Accordo istituzionale Svizzera-UE. Recepimento automatico del diritto dell'UE senza garanzie e onnipotenza della Corte di giustizia dell'UE

Wortlaut

Riguardo all'Accordo istituzionale, il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) scrive che "secondo la bozza di accordo istituzionale, la Svizzera e l'UE si impegnano a integrare negli accordi corrispondenti i pertinenti sviluppi del diritto europeo". Sotto il profilo giuridico, quindi, solo il diritto europeo è determinante per lo sviluppo dell'Accordo istituzionale con l'UE. Alcune modifiche del diritto dell'UE comporterebbero addirittura l'obbligo per la Svizzera di modificare immediatamente le proprie leggi (art. 13 dell'Accordo istituzionale).

Il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande:

1. Il Consiglio federale ha ricevuto, in qualsiasi forma, garanzie secondo le quali la protezione salariale svizzera o la direttiva sulla libera circolazione dei cittadini UE non sono interessate dall'"aggiornamento dinamico" e non lo saranno neanche in futuro?

2. Può assicurare che la direttiva sulla libera circolazione dei cittadini UE non costituisce uno sviluppo della libera circolazione delle persone? Il Consiglio federale scrive che "la 'direttiva sulla libera circolazione dei cittadini UE' non deve pertanto essere recepita". Come può affermare con certezza quali sono gli ambiti interessati dall'"aggiornamento dinamico" e quali invece non lo sono?

3. Per quanto tempo le eccezioni menzionate esplicitamente nel Protocollo 2 dell'Accordo istituzionale rimarrebbero valide e sarebbero escluse dallo sviluppo dinamico del diritto?

4. Chi decide in merito all'interpretazione giuridica del Protocollo 2 e a eventuali modifiche dello stesso?

5. Il tribunale arbitrale previsto dall'Accordo e le sue competenze sono stati avallati dalla Corte di giustizia dell'UE? In caso negativo, quest'ultima potrebbe quindi interpretare l'Accordo istituzionale in maniera da favorire unilateralmente l'UE?

6. Quale giurisdizione, in definitiva, stabilisce cosa è retto dal diritto europeo e cosa invece non lo è?

7. In un processo dinamico, come può il Consiglio federale garantire che tutti gli accordi giuridici conclusi tra la Svizzera e l'UE (incluso l'accordo di libero scambio) non finiranno per essere sottoposti al diritto dell'UE e che, di conseguenza, non verrà così sacrificata la sovranità nazionale? Il meccanismo non prevede forse che ciascuna parte possa, in qualsiasi momento, sottoporre una questione al tribunale arbitrale e quindi sottrarla alla sovranità della Svizzera? In definitiva, questo meccanismo non implica forse che il Consiglio federale non possa fornire garanzie su cosa rientri nel campo di applicazione dell'Accordo e su cosa ne sia invece escluso?

8. Cosa ne sarà del libero esercizio del diritto di voto garantito ai cittadini, se su ogni eccezione prevista nel Protocollo 2 aleggia la minaccia della clausola ghigliottina?

Stellungnahme des Bundesrates

1. La bozza di Accordo istituzionale prevede che la Svizzera recepisca negli accordi di accesso al mercato interessati i pertinenti sviluppi del diritto UE. Anche l'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) rientra in questa categoria. La Svizzera decide sull'eventuale recepimento di ogni sviluppo del diritto UE conformemente alle sue procedure di approvazione interne, sancite dalla Costituzione e dalla legge, ivi compresa la possibilità di indire un referendum. Il recepimento automatico è pertanto escluso. Tuttavia, se la Svizzera decide di non recepire uno sviluppo del diritto comunitario, l'UE può avviare la procedura di composizione delle controversie prevista nell'Accordo istituzionale. In definitiva, la Svizzera deve mettere in conto anche l'eventualità di affrontare misure di compensazione.

Per quanto concerne la libera circolazione delle persone, il Consiglio federale ha sempre sottolineato, con riferimento all'Accordo istituzionale, che la protezione dei salari in Svizzera deve essere assicurata e che, per questo, deve essere garantita l'applicazione del dispositivo svizzero di protezione previsto a tale scopo (misure di accompagnamento).

Nella bozza di Accordo istituzionale, l'UE ha proposto che la Svizzera recepisca il diritto UE pertinente in materia di distacco dei lavoratori entro tre anni dall'entrata in vigore dell'Accordo: nello specifico si tratta della direttiva di applicazione (direttiva 2014/67/UE) e della direttiva rivista sul distacco dei lavoratori (direttiva (UE) 2018/957). L'UE ha però riconosciuto che il recepimento del diritto europeo non basta, da solo, a coprire tutte le esigenze di tutela in Svizzera. Per questo motivo si è dichiarata disposta ad accettare strumenti supplementari che vadano oltre i provvedimenti previsti nel diritto UE sul distacco dei lavoratori. L'Accordo sancisce le seguenti tre misure fondamentali della proposta dell'UE:

• la possibilità di fissare, per specifici settori, un termine di notifica preliminare di quattro giorni lavorativi sulla base dell'analisi dei rischi (oggi: otto giorni civili per tutti i prestatori di servizi, inclusi quindi fine settimana e festivi);
• l'obbligo di versare una garanzia finanziaria (cauzione) per gli attori che non hanno rispettato i propri obblighi finanziari (contro l'attuale obbligo generale di versare una cauzione nei settori che lo hanno concordato nell'ambito di un contratto collettivo di lavoro dichiarato di obbligatorietà generale); e
• l'obbligo di presentare i documenti per i prestatori di servizi indipendenti.

Se la Svizzera accetta l'offerta dell'UE, queste misure pattuite mediante l'Accordo saranno escluse dall'aggiornamento del diritto e non potranno essere messe in discussione, nel loro tenore, dal tribunale arbitrale né da altri tribunali. Tuttavia, devono essere rispettate le condizioni stabilite nel Protocollo, cosa che può essere parimenti esaminata dal tribunale arbitrale. Anche in futuro sarebbe così. L'UE non ha mai messo in discussione il sistema d'esecuzione duale.

Le altre misure di accompagnamento non verrebbero salvaguardate separatamente nell'Accordo, pertanto sarebbero soggette all'evoluzione dinamica del diritto e alla procedura di composizione delle controversie. Il Protocollo stabilisce il principio fondamentale secondo cui, per lo stesso lavoro nello stesso luogo, deve essere corrisposto uguale salario. Le misure di accompagnamento non salvaguardate possono essere classificabili sotto questo principio di base. Dal punto di vista della Svizzera, sono in ampia misura equiparabili alle disposizioni del diritto UE vigente e, nella maggior parte dei casi, equivalenti alle misure comunitarie. Pertanto, alla luce dell'obiettivo perseguito, non sono a rischio nella sostanza. In linea di principio, l'attuale livello di protezione può essere garantito anche nell'ambito di un Accordo istituzionale se vengono effettuati i necessari adeguamenti unilaterali da parte svizzera.

Contrariamente alla sfera del diritto in materia di distacco dei lavoratori, la direttiva 2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini UE non è menzionata nella bozza di Accordo. Pertanto l'Accordo istituzionale non riconosce alla Svizzera un'eccezione esplicita né la obbliga espressamente ad adottare la direttiva entro un periodo di tempo determinato. Qualora la Svizzera e l'UE non riuscissero ad accordarsi sulla questione del recepimento (parziale) della direttiva 2004/38/CE nell'ambito del comitato misto dell'ALC, si attiverebbe il meccanismo di risoluzione delle controversie di cui all'Accordo istituzionale. Se il tribunale arbitrale non dovesse pronunciarsi a favore della Svizzera, ma la Svizzera continuasse a rifiutarsi di recepire (parzialmente) la direttiva, l'UE potrebbe adottare misure di compensazione. In tal caso la Svizzera può far verificare al tribunale arbitrale la proporzionalità di queste misure. Senza Accordo istituzionale, invece, le eventuali contromisure dell'UE non sarebbero soggette a esame arbitrale.

2. Dal punto di vista della Svizzera la direttiva 2004/38/CE non rappresenta, o rappresenta solo parzialmente, uno sviluppo dell'accordo sulla libera circolazione delle persone. L'ALC disciplina la libera circolazione dei cittadini degli Stati membri dell'UE e della Svizzera, riprendendo solo in parte la libertà di circolazione delle persone dell'UE e basandosi in larga misura sul concetto di libera circolazione dei lavoratori. Questo dato di fatto risulta particolarmente evidente nel caso delle disposizioni della direttiva più problematiche per la Svizzera in termini di contenuto: l'estensione del diritto all'aiuto sociale, l'ampliamento della protezione contro l'espulsione (fatte salve questioni di ordine pubblico) e la concessione del diritto di soggiorno permanente dopo cinque anni. A suo modo di vedere, queste disposizioni si spingono oltre la libera circolazione dei lavoratori, cioè si basano sul concetto di cittadinanza dell'Unione europea e, secondo la Svizzera, non devono essere recepite. È noto, tuttavia, che l'Unione europea ha una concezione giuridica diversa. La questione deve essere chiarita nel quadro del meccanismo di composizione delle controversie dell'Accordo istituzionale (cfr. anche la risposta alla domanda 1).

3. Il Protocollo 2 dell'Accordo istituzionale e le eccezioni ivi contenute sono validi finché la Svizzera e l'UE non decidono, di comune accordo, di rivedere in senso contrario il Protocollo 2 conformemente all'articolo 21 dell'Accordo stesso o finché non modificano consensualmente le disposizioni menzionate al Protocollo 2 degli accordi di accesso al mercato interessati, conformemente alle norme vigenti per la loro revisione.

4. Queste disposizioni, negoziate bilateralmente dalla Svizzera con l'UE nell'ambito dei vari accordi di accesso al mercato, tengono conto delle specificità del nostro Paese. In caso di controversia su una di esse, nella sua composizione non verrebbe coinvolta nessuna norma di diritto dell'UE.

Il Protocollo 2 è escluso dall'aggiornamento dinamico del diritto: un suo eventuale adeguamento è deciso di comune accordo dalla Svizzera e dall'UE (cfr. anche la risposta alla domanda 3).

5. No. La Corte di giustizia europea (CGUE) può essere invitata da uno Stato membro dell'UE, dalla Commissione europea, dal Consiglio dell'UE o dal Parlamento europeo a giudicare la compatibilità dell'Accordo istituzionale con i trattati dell'UE, compresi i diritti fondamentali. Se la Corte di giustizia europea stabilisse in una simile perizia che non c'è compatibilità, l'Accordo istituzionale può entrare in vigore solo se l'Accordo stesso o i trattati dell'UE vengono modificati conformemente al risultato della perizia. La modifica dell'Accordo richiederebbe, a sua volta, il consenso della Svizzera.

6. Se una controversia dinnanzi al tribunale arbitrale solleva una questione di interpretazione o di applicazione del diritto dell'UE il cui chiarimento è necessario per comporre la controversia stessa, il tribunale arbitrale deve rivolgersi alla CGUE (art. 10 par. 3 Accordo istituzionale).

A decidere se una disposizione degli accordi in questione riguarda una nozione di diritto dell'Unione europea è esclusivamente il tribunale arbitrale.

7. Solo i cinque accordi esistenti in materia di accesso al mercato (libera circolazione delle persone, trasporti terrestri, trasporto aereo, ostacoli tecnici al commercio e agricoltura) sono soggetti all'Accordo istituzionale e alle sue norme, in particolare all'evoluzione dinamica del diritto e alla composizione delle controversie. A questi si andrebbero ad aggiungere i futuri accordi di accesso al mercato, a condizione che rimandino esplicitamente all'Accordo istituzionale e che l'UE e la Svizzera non si accordino diversamente nell'ambito dei medesimi.

L'Accordo istituzionale non è applicato a nessuno degli altri accordi tra la Svizzera e l'UE: in particolare non si applica all'Accordo sugli appalti pubblici e all'Accordo di libero scambio (ALS) del 1972. In una dichiarazione politica allegata all'Accordo istituzionale, le due parti contraenti hanno registrato la propria intenzione di avviare negoziati per l'aggiornamento dell'ALS e di altri accordi commerciali. Questo non implica, a priori, il futuro assoggettamento di un ALS modernizzato all'Accordo istituzionale, che si avrebbe solo se l'ALS fosse modificato in modo tale da diventare un accordo di accesso al mercato ai sensi dell'Accordo istituzionale, vale a dire un accordo che nel settore in questione stabilisce regole uniformi basate sul diritto dell'UE e che, in cambio, consente alla Svizzera di partecipare al mercato interno dell'UE in detto settore.

Non si prefigurano pertanto automatismi neanche per quanto riguarda i futuri trattati eventualmente assoggettabili all'Accordo istituzionale. Nessuna frazione di sovranità è trasferita all'Unione europea né tanto meno è soggetta a limitazioni.

8. Non c'è alcuna correlazione tra il Protocollo 2 dell'Accordo istituzionale e la clausola ghigliottina. Il Protocollo 2 elenca esplicitamente una serie di disposizioni che, anche ai sensi dell'Accordo istituzionale, sono escluse dal principio dell'evoluzione dinamica del diritto. Come spiegato nella risposta alla domanda 4, si tratta di disposizioni negoziate bilateralmente dalla Svizzera con l'UE nell'ambito dei vari accordi di accesso al mercato che tengono conto delle specificità del nostro Paese. La Svizzera non è pertanto tenuta a recepire gli sviluppi giuridici dell'UE che riguardano le eccezioni di cui al Protocollo 2. Questo mancato recepimento non costituirebbe di conseguenza una violazione dei termini dell'Accordo istituzionale e non potrebbe nemmeno portare a misure di compensazione da parte dell'UE.

Risposta del Consiglio federale.