Zusammenfassung

Messaggio del 14 aprile 2021 concernente una modifica della legge federale sull’imposta preventiva (Rafforzamento del mercato dei capitali di terzi)

Ausgangslage

Il Consiglio federale intende rafforzare la piazza svizzera per il mercato dei capitali di terzi e per le attività di finanziamento dei gruppi a favore dell'economia reale e finanziaria. Questo obiettivo si raggiunge abolendo in larga misura l'imposta preventiva sugli interessi oltre che apportando adeguamenti alla tassa di negoziazione.

Il 14 aprile 2021 il Consiglio federale ha trasmesso per approvazione il relativo messaggio alle Camere federali.

Nella votazione finale del 17 dicembre 2021, il Consiglio nazione e il Consiglio degli Stati hanno approvato la riforma dell'imposta preventiva.

Il 13 gennaio 2022, un comitato composto da PS, Verdi e sindacati ha chiesto un referendum contro l'abolizione dell'imposta preventiva sugli interessi corrisposti sulle obbligazioni svizzere. Il referendum è formalmente riuscito il 27 aprile 2022 con 59 954 firme valide e dunque il 25 settembre 2022 il progetto sarà oggetto di una votazione popolare.

Contesto

Nel mercato dei capitali di terzi, i risultati generati dal sistema fiscale vigente sono insoddisfacenti sia per la piazza economica che per il fisco. Gli interessi corrisposti sulle obbligazioni svizzere sono soggetti a un'imposta preventiva del 35 per cento. Di conseguenza, per la maggior parte degli investitori le obbligazioni svizzere sono poco interessanti anche se prevedono per esse è previsto il diritto a un rimborso integrale dell'imposta. I gruppi svizzeri eludono l'imposta preventiva emettendo le proprie obbligazioni attraverso società estere.

Alla compravendita di obbligazioni è altresì applicata una tassa di negoziazione. Soprattutto nel caso di obbligazioni con una breve durata residua, essa rappresenta un ostacolo che rende poco allettante la compravendita tramite negoziatori di titoli domiciliati in Svizzera.

Negli ultimi anni sono stati fatti diversi tentativi di riforma dell'imposta preventiva. Anche il Parlamento (P. es. 17.494 Iv. Pa. Abolizione dell'imposta preventiva sulle obbligazioni e sui titoli del mercato monetario svizzeri)e gli esperti della Confederazione, dei Cantoni e del mondo economico hanno confermato la necessità di agire. Il Consiglio federale ha pertanto svolto una consultazione sulla riforma dell'imposta preventiva dal 3 aprile al 10 luglio 2020, e sulla base dei risultati ha proposto una riforma contenente i seguenti elementi:

- rafforzamento del mercato dei capitali di terzi: il progetto mira a eliminare in larga misura l'imposta preventiva sui redditi da interessi. In questo modo, diventa più facile per le imprese - non solo svizzere, bensì anche estere - emettere le proprie obbligazioni in Svizzera. Inoltre, vi è la possibilità che le attività di finanziamento interno ai gruppi siano condotte sempre di più nel nostro Paese;

- rivitalizzazione dell'attività legata all'amministrazione di titoli e patrimoni: come misura di accompagnamento agli elementi di riforma dell'imposta preventiva, sarà abolita la tassa di negoziazione sulle obbligazioni svizzere. In questo modo, per gli investitori risulterà più attrattivo negoziare obbligazioni svizzere attraverso negoziatori di titoli domiciliati in Svizzera.

Elementi di incertezza sussistono per quanto riguarda le attese ripercussioni finanziare di questa riforma (dipendenza dal livello dei tassi di interesse, conseguenze della crisi dovuta alla pandemia di COVID-19, carenza di dati e conseguente difficoltà nel formulare ipotesi, cambiamenti nel comportamento). Le ripercussioni finanziarie stimate alla luce di questi elementi di incertezza si presentano come segue:

- effetti una tantum a breve termine dovuti all'intervallo di tempo che intercorre tra la riscossione e il rimborso dell'imposta preventiva: poco più di 1 miliardo di franchi. Di questo importo, la quota di competenza della Confederazione (90 %) è coperta da accantonamenti costituiti in passato e non ha quindi alcuna incidenza sul preventivo. L'incidenza sul preventivo dei Cantoni (10 %) dipende da eventuali accantonamenti cantonali;

- effetti statici ricorrenti: considerato l'attuale livello dei tassi di interesse, nell'ambito dell'imposta preventiva queste minori entrate ammontano a 170 milioni di franchi (90 % Confederazione, 10 % Cantoni). Se il livello dei tassi di interesse aumenta, le entrate diminuiscono ulteriormente. Per quanto riguarda la tassa di negoziazione, le minori entrate ammontano a 25 milioni di franchi (100 % Confederazione);

- effetti dinamici a lungo termine: la riforma presenta un ottimo rapporto costi-benefici. Per la Confederazione, sulla quale ricadono quasi tutte le minori entrate ricorrenti stimate a livello statico, la riforma dovrebbe consentire di compensare questa diminuzione delle entrate dopo circa cinque anni. Per i Cantoni e i Comuni, sui quali le minori entrate ricorrenti stimate a livello statico ricadono in misura minore, gli impulsi che favoriranno la creazione di valore e di posti di lavoro dovrebbero generare maggiori entrate già a breve termine.

In genere, l'imposta preventiva non viene applicata agli investitori nazionali direttamente per generare entrate statali, ma per garantire che questi valori patrimoniali vengano riportati nelle relative dichiarazioni d'imposta. La proposta porta a un indebolimento della funzione di garanzia in Svizzera, poiché gli interessi corrisposti sulle obbligazioni nazionali non sottostanno più all'imposta preventiva, pur essendo assoggettati all'imposta sul reddito e sulla sostanza. Tuttavia, questo indebolimento deve essere messo in prospettiva, poiché già con il sistema attuale sono garantiti solo alcuni redditi da interessi.

Verhandlungen

Nella sessione autunnale del 2021, il Consiglio nazionale si è occupato per la prima volta del disegno di legge sull'imposta preventiva. Nell'agosto 2021, la CET-N ha dibattuto l'entrata in materia ed ha esaminato tre proposte di minoranza: una di non entrata in materia (minoranza Wermuth) e due di rinvio del disegno (minoranza Ryser e minoranza Badran). Tuttavia il 28 settembre, primo giorno della sessione, il presidente del Consiglio nazionale Andreas Aebi (V, BE) ha comunicato alla Camera che la proposta di non entrata in materia della minoranza Wermuth era stata ritirata.

A nome della Commissione, Céline Amaudruz (V, GE) e Leo Müller (M-E, LU) sono intervenuti nell'ambito del dibattito di entrata in materia in favore del disegno di legge e contro le due proposte di rinvio (minoranza Ryser e minoranza Badran). In Svizzera il mercato dei capitali di terzi è relativamente poco sviluppato, poiché sugli interessi corrisposti deve essere pagata e dichiarata un'imposta preventiva del 35 per cento. Secondo la Commissione, la revisione prevista consentirebbe di rafforzare il mercato dei capitali di terzi e di creare nuovi posti di lavoro in Svizzera. Nel complesso, la revisione presenta anche un ottimo rapporto costi-benefici. Le minori entrate stimate della riforma potrebbero essere compensate dopo cinque anni circa, poiché le maggiori entrate dovrebbero registrarsi a già medio termine.

Franziska Ryser (G, SG), in veste di portavoce della prima minoranza della Commissione che aveva chiesto il rinvio al Consiglio federale, ha rimproverato al Collegio governativo di aver perso di vista l'obiettivo della revisione dell'imposta preventiva. Invece di migliorare la garanzia fiscale e di proteggere la Confederazione da elusioni fiscali ingiustificate, il Consiglio federale intende far passare ad ogni costo un'ulteriore smantellamento delle imposte per le imprese e gli investitori stranieri. Per salvare questo progetto di legge sarebbe pertanto necessario un nuovo inizio. Ha quindi chiesto il rinvio del disegno di legge al Consiglio federale con il mandato di mantenere o addirittura estendere l'obbligo di pagare l'imposta preventiva su interessi, rendite e altri redditi di emittenti nazionali ed esteri da averi detenuti direttamente, al fine di rafforzare la funzione di garanzia per le persone fisiche svizzere. La minoranza propone pertanto di prevedere un sistema semplificato di agente pagatore che consenta al contribuente di essere esentato dall'imposta preventiva se opta per una procedura di notifica.

Anche Jacqueline Badran (S, ZH), in qualità di portavoce della seconda minoranza, ha chiesto il rinvio del progetto al Consiglio federale, proponendo di sostituire l'imposta preventiva sulle obbligazioni con una nuova procedura di notifica obbligatoria. Infatti l'assenza di una tale procedura equivale a una scappatoia per l'elusione fiscale; i contribuenti onesti non trarrebbero alcun vantaggio da questo progetto.

I portavoce dei Gruppi del Centro, liberale radicale e dell'Unione democratica di Centro si sono espressi all'unanimità a favore dell'entrata in materia e contro le due proposte di rinvio avanzate dalla sinistra. Daniela Schneeberger (RL, BL) ha affermato che si tratta di una proposta fondamentale per la Svizzera in qualità di piazza fiscale e imprenditoriale. Con la revisione sarebbe possibile riportare in Svizzera le imprese migrate all'estero.

Secondo Thomas Matter (V, ZH), superata la crisi dovuta al coronavirus, occorre eliminare tutto quanto ostacoli lo sviluppo della piazza finanziaria. Non da ultimo, l'imposta preventiva e la tassa di negoziazione che hanno un effetto inibitorio sul mercato svizzero dei capitali di terzi.

Kathrin Bertschy (GL, BE), portavoce del Gruppo verde liberale ha confermato il sostegno di principio a questa proposta. Tuttavia una parte del Gruppo ha appoggiato anche la proposta di rinvio della minoranza Badran e l'introduzione di una procedura di notifica.

Considerato che la proposta di non entrata in materia Wermuth era già stata ritirata all'inizio della sessione, la decisione di entrata in materia è stata presa senza votazione.

Poiché le due proposte di rinvio si escludevano a vicenda, sono state dapprima contrapposte nella votazione. La minoranza Ryser ha prevalso sulla minoranza Badran con 127 voti contro 52 e 8 astensioni. Nella seconda votazione, i gruppi dell'ala borghese hanno avuto la meglio e hanno respinto la proposta di rinvio della minoranza Ryser con 120 voti contro e 66.

La deliberazione di dettaglio è stata suddivisa in due blocchi. Il blocco 1 riguardava le modifiche alla legge federale sull'imposta preventiva e in questo caso bisognava valutare tre proposte di maggioranza e di minoranza e una proposta individuale. Il blocco 2 concerneva le modifiche agli altri atti normativi (in particolare la legge federale sulle tasse di bollo): in questo caso il Consiglio nazionale ha deliberato su tre proposte di maggioranza e di minoranza.

Nel complesso, il Consiglio nazionale ha seguito le proposte della maggioranza della CET-N e ha apportato diverse modifiche alla versione del Consiglio federale. Ad esempio, ha previsto l'abolizione dell'imposta preventiva sugli interessi delle obbligazioni detenute indirettamente tramite un fondo d'investimento svizzero, a condizione che tali interessi vengano dichiarati separatamente. Per quanto riguarda la tassa di negoziazione, il Consiglio nazionale ha deciso di abolirla non solo per le obbligazioni svizzere, ma anche per quelle estere con una durata residua non superiore a dodici mesi. L'obiettivo è trasferire in Svizzera il mercato di questo tipo di titoli.

Il Gruppo socialista, il Gruppo dei Verdi e il Consiglio federale si sono opposti senza successo contro l'ampliamento del progetto con diverse proposte di minoranza. Il Gruppo verde liberale ha inoltre fallito con la sua proposta individuale per limitare l'abolizione dell'imposta preventiva unicamente agli interessi sulle obbligazioni di nuova emissione.

Nella votazione sul complesso, il Consiglio nazionale ha adottato il progetto con 122 voti contro 68 e 1 astensione. I Gruppi dell'Unione democratica di Centro, liberale radicale, del Centro e verde liberale hanno votato a favore della legge. I Gruppi socialista e dei Verdi hanno votato contro.

Al contempo il Consiglio nazionale ha tolto dal ruolo quattro oggetti dal tenore simile: i disegni 2 degli oggetti 09.503, 11.047 e 15.049, e l'oggetto 17.494.

Nella sessione invernale 2021 il Consiglio degli Stati si è occupato a sua volta dell'oggetto. In occasione del dibattito di entrata in materia del 30 ottobre 2021, la CET-S ha proposto alla propria Camera di approvare il progetto. Sono state discusse due proposte di minoranza: una di non entrata in materia (minoranza Rechsteiner) e una di rinvio al Consiglio federale con il mandato di introdurre un sistema semplificato di agente pagatore che consenta al contribuente di essere esentato dall'imposta preventiva se opta per una procedura di notifica (minoranza Herzog).

La riforma mira specificamente a rafforzare il mercato dei capitali di terzi, ha dichiarato il relatore della Commissione Erich Ettlin (M-E, OW) all'inizio del dibattito. Infatti le regole attuali comportano degli svantaggi per la piazza economica e il fisco in Svizzera. Ha anche ricordato che il volume di emissione sul mercato svizzero dei capitali di terzi nel 2016 è stato di 55,4 miliardi di franchi svizzeri e si tratta di un volume inferiore del 44 per cento rispetto a quello del 2009.

I consiglieri agli Stati dell'ala sinistra vedevano le cose in modo diverso. L'imposta preventiva è una delle imposte federali più redditizie, ha dichiarato Paul Rechsteiner (S, SG), parlando a nome della minoranza che non voleva entrare in materia. A suo avviso, abolire in larga misura un'imposta che si è dimostrata valida è un segno di stupidità politico finanziaria, soprattutto alla luce delle sfide impegnative che le finanze pubbliche devono affrontare a causa della crisi dovuta alla pandemia di COVID-19.

Anche Eva Herzog (S, BS) si è opposta al progetto. Ha chiesto di rinviarlo al Consiglio federale affinché ne elabori uno nuovo che preveda una procedura di notifica. La consigliera agli Stati ha ricordato che per le aziende e i privati domiciliati in Svizzera, l'imposta preventiva ha unicamente una funzione di garanzia: si tratta dunque di onestà fiscale. Si è dunque detta stupita del fatto che in questo settore sia intenda abbandonare la funzione di garanzia dell'imposta preventiva e che a nome della protezione della sfera privata si vogliano tutelare gli interessi delle persone disoneste a livello fiscale. Ritiene pertanto che ciò che è diventato la norma con lo scambio automatico di informazioni con l'estero dovrebbe finalmente essere introdotto anche a livello nazionale, a beneficio di tutti coloro che pagano normalmente le imposte su ogni franco del loro reddito e del loro conto bancario.

Il Consiglio degli Stati ha prima votato sulla proposta di non entrata in materia della minoranza Rechsteiner e l'ha respinta con 32 voti contro 13 e 0 astensioni. Anche la proposta di rinvio della minoranza Herzog è stata poi respinta con lo stesso identico rapporto di voti.

Il 2 dicembre 2022, nella deliberazione di dettaglio la Camera alta ha trattato il progetto articolo per articolo, rispettivamente sezione per sezione. Il progetto originario del Consiglio federale prevedeva che l'imposta preventiva fosse applicata anche ai pagamenti ossia ai pagamenti per redditi trasferiti soggetti all'imposta preventiva. Secondo il Consiglio nazionale, solo i redditi da pagamenti sostitutivi effettuati da una persona domiciliata in Svizzera avrebbero dovuto essere soggetti all'imposta preventiva. Il Consiglio degli Stati non ha voluto limitarsi ai domiciliati e ha seguito il Consiglio federale, creando così una divergenza rispetto al Consiglio nazionale.

Entrambi i Consigli hanno invece convenuto che nel caso di investimenti collettivi di capitale i redditi da obbligazioni e da cartelle ipotecarie emesse in serie devono essere esentati dall'imposta preventiva. Il Consiglio degli Stati ha inoltre appoggiato la modifica del Consiglio nazionale, secondo cui l'imposta preventiva non può essere riscossa solo sulla base di un vizio di forma. La decisione è stata presa con il voto decisivo del presidente del Consiglio degli Stati, Thomas Hefti (RL, GL).

ll Consiglio degli Stati ha infine seguito la sua Commissione e ha aggiunto una nuova disposizione transitoria affinché le obbligazioni ancora in circolazione non siano esentate dall'imposta preventiva. In questo modo si riduce la perdita di gettito senza mettere in discussione l'obiettivo principale del progetto, ha dichiarato il portavoce della Commissione Erich Ettlin (M-E, OW).

Nel blocco 2, relativo alla modifica di altri atti normativi, il Consiglio degli Stati ha creato diverse piccole divergenze con il Consiglio nazionale, ma soprattutto di natura testuale e piuttosto formali. Con uno stretto margine di 24 voti contro 20, il Consiglio degli Stati ha sostenuto in linea di principio l'introduzione proposta dal Consiglio nazionale di abolire la tassa di negoziazione sulla mediazione di transazioni nel caso di gruppi societari. Tuttavia, ha aggiunto che non solo la mediazione di partecipazioni, bensì anche la compera e la vendita delle stesse devono essere esenti dalla tassa di negoziazione. Ha invece rinunciato a un effetto retroattivo.

Infine, il Consiglio degli Stati ha seguito il Consiglio federale e ha respinto la restrizione che il Consiglio nazionale aveva introdotto nell'articolo 77 della legge sull'infrastruttura finanziaria. Di conseguenza, autorità come l'Amministrazione federale delle contribuzioni continueranno ad avere accesso al registro delle transazioni. La maggioranza del Consiglio nazionale aveva inizialmente espresso il timore di una violazione del segreto bancario e aveva limitato le possibilità di accesso.

Nella votazione sul complesso, il Consiglio degli Stati ha infine adottato il progetto con 32 voti contro 12. I Gruppi dell'Unione democratica di Centro, liberale radicale e del Centro hanno votato a favore. I Gruppi socialista e dei Verdi hanno votato contro.

Il 6 dicembre 2021 il Consiglio nazionale si è occupato nuovamente della riforma dell'imposta preventiva. Come riassunto dai relatori della Commissione Céline Amaudruz (V, GE) e Leo Müller (M-E, LU) restavano ancora cinque divergenze minori da appianare rispetto al progetto del Consiglio degli Stati. La CET-N ha chiesto alla propria Camera di aderire alla versione del Consiglio degli Stati per la maggior parte delle divergenze e di respingere le due minoranze ancora pendenti ovvero la minoranza Ryser (che chiedeva di non esentare dalla tassa di bollo le obbligazioni con durata residua inferiore a dodici mesi) e la minoranza Badran (che chiedeva di non abolire la tassa di bollo nei rapporti interni al gruppo).

Le portavoce delle due minoranze, Franziska Ryser (G, SG) e Jacqueline Badran (S, ZH), hanno ancora una volta criticato in generale il ridimensionamento dell'imposta preventiva senza alcuna necessità, giudicando inaccettabile che la maggioranza borghese si ponga costantemente al servizio dei proprietari del capitale. A loro avviso la revisione è sfuggita di mano da tempo ed è stata integrata con elementi che non hanno nulla a che fare con l'obiettivo originario del progetto.

Il Consiglio nazionale ha infine dato seguito alle proposte della propria Commissione e della Camera alta concernenti le cinque divergenze, respingendo così anche le due proposte di minoranza provenienti dai Gruppi dei Verdi e socialista. Le Camere hanno concordato che solo a partire dal 2023 le obbligazioni di nuova emissione siano esentate dall'imposta preventiva, il che riduce il minor gettito calcolato in origine. Hanno inoltre deciso, che le quote dei fondi del mercato monetario estero siano esenti dalla tassa di bollo. L'unico punto in sospeso era l'entrata in vigore del progetto di legge in caso di referendum contro la revisione. Il Consiglio nazionale voleva che, se approvata dal Popolo, la legge entrasse in vigore all'inizio del 2023. Il Consiglio degli Stati voleva lasciare la scelta della data al Consiglio federale.

Il giorno successivo, il Consiglio degli Stati ha trattato l'ultima divergenza rispetto al Consiglio nazionale. Il Consiglio degli Stati ha aderito senza opposizioni alla posizione del Consiglio nazionale secondo cui, in caso di un eventuale referendum e dell'accettazione di questa riforma da parte dell'elettorato svizzero, la legge deve essere applicata dall'inizio del 2023.

Nella votazione finale, il Consiglio nazionale con 125 voti contro 70 e il Consiglio degli Stati con 31 voti contro 12 hanno approvato il progetto di riforma dell'imposta preventiva. I Gruppi dell'Unione democratica di Centro, liberale radicale, del Centro e verde liberale (nel Consiglio nazionale) hanno votato a favore della modifica di legge. I Gruppi socialista e dei Verdi hanno votato contro.

Il 13 gennaio 2022 un comitato formato dal PS Svizzera, i Verdi Svizzera e i sindacati ha chiesto il referendum contro l'abolizione dell'imposta preventiva sugli interessi corrisposti sulle obbligazioni svizzere. Le critiche del comitato riguardano in particolare il fatto che l'abolizione dell'imposta preventiva sarebbe un lasciapassare per la criminalità fiscale di ricchi svizzeri e stranieri a spese della collettività. L'abolizione comporterebbe anche gravi perdite per la Confederazione.

Il 5 aprile 2022 il comitato referendario ha depositato 66 478 firme contro la modifica del 17 dicembre 2021 della legge federale sull'imposta preventiva. Dalla verifica da parte della Cancelleria federale delle 60 210 firme inoltrate con le attestazioni del diritto di voto è risultato che 59 954 sono valide. Il referendum è dunque formalmente riuscito.

Nella sua seduta del 18 maggio 2022 il Consiglio federale ha deciso di mettere in votazione il progetto il 25 settembre 2022.

Fonti: Bollettino ufficiale / Messaggio del 14 aprile 2021 concernente una modifica della legge federale sull'imposta preventiva (Rafforzamento del mercato dei capitali di terzi) FF 2021 976 / Comunicati stampa delle Commissioni / Keystone-SDA / Articoli di stampa

Il 25 settembre 2022 il progetto è stato respinto in votazione popolare dal 52 % dei votanti.