Per la designazione dei giudici federali mediante sorteggio (Iniziativa sulla giustizia). Iniziativa popolare

Zusammenfassung

Messaggio del 12 agosto 2020 concernente l'iniziativa popolare federale «Per la designazione dei giudici federali mediante sorteggio (Iniziativa sulla giustizia)»

Ausgangslage

L'iniziativa popolare "Per la designazione dei giudici federali mediante sorteggio (Iniziativa sulla giustizia)" è stata depositata il 26 agosto 2019 con 130 100 firme valide. I suoi promotori chiedono che in futuro i giudici del Tribunale federale siano designati mediante sorteggio. L'ammissione al sorteggio sarà decisa da una commissione peritale indipendente. I giudici potranno rimanere in carica fino a cinque anni dopo aver raggiunto l'età ordinaria di pensionamento. Su proposta del Consiglio federale l'Assemblea federale avrà comunque la possibilità di destituire un giudice in caso di violazione grave dei suoi doveri d'ufficio o di perdita durevole della capacità di esercitare la sua funzione. L'iniziativa vuole promuovere l'indipendenza dei giudici federali nei confronti dei partiti.

Il 28 novembre 2021 l'iniziativa sulla giustizia sarà sottoposta al voto del Popolo e dei Cantoni. L'Assemblea federale raccomanda di respingere l'iniziativa.

Secondo il diritto vigente, l'Assemblea federale plenaria elegge i giudici del Tribunale federale per sei anni. L'elezione è preparata da una commissione parlamentare, la Commissione giudiziaria. La rielezione è possibile più volte.

Il diritto vigente non prevede una specifica procedura di destituzione dei giudici del Tribunale federale. Vi è soltanto una possibilità legale di sospendere un giudice federale nell'esercizio della sua funzione: per il perseguimento penale di reati direttamente attinenti all'attività o alla condizione ufficiale dell'imputato, l'Assemblea federale plenaria può decidere una sospensione dall'ufficio.

Secondo la Costituzione federale, in linea di massima è eleggibile al Tribunale federale chiunque abbia diritto di voto. Tuttavia, poiché i candidati sono proposti dai partiti e il Parlamento tiene volontariamente conto della quota proporzionale dei partiti, in generale si tratta di membri dei partiti.

È inoltre consuetudine, senza tuttavia essere previsto dalla legge, che i giudici eletti versino un'indennità al loro partito (tassa di mandato o al partito); questa prassi serve al finanziamento dei partiti, che in Svizzera non è organizzato dallo Stato.

I promotori dell'iniziativa mirano a far sì che in futuro i giudici del Tribunale federale siano indipendenti dai partiti, sia per quanto riguarda la nomina sia per quanto riguarda un'eventuale rielezione. Vorrebbero che fossero prioritarie le qualifiche professionali e personali e non l'affiliazione a un partito politico. I giudici federali dovrebbero poter prendere le loro decisioni senza essere esposti a conflitti d'interesse e a influenze politiche. I promotori dell'iniziativa vogliono consolidare l'accettazione del Tribunale federale nella popolazione e rafforzare così il sistema democratico.

L'iniziativa sulla giustizia si articola in quattro punti principali per raggiungere le finalità perseguite: (i) futura designazione dei giudici federali mediante sorteggio, (ii) ammissione al sorteggio decisa da una commissione peritale nominata dal Consiglio federale, (iii) designazione dei giudici per un periodo di carica unico che termina cinque anni dopo il raggiungimento dell'età ordinaria del pensionamento e (iv) possibilità dell'Assemblea federale di destituire, su proposta del Consiglio federale, un giudice se questi ha durevolmente perso la capacità di esercitare il suo ufficio o ha violato gravemente i suoi doveri d'ufficio.

Nel suo messaggio del 19 agosto 2020, il Consiglio federale ha proposto all'Assemblea federale di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa senza controprogetto. In linea di massima il Consiglio federale comprende alcuni scopi ed esigenze dei promotori dell'iniziativa. Anch'esso attri-buisce grande importanza all'indipendenza del Tribunale federale e dei singoli giudici e riconosce inoltre il conflitto tra l'indipendenza del mandato e il sistema attuale in cui i giudici sono di fatto membri di un partito politico e devono pagare una tassa per il loro mandato. Inoltre il passato ha mostrato come alcune decisioni dei giudici hanno potuto influire sulla loro rielezione. La pressione che possono esercitare i partiti e i parlamentari quando minacciano di non rieleggere un giudice risulta problematica in relazione all'indipendenza dei giudici. Un periodo di carica unico sarebbe quindi in via di principio idoneo a consolidare l'indipendenza dei giudici. Il sorteggio potrebbe anche aumentare le possibilità di divenire giudici del Tribunale federale per coloro che non sono membri di un partito.

Ciò malgrado il Consiglio federale ritiene che le misure proposte dall'iniziativa, in particolare la procedura di sorteggio, non siano adeguate a risolvere i problemi criticati dai promotori e ne creino invece di nuovi. Il sorteggio non designa come giudici i candidati migliori tra quelli selezionati dalla commissione peritale ma quelli favoriti dalla sorte. Inoltre, esso indebolisce la posizione del Parlamento e dei partiti e la legittimità democratica della giustizia e quindi eventualmente anche l'accettazione del Tribunale federale e delle sue sentenze nella popolazione. La procedura di sorteggio contrasta infine con la tradizione secondo cui a livello federale e cantonale è il Popolo o il Parlamento a eleggere i giudici legittimandoli di conseguenza sotto il profilo democratico. Il fatto che l'Assemblea federale plenaria non elegga più i giudici ma possa destituirli con un nuovo tipo di procedura è altresì insolito.

Il Consiglio federale constata che il testo dell'iniziativa non si pronuncia su alcuni punti centrali: non vi è alcuna indicazione sulle dimensioni e sulla composizione della commissione peritale, sull'organizzazione della procedura di sorteggio e su cosa si intenda per idoneità personale, caratteristica che i candidati devono possedere, oltre all'idoneità professionale, per essere ammessi al sorteggio. A seconda dell'attuazione legislativa l'Assemblea federale plenaria continuerebbe poi a eleggere i giudici del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale e del Tribunale federale dei brevetti. È inoltre completamente indeterminato se e come sia possibile garantire una composizione equilibrata del Tribunale, segnatamente per quanto concerne il sesso, la provenienza regionale e l'orientamento politico.

Verhandlungen

In qualità di Camera prioritaria il Consiglio nazionale ha esaminato quest'oggetto nella sessione primaverile 2021, convenendo di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa. La questione dell'opportunità di affiancarle o meno un controprogetto ha invece suscitato opinioni divergenti.

La maggioranza della Commissione ha proposto alla Camera di raccomandare di sottoporre l'iniziativa al voto del Popolo e dei Cantoni senza controprogetto. La relatrice commissionale ha osservato in via preliminare che occorre fondamentalmente chiedersi quanto sia importante che la giustizia goda di una legittimazione democratica oppure se la giurisprudenza debba essere ridotta a un semplice prodotto dell'attività di giuristi tecnocrati totalmente disgiunto dai rapporti di maggioranza definiti dal sistema di elezioni. In Svizzera si è giunti alla conclusione che determinati legami con la politica sono inevitabili. In una certa misura è normale che i tribunali rispecchino le forze partitiche, anche al fine di prevenire l'unilateralismo politico. L'elezione dei giudici è un atto pregno di significato politico che andrebbe perso se l'iniziativa venisse accettata. La tacita sebbene effettiva esigenza dell'appartenenza partitica può creare insofferenza, tuttavia i partiti non hanno concretamente modo di influire sulle sentenze. Contrariamente ad altri Paesi europei, finora in Svizzera non risultano casi di sentenze pronunciate sulla base di condizionamenti politici. Di conseguenza, una delle principali critiche formulate dai promotori dell'iniziativa, ossia che l'indipendenza dei giudici svizzeri rispetto al potere legislativo non sarebbe in alcun modo garantita, è priva di ogni fondamento. Il comitato d'iniziativa non ha fornito esempi concreti circa la presunta influenza esercitata dai partiti e dall'Assemblea federale sulla giurisprudenza. Benché l'attuale sistema di elezione dei giudici possa suscitare determinate perplessità e apparire imperfetto, gli altri sistemi non sono meno problematici. Ciò non significa che non sia possibile muovere critiche al Parlamento. Del resto, si discute già di possibili riforme, per esempio in merito alla tassa di mandato. Queste discussioni devono però essere condotte con la dovuta calma e separatamente dall'iniziativa popolare in questione.

Una minoranza composta da membri del gruppo socialista, del gruppo dei Verdi e del gruppo verde liberale ha proposto di rinviare il progetto alla Commissione perché elabori un controprogetto indiretto ai sensi dell'iniziativa di commissione 20.480, che chiede l'introduzione di misure volte a rafforzare l'indipendenza dei giudici federali e a garantire l'imparzialità della procedura di selezione.

Per la portavoce della minoranza commissionale l'iniziativa suscita una diffidenza ingiustificata. È tuttavia riuscita a mettere in luce determinate carenze del sistema, che meritano di essere prese in considerazione. Queste carenze corrispondono del resto alle critiche già formulate dall'Associazione svizzera dei magistrati e dal mondo della ricerca e dell'insegnamento. La procedura di rielezione e con essa l'eventualità di non essere rieletti per motivi di natura politica pongono un certo numero di problemi poiché l'indipendenza dei giudici potrebbe risultarne compromessa. Al centro della critica vi sono poi le tasse di mandato. In modo del tutto opportuno si potrebbe anche immaginare di affiancare alla Commissione giudiziaria un organo consultivo. Tutti questi elementi potrebbero essere ripresi nell'ambito di un controprogetto indiretto, che dovrebbe consentire di superare le perplessità sollevate dall'iniziativa.

Una seconda minoranza, anch'essa composta da membri del gruppo socialista, del gruppo dei Verdi e del gruppo verde liberale (minoranza I), ha proposto di contrapporre all'iniziativa un controprogetto diretto che preveda la possibilità di destituire un giudice che ha, intenzionalmente o per negligenza grave, violato i suoi doveri d'ufficio o ha durevolmente perso la capacità di esercitare il suo ufficio.

Sempre attraverso un controprogetto diretto, una terza minoranza composta da membri del gruppo socialista e del gruppo dei Verdi (minoranza II) ha proposto invece di iscrivere nella Costituzione il principio secondo cui i giudici del Tribunale federale sono eletti per un mandato non rinnovabile di 12 anni e restano in carica al massimo sino al compimento dei 68 anni. Al pari della minoranza I, ha chiesto inoltre che venga definita nella Costituzione la possibilità di destituire i giudici.

La portavoce della minoranza II ha fatto notare che accadimenti recenti, riguardanti in particolare la rielezione di un giudice UDC, hanno dimostrato che dovendosi sottoporre a rielezione periodica i giudici corrono maggiormente il rischio di essere esposti a pressioni politiche e hanno evidenziato una necessità di riforma nel settore giudiziario, segnatamente in seno al Tribunale federale. Pertanto l'iniziativa sulla giustizia appare fondamentalmente giustificata e ha permesso di lanciare un dibattito importante. Ciò non toglie che nella sua forma attuale risulti impraticabile. La procedura di sorteggio, soprattutto, non trova spazio nel sistema elvetico poiché non soddisfa del tutto le attuali esigenze in termini di legittimazione. Se accettata, la proposta della minoranza II renderebbe praticamente impossibile esercitare pressioni sui giudici.

Dopo lunghe deliberazioni il Consiglio nazionale ha aderito alla proposta della maggioranza della Commissione, respingendo la proposta di rinvio con 99 voti contro 81 e un'astensione. Con 100 voti contro 79 e 3 astensioni la Camera bassa ha inoltre deciso di non entrare in materia sul controprogetto indiretto. La maggioranza dei deputati ritiene che l'eventuale necessità di riforma vada valutata con la dovuta calma e separatamente dall'iniziativa.

Anche il Consiglio degli Stati ha deciso in modo univoco di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa popolare. Il relatore commissionale ha osservato che nella stragrande maggioranza dei casi l'attuale procedura si è dimostrata valida. La Svizzera dispone inoltre di uno dei migliori sistemi giudiziari al mondo in grado di produrre una giurisprudenza di qualità.

In seno alla Camera alta è invece risultata controversa la questione dell'opportunità di contrapporre un controprogetto all'iniziativa. La maggioranza della Commissione ha proposto di raccomandare di sottoporre l'iniziativa al voto del Popolo e dei Cantoni senza controprogetto. Una minoranza composta da membri del gruppo socialista e del gruppo dei Verdi ha invece chiesto di contrapporle un controprogetto diretto per fissare nella Costituzione il principio secondo cui i giudici del Tribunale federale sono rieletti tacitamente ogni sei anni sempre che la commissione competente non ne proponga la non riconferma.

Secondo il portavoce della minoranza, il controprogetto permetterebbe di precisare che l'iniziativa va a toccare una questione nevralgica. La procedura attuale non può essere considerata del tutto esente da critiche.

Ad ogni modo la maggioranza della Camera intende valutare le necessità di riforma con la dovuta calma, passo a passo e lontano dalle discussioni legate all'iniziativa popolare. Ha pertanto respinto il controprogetto con 26 voti contro 8.

Nella votazione finale il decreto federale contenente la raccomandazione di respingere l'iniziativa è stato approvato con 191 voti contro 1 e 4 astensioni dal Consiglio nazionale e all'unanimità dal Consiglio degli Stati.

(Fonti: messaggio del Consiglio federale, Bollettino ufficiale)

L'iniziativa popolare è stata respinta nella votazione popolare del 28 novembre 2021 dal 68 per cento dei votanti e da tutti i cantoni.