Wortlaut

1. In base all'articolo 54 della Costituzione la politica estera della Svizzera deve contribuire "ad aiutare le popolazioni nel bisogno e a lottare contro la povertà nel mondo, a far rispettare i diritti umani e a promuovere la democrazia, ad assicurare la convivenza pacifica dei popoli nonché a salvaguardare le basi naturali della vita". Come intende raggiungere il Consiglio federale questi obiettivi se autorizza l'esportazione di materiale bellico verso "Paesi implicati in un conflitto interno armato"?

2. Esiste una relazione fra promozione efficace della pace internazionale, lotta alle cause della migrazione e sicurezza della Svizzera? Qual è l'impatto delle esportazioni di materiale d'armamento nelle guerre civili? Chi verifica se il materiale viene utilizzato?

3. Sistemi di contraerea a lungo raggio come Skyguard o a corto raggio come Skyshield sono considerati in parte armi di difesa. Se impiegati tuttavia per difendere aeroporti dai quali partono aerei in missione di attacco, aumentano la capacità offensiva. Quali dispositivi di individuazione tempestiva, quali garanzie e strumenti di verifica esistono per controllare che questi sistemi rafforzino unicamente l'apparato difensivo e mai quello offensivo?

4. L'industria d'armamento svizzera non costruisce materiale che abbia un'importanza strategica: né caccia da combattimento né carri armati da combattimento o sistemi di difesa a lungo e corto raggio. La Svizzera acquista all'estero la maggior parte del materiale d'armamento che ha un'importanza più o meno grande. Le esportazioni di materiale bellico nei Paesi con guerre civili sono uno strumento opportuno per colmare le carenze della Svizzera a livello di base tecnologica e industriale importante per la sicurezza?

5. Il Controllo federale delle finanze ha evidenziato importanti carenze sul piano del controllo. Allentando la normativa in vigore c'è il rischio che il materiale bellico svizzero finisca ancora più spesso nelle mani dei terroristi?

6. L'Accordo dell'Aia del 1907 vieta agli Stati neutrali di fornire a Paesi in guerra materiale d'armamento di produzione statale e prevede parità di trattamento in caso di forniture provenienti da ditte private.

a. Per la RUAG, di proprietà della Confederazione, esistono normative separate?

b. La Svizzera rifornisce l'Arabia Saudita. In base al principio della parità di trattamento farà lo stesso anche con i Paesi con i quali questo Stato è in guerra?

7. Alla luce della vasta opposizione a un'ulteriore allentamento delle norme che regolano l'esportazione di materiale d'armamento, il Consiglio federale ritornerà sulla propria decisione riportando l'ordinanza sul materiale bellico alla versione 2009-2014?

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'articolo 54 della Costituzione afferma anche che la Confederazione si adopera per salvaguardare l'indipendenza e il benessere della Svizzera. Con le condizioni per l'autorizzazione contenute nell'articolo 22 della legge sul materiale bellico (LMB) e la loro concretizzazione nell'articolo 5 dell'ordinanza sul materiale bellico (OMB) si garantisce l'osservanza di tutti gli obiettivi contenuti nell'articolo 54 della Costituzione. Questa restrizione continua a essere valida. Ogni esportazione di materiale bellico viene valutata caso per caso alla luce di tutti i criteri di autorizzazione e autorizzata dalla SECO d'intesa con il DFAE se non sussistono motivi contrari. In caso di divergenze o di grande portata sul piano della politica estera o di sicurezza la decisione spetta al Consiglio federale.

2. Si rimanda alla risposta del Consiglio federale del 14 settembre 2018 alla mozione del gruppo del Partito borghese democratico 18.3395 "Esportazioni di armi e politica svizzera in materia di asilo e migrazione" del 28 maggio 2018.

3. I sistemi di difesa antiaerea servono a proteggere persone, infrastrutture e installazioni a terra e sono quindi elementi di difesa.

Il fatto che possano avere anche una capacità offensiva dipende da un lato dalla quantità e dalla gamma di impieghi dei sistemi da acquisire e dall'altra dal contesto di politica di sicurezza in cui è inserito il Paese destinatario. Nella valutazione della domanda, la SECO e i servizi competenti del DFAE verificano se un'esportazione di materiale bellico risponde ai criteri di autorizzazione, coinvolgendo eventualmente anche altri servizi federali come per esempio il Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC).

4. L'esercito e altre istituzioni responsabili della sicurezza statale necessitano di conoscenze e competenze nel campo della tecnica di difesa e di sicurezza per non essere completamente dipendenti dall'estero, in particolare in caso di pesanti crisi politico-militari a livello di tecnica degli armamenti. In situazioni di crisi, infatti, le imprese d'armamento estere dovrebbero soddisfare innanzitutto le esigenze nazionali e dei Paesi alleati e, comprensibilmente, metterebbero in secondo piano le necessità di uno Stato neutrale. Essendo un Paese neutrale che non fa parte di alleanze difensive, la Svizzera non può pretendere sostegno militare da altri Stati, per cui disporre di una base tecnologica e industriale efficiente riveste un'importanza fondamentale.

Nel frattempo, quasi tutti gli Stati hanno rinunciato all'autarchia militare. Ma anche senza ambire a tale obiettivo, un'industria militare autoctona permette di rafforzare la sicurezza nazionale. Maggiore è il grado di autosufficienza, minore, in una situazione di crisi, è il grado di dipendenza di un Paese dalle imprese estere. L'esistenza di un'industria nazionale della difesa, inoltre, aumenta la libertà d'azione poiché, in una certa misura, sostituisce una dipendenza unilaterale con una dipendenza plurilaterale. Proprio su queste considerazioni si basa il passaggio dell'articolo 1 LMB secondo cui in Svizzera deve poter essere mantenuta una capacità industriale adeguata alle esigenze della difesa nazionale, purché vengano tutelati gli obblighi internazionali nonché i principi di politica estera del Paese. Un'industria nazionale della difesa è altresì importante per ragioni che esulano dalle situazioni di crisi. Conoscenze e competenze approfondite nel settore della tecnica degli armamenti consentono di valutare meglio l'importanza e l'utilità di nuove tecnologie per garantire la sicurezza del Paese. L'esistenza di un'industria nazionale della difesa consente inoltre di mantenere all'interno dei confini nazionali le conoscenze sistemiche acquisite, essenziali durante tutto il periodo di utilizzazione del materiale militare (particolarmente lungo nel nostro Paese) e importanti ai fini dello sviluppo di programmi per il mantenimento e il miglioramento dell'efficienza bellica dei sistemi d'arma. La perdita di conoscenze e competenze tecniche si ripercuoterebbe altresì sui progetti d'acquisto di armamenti, sulla formazione, sulla fornitura e sulla manutenzione di materiale d'armamento, tanto da rendere necessario il ricorso frequente a esperti esteri.

Dal momento che una totale indipendenza dall'estero nel settore della tecnica degli armamenti non è un obiettivo realistico per la Svizzera, si considera prioritaria la padronanza di determinate tecnologie che hanno un ruolo fondamentale per la sicurezza nazionale. Allo stesso modo, per sostenere il buon funzionamento dell'esercito, la Svizzera deve disporre delle capacità e delle competenze industriali fondamentali affinché l'industria possa fornire servizi indispensabili (funzionamento, manutenzione, mantenimento e aumento del valore) per l'operatività e la capacità di resistenza dei sistemi dell'esercito.

Va precisato che l'industria nazionale della tecnica di difesa e di sicurezza (STIB) e in particolare delle tecnologie di punta può essere incentivata anche con altri strumenti: acquisti in Svizzera, operazioni "offset", cooperazione internazionale, ricerca applicata, promozione dell'innovazione e scambio di informazioni con l'industria e gli organi deputati al controllo delle esportazioni.

Una STIB efficace richiede condizioni quadro concorrenziali che consentano alle imprese di proporre anche a livello internazionale prodotti e servizi competitivi. Con la sua legislazione e la sua prassi in materia di autorizzazioni nel campo dell'esportazione di materiale bellico nonché di beni a duplice impiego e di beni militari speciali, e tenendo conto degli aspetti relativi al diritto internazionale e degli aspetti di politica estera e di neutralità, la Confederazione crea i presupposti fondamentali in tal senso.

Negli ultimi dieci anni l'OMB è stata di fatto inasprita, in particolare con l'introduzione di criteri d'esclusione. Dopo diversi anni di esperienza è tuttavia emerso che alcune delle disposizioni introdotte devono essere adeguate per evitare di compromettere a medio o lungo termine l'obiettivo della politica di sicurezza, anch'esso sancito nella legge. Da questa consapevolezza è derivato l'adeguamento del 2014 in seguito alla mozione 13.3662. Alla luce di questa considerazione e sulla base dell'iniziativa della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio degli Stati e di un'analisi della situazione dell'industria svizzera della tecnica di difesa e di sicurezza, il Consiglio federale ha deciso di adeguare l'ordinanza sul materiale bellico (OMB).

5. Nel suo rapporto del 20 giugno 2018 il Controllo federale delle finanze (CDF) ha confermato che nelle procedure di autorizzazione la SECO si attiene alla LMB, alla OMB e alla prassi interpretativa del Consiglio federale e che tutte le esportazioni di materiale bellico del 2016 controllate sono state valutate correttamente.

La raccomandazione del CDF di aumentare il numero di controlli in base ai rischi presso le imprese in Svizzera è in sintonia con le iniziative già avviate che prevedono un maggior numero di verifiche rispetto al passato. Ciò è stato possibile tra l'altro grazie a un trasferimento di risorse già avvenuto all'interno del campo di prestazioni e ad audit più incentrati sui rischi, con una conseguente concentrazione delle risorse. Va inoltre ricordato che nell'ambito del suo controllo il CDF non ha individuato nessun caso in cui controlli insufficienti abbiano portato a un'esportazione illegale.

Va respinta l'accusa secondo la quale le autorità responsabili autorizzerebbero tutte le esportazioni di materiale bellico. In tal senso il rapporto non ha riportato importanti informazioni. Secondo il rapporto del CFD, nel 2016 sono state respinte 29 domande per un totale di 17 milioni di franchi, ovvero lo 0,01 per cento del volume delle esportazioni autorizzate. A ciò si aggiungono 37 domande preliminari a cui non è stato dato seguito. Il rapporto non menziona però il volume di queste domande respinte, che ammonta a circa 2,8 miliardi di franchi, ovvero a circa il 160 per cento del volume di esportazioni autorizzate. Nel complesso quindi, in rapporto al volume, le esportazioni respinte superano quelle autorizzate. Dato che l'industria conosce di norma la prassi di autorizzazione verso i vari Paesi, le domande che non hanno alcuna possibilità di essere accettate non vengono nemmeno presentate, il che spiega il tasso formalmente basso di domande rifiutate. Non è inoltre vero che in Paesi critici è stata verificata solo una piccola parte degli armamenti forniti. In Messico ad esempio sono state effettivamente controllate tutte le armi da verificare. Per una parte delle armi ciò è avvenuto mediante ispezione fisica, per le armi restanti è stata fornita una dettagliata documentazione fotografica. I rappresentanti del DEFR, del DFAE e del DDPS hanno potuto farsi sul posto un'idea della situazione e dialogare con i responsabili dei Paesi partner. I risultati confluiranno nella valutazione futura.

Il 15 giugno 2018 il Consiglio federale ha discusso in merito alla modifica del dell'ordinanza sul materiale bellico finalizzata a garantire una capacità industriale adeguata alla politica di sicurezza della Svizzera e nella stessa seduta ha trattato il rapporto del CDF del 25 maggio 2018 sulla verifica del controllo concernente il trasferimento di materiale bellico.

L'esportazione di materiale bellico continuerà a sottostare a un severo regime di autorizzazione anche dopo la prevista revisione dell'ordinanza.

Per molti Stati coinvolti in un conflitto armato interno sono previsti embarghi. Le esportazioni verso questi Paesi (p. es. Yemen e Siria) sono escluse in applicazione della legge sugli embarghi che, essendo una legge speciale, ha la precedenza rispetto a quella sul materiale bellico. Nella modifica prevista si intende aggiungere una disposizione derogatoria al criterio di esclusione per i Paesi in cui è in corso un conflitto armato interno. In determinati casi la disposizione permetterebbe di effettuare una differenziazione in base al tipo di armi e al destinatario finale. È previsto che la SECO esamini d'intesa con il DFAE - e all'occorrenza con altri organi federali - se vi è motivo di supporre che il materiale bellico esportato venga impiegato nel conflitto interno. A prescindere da questo, si giungerebbe a un'autorizzazione soltanto se sono soddisfatte anche tutte le altre condizioni per il rilascio previste dalla LMB e dalla OMB. Pertanto, per ogni domanda di esportazione si deve verificare quali sarebbero le conseguenze per il mantenimento della pace, la sicurezza internazionale e la stabilità regionale. Va inoltre tenuto conto di aspetti quali la situazione interna nel Paese di destinazione, segnatamente quanto al rispetto dei diritti umani e alla rinuncia a bambini soldato, gli sforzi della Svizzera nell'ambito della cooperazione allo sviluppo, il comportamento del Paese destinatario nei confronti della comunità internazionale, in particolare in relazione all'osservanza del diritto internazionale e la posizione dei Paesi che, come la Svizzera, aderiscono ai regimi internazionali di controllo delle esportazioni.

Inoltre, le autorizzazioni all'esportazione non possono generalmente essere rilasciate se il Paese destinatario è implicato in un conflitto armato interno o se viola in modo grave e sistematico i diritti umani. Lo stesso vale se nel Paese destinatario esiste un forte rischio che il materiale bellico da esportare sia impiegato contro la popolazione civile o trasferito a un destinatario finale indesiderato.

La valutazione caso per caso delle domande di esportazione, le dichiarazioni di non riesportazione e i controlli in loco contribuiranno a mantenere basso il rischio che i beni d'armamento siano trasferiti a un destinatario finale indesiderato anche dopo la modifica dell'ordinanza sul materiale bellico.

6. La RUAG è una società anonima di diritto privato, soggetta, come le altre imprese svizzere alla legge sul materiale bellico e quindi allo stesso tipo di controlli delle esportazioni.

L'Accordo dell'Aia del 1907 che contiene le disposizioni sul diritto della neutralità valide per la Svizzera si applica unicamente ai conflitti armati internazionali. Le domande di esportazione di materiale bellico andranno comunque respinte anche in futuro se il Paese destinatario è implicato in un conflitto armato internazionale.

L'Arabia Saudita non è implicata in un conflitto armato internazionale. Per questo motivo non si applica il diritto della neutralità (v. anche la risposta del Consiglio federale del 16 settembre 2016 all'interpellanza Friedl 16.3501, "L'Arabia Saudita non è implicata in nessun conflitto armato nello Yemen?", del 16 giugno 2016).

Dato che non è inoltre implicata in un conflitto armato interno sul proprio territorio, la revisione prevista non influisce in alcun modo sulla prassi di autorizzazione seguita per le esportazioni di materiale bellico verso questo Paese.

7. Si rimanda alla risposta del Consiglio federale del 14 settembre 2018 alla mozione 18.3394 del gruppo del Partito borghese democratico, "Ampliare la base democratica per le esportazioni di armi", del 25 maggio 2018.

Risposta del Consiglio federale.