 2017 sulla mozione Landolt 17.3317, "Separare in modo netto le responsabilità tra la politica dei mercati finanziari e la vigilanza sui mercati finanziari", e nel suo parere del 14 febbraio 2018 sulla mozione 17.3976 (della Commissione dell'economia e dei tributi del Consiglio nazionale), "Separazione dei poteri nella regolamentazione dei mercati finanziari".

Per quanto concerne l'attività di audit, il Consiglio federale ha predisposto che i relativi principi devono essere stabiliti dal legislatore. I principi dell'attività di audit sono sanciti nella legge del 22 giugno 2007 sulla vigilanza dei mercati finanziari (LFINMA, art. 24 segg.) e nell'ordinanza del 5 novembre 2014 sugli audit dei mercati finanziari (OA-FINMA). La legge e l'ordinanza stabiliscono altresì che la FINMA può emanare disposizioni di esecuzione per determinate questioni tecniche, ad esempio l'ambito, la periodicità e l'ampiezza della verifica. La revisione parziale della circolare FINMA concerne i tre ambiti della prassi di vigilanza summenzionati; essa mira a strutturare in modo maggiormente orientato ai rischi l'attività delle società di audit che supportano la FINMA nonché ad accrescere l'efficienza del sistema duale di vigilanza delle banche. Ciò non implica una riforma radicale dell'odierna attività di audit né un cambiamento nella natura del sistema di vigilanza. La revisione intende ridurre i costi per gli assoggettati alla vigilanza e impostare le verifiche in modo più essenziale e maggiormente orientato ai rischi. L'opzione radicale relativa a un conferimento diretto dei mandati di verifica da parte della FINMA (come proposto ad es. dal FMI), che richiederebbe un adeguamento delle basi legali, non viene proposta. Nel suo rapporto esplicativo, la FINMA riconosce espressamente la validità del sistema svizzero riguardante l'attività di audit regolamentata dalle disposizioni in materia di vigilanza. Considerando l'articolo 7 LFINMA e la sistematica dell'ordinamento giuridico statuito nella Costituzione, ci si chiede ancora una volta se il disciplinamento in una circolare FINMA sia appropriato o se le relative disposizioni d'esecuzione debbano essere disciplinate a un livello superiore. Bisogna dare atto all'autore della mozione quando afferma che le regolamentazioni riservate al legislatore non possono essere emanate da un organo di livello inferiore.

Il Consiglio federale è disposto a verificare sia la questione sull'appropriatezza del livello di regolamentazione per concretizzare l'attività di audit sia la questione di fondo sulle competenze in materia di regolamentazione della FINMA. Per coerenza, il Consiglio federale intende occuparsene nel quadro della verifica e dell'accertamento delle responsabilità per la regolamentazione e la vigilanza citati in precedenza nonché nel quadro dell'adempimento dei postulati Germann 17.3620 e Vogler 17.3566, "Trasparenza circa le conseguenze in termini di costi delle circolari FINMA".

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.