Zusammenfassung

Messaggio del 19 maggio 2021 concernente l’iniziativa popolare «No all’allevamento intensivo in Svizzera (Iniziativa sull’allevamento intensivo)» e sul controprogetto diretto (Decreto federale concernente la protezione e il benessere degli animali)

Ausgangslage

I promotori dell'iniziativa popolare "No all'allevamento intensivo in Svizzera (Iniziativa sull'allevamento intensivo)" intendono vietare l'allevamento intensivo e chiedono di inserire nella Costituzione la tutela della dignità degli animali nell'ambito della detenzione a scopo agricolo. L'iniziativa sarà sottoposta al voto del Popolo e dei Cantoni il 25 settembre 2022. Senza proporre un controprogetto, il Parlamento raccomanda di respingere l'iniziativa.

Il 17 settembre 2019, 26 rappresentanti di diversi partiti e organizzazioni hanno depositato l'iniziativa popolare "No all'allevamento intensivo in Svizzera (Iniziativa sull'allevamento intensivo)" corredata di 106 125 firme valide. L'iniziativa chiede di iscrivere nella Costituzione la tutela della dignità degli animali nell'ambito della detenzione a scopo agricolo; questo significa che tali animali non potranno essere oggetto di "allevamento intensivo". La Confederazione dovrà stabilire criteri riguardanti in particolare il ricovero e la cura rispettosi degli animali, l'accesso a spazi esterni, la macellazione nonché le dimensioni massime del gruppo di animali per stalla. Inoltre dovrà emanare prescrizioni in materia di importazione di animali e prodotti animali a fini alimentari che tengano conto del nuovo articolo della Costituzione. Infine l'iniziativa chiede che vengano stabiliti requisiti relativi alla dignità dell'animale almeno corrispondenti a quelli delle direttive Bio Suisse 2018. Tra le altre cose, queste ultime contengono prescrizioni che vanno oltre i requisiti legali minimi concernenti la detenzione degli animali, nonché la possibilità di uscita e gli effettivi massimi nell'ambito dell'allevamento del pollame. Le disposizioni da emanare dovranno prevedere termini transitori di 25 anni al massimo.

Nella seduta del 19 maggio 2021, il Consiglio federale ha deciso di chiedere al Parlamento di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa, in favore di un controprogetto diretto. Nel suo comunicato stampa, ha sottolineato che considera importante il benessere degli animali, ma respinge l'iniziativa perché il diritto in materia di protezione degli animali vieta già oggi l'allevamento intensivo. La legge tutela inoltre il benessere dei singoli animali indipendentemente dalle dimensioni del loro gruppo. Limitare le dimensioni degli allevamenti non apporterebbe alcun miglioramento diretto della situazione. Inoltre, la struttura delle aziende agricole e la legislazione fanno sì che già oggi gli effettivi di animali in Svizzera siano molto più piccoli rispetto all'estero.

Il Consiglio federale è contrario anche all'iscrizione nella Costituzione di standard privati come le direttive Bio Suisse. Dopo la scadenza del termine transitorio di 25 anni, queste direttive specifiche del 2018 risulterebbero superate; inoltre vi sono numerosi altri standard biologici pubblici e privati regolarmente aggiornati. Già oggi la Confederazione versa contributi ad esempio ai programmi "Sistemi di stabulazione particolarmente rispettosi degli animali" (SSRA) e "Uscita regolare all'aperto" (URA).

La regolamentazione delle importazioni proposta dall'iniziativa sarebbe inoltre incompatibile con gli impegni internazionali della Svizzera e richiederebbe controlli complessi e onerosi. L'attuazione dell'iniziativa potrebbe infine comportare costi aggiuntivi per l'agricoltura e i consumatori.

Il Consiglio federale ha voluto riprendere l'obiettivo di fondo dell'iniziativa in un controprogetto diretto. Ha quindi proposto di iscrivere nella Costituzione prescrizioni volte a garantire ricovero e cura adeguati alle esigenze degli animali, la possibilità di uscire regolarmente all'aperto nonché condizioni di macellazione rispettose. L'obiettivo è garantire ai suini un'area di riposo con lettiera, e a tutti gli animali da reddito la possibilità di uscire regolarmente all'aperto. In questo modo si intende migliorare la qualità di vita degli animali, aumentare la loro resistenza alle malattie e, di conseguenza, ridurre l'utilizzo di medicamenti come gli antibiotici. Durante la macellazione, inoltre, occorre impedire con ogni mezzo possibile e ragionevolmente esigibile che gli animali provino dolore, soffrano o abbiano paura. Il Consiglio federale riconosce che già oggi gli agricoltori si adoperano a favore del benessere degli animali, ma ritiene che inasprendo i requisiti minimi per tutti gli animali da reddito sia possibile accrescerne ulteriormente il benessere nell'ambito della detenzione a scopo agricolo.

Diversamente dall'iniziativa, il Consiglio federale auspica che la tutela del benessere venga iscritta nella Costituzione federale come principio generale per tutti gli animali. Il suo controprogetto si spinge dunque oltre l'iniziativa, che si limita agli animali detenuti a scopo agricolo.

(Fonti: comunicato stampa e messaggio del Consiglio federale, FF 2021 1244)

Verhandlungen

Nella sessione invernale 2021, il Consiglio nazionale si è occupato dell'iniziativa popolare quale Camera prioritaria.

La maggioranza della Commissione incaricata dell'esame preliminare non ha ritenuto necessario inserire nella Costituzione federale disposizioni che andassero oltre quelle attualmente in vigore. Ha quindi proposto al proprio Consiglio di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa senza proporre un controprogetto.

I relatori della Commissione Esther Friedli (V, SG) e FabioRegazzi (M-E, TI) hanno sottolineato che la Svizzera ha una delle leggi in materia di protezione degli animali più severe al mondo. Il nostro è l'unico Paese che ha adottato un'ordinanza sugli effettivi massimi, ad esempio per le galline ovaiole, i suini o i vitelli, e tali effettivi massimi sono del resto raggiunti soltanto da un esiguo numero di agricoltori. Molte aziende agricole in Svizzera, infatti, hanno dimensioni contenute. È così possibile trattare gli animali in modo piuttosto familiare. Inoltre, la maggior parte delle aziende partecipa a programmi di protezione degli animali quali "URA", secondo i quali gli animali devono avere accesso regolare all'aria aperta. Va inoltre considerato che la Svizzera, viste le regole di importazione previste dall'iniziativa, non potrebbe più adempiere ai suoi obblighi internazionali, ad esempio nell'ambito dell'OMC o degli accordi di libero scambio con l'UE. Inoltre, si porrebbe la questione di come verificare se i rigorosi requisiti sono rispettati all'estero.

Per quanto riguarda il controprogetto del Consiglio federale, i relatori della maggioranza della Commissione hanno richiamato l'attenzione sugli obiettivi contrastanti riguardanti le emissioni di ammoniaca. In primavera, il Parlamento ha adottato un ambizioso programma di riduzione in materia di ammoniaca e di sostanze nutritive. Il controprogetto invece comporterebbe un aumento delle emissioni di ammoniaca di circa il 2,2 per cento a parità di effettivo di animali. Inoltre, il controprogetto disciplina soltanto la produzione nazionale, ma non le importazioni, il che porterebbe a un'ulteriore distorsione della concorrenza, ovvero a un aumento del prezzo dei prodotti nazionali rispetto a quelli esteri.

In seno alla Commissione incaricata dell'esame preliminare non vi è stata unanimità e pertanto, oltre alle proposte di maggioranza, sono state presentate anche proposte di minoranza. Non sono invece state avanzate proposte individuali.

Una minoranza composta da membri del Gruppo dei Verdi, del Gruppo socialista e del Gruppo verde liberale ha chiesto di rinviare l'iniziativa alla Commissione con il mandato di elaborare un controprogetto indiretto. Il relatore della prima minoranza, Kilian Baumann (G, BE), ha affermato che l'obiettivo della proposta di rinvio era quello di attenuare il controprogetto del Consiglio federale, ossia di presentare un compromesso del compromesso.

Una minoranza composta da membri del Gruppo dei Verdi e del Gruppo socialista ha nuovamente proposto al proprio Consiglio di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di accogliere l'iniziativa. La relatrice Regula Rytz (G, BE) ha sottolineato che l'economia agricola e alimentare svizzera deve affrontare importanti sfide. La crescente globalizzazione delle catene produttive e commerciali costringe anche gli agricoltori svizzeri a produrre in modo sempre più economico ed efficiente. A farne le spese sono anche gli animali da reddito, ad esempio i polli da ingrasso. In Svizzera, solo il 7 per cento di questi ultimi vede la luce del sole. Gli altri sono confinati durante la loro brevissima vita in pollai con oltre 12 000 consimili. Circa il 4 per cento dei polli da ingrasso muore per malattia o debolezza prima della macellazione. Secondo questa minoranza, anche in Svizzera la protezione degli animali va rafforzata.

Un'altra minoranza, composta da membri del Gruppo verde liberale, del Gruppo dei Verdi e del Gruppo socialista, era favorevole all'entrata in materia sul controprogetto del Consiglio federale e voleva completarlo con l'inserimento di una disposizione sulla dimensione massima del gruppo e con l'introduzione dell'obbligo di dichiarazione per l'importazione di animali e prodotti animali a fini nutrizionali in virtù del quale avrebbero dovuto essere fornite informazioni sulla protezione e sul benessere degli animali da reddito. A nome di questa terza minoranza, Jürg Grossen (GL, BE) ha dichiarato che l'inclusione nella Costituzione di prescrizioni sul ricovero e la cura adeguati ai bisogni degli animali, sull'uscita regolare all'aperto e sulla macellazione rispettosa promuoverebbe il benessere di tutti gli animali. Prevedendo dimensioni dei gruppi adattate alle singole specie, tuttavia, il benessere degli animali sarebbe tutelato ancora meglio. L'obbligo di dichiarazione per le importazioni risolverebbe inoltre il problema spesso sollevato dagli oppositori al controprogetto secondo cui tali disposizioni costituzionali renderebbero più costosa la produzione di derrate alimentari in Svizzera e, in ultima analisi, porterebbero a maggiori importazioni di derrate alimentari prodotte all'estero in modo incontrollato. Nella prassi, sono state fatte ottime esperienze ad esempio con l'obbligo di dichiarazione per le uova. Le uova importate prodotte da galline detenute esclusivamente in gabbia sono scomparse dagli scaffali dei negozi. La dichiarazione obbligatoria sarebbe per di più conforme ai dettami dell'OMC.

Alla conclusione di un approfondito dibattito, la Camera ha seguito su tutti i punti la maggioranza della Commissione. Innanzitutto, ha respinto la proposta di rinvio con 106 voti contro 81. Durante la discussione molti relatori si sono espressi contro tale proposta, ritenendo insufficienti le brevi scadenze per la stesura di un controprogetto indiretto e improbabile il ritiro dell'iniziativa a favore di un controprogetto indiretto.

Successivamente, con 107 voti contro 81 e 1 astensione, il Consiglio ha deciso di non entrare in materia sul controprogetto diretto dell'Esecutivo e, con 111 voti contro 60 e 19 astensioni, ha deciso di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa. Indipendentemente dalle argomentazioni addotte dalla maggioranza della Commissione, nel quadro del dibattito alla Camera gli oppositori hanno messo in guardia sul fatto che, oltre all'agricoltura, anche i settori della lavorazione, del commercio, della gastronomia, dell'industria alberghiera nonché i consumatori sarebbero interessati dall'iniziativa. In caso di accettazione di quest'ultima, i prezzi delle derrate alimentari in Svizzera aumenterebbero notevolmente, la libertà di scelta sarebbe sensibilmente limitata e si perderebbero posti di lavoro. Essi hanno altresì sottolineato che, per mantenere invariata la produzione, si dovrebbero costruire in Svizzera 1600 nuovi pollai per l'allevamento e la produzione di uova e oltre 20 000 nuovi pollai mobili per l'ingrasso. Questo sarebbe chiaramente in contraddizione con le attuali esigenze in materia di pianificazione territoriale. Inoltre sarebbe sbagliato ricorrere a obblighi e divieti, privando così i consumatori della loro libertà di scelta.

Il Consiglio degli Stati si è occupato dell'iniziativa popolare nella sessione primaverile 2022. Anche in questo caso la maggioranza della Commissione incaricata dell'esame preliminare ha proposto alla propria Camera di raccomandare al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa senza contrapporle un controprogetto.

Secondo la maggioranza della Commissione le condizioni di detenzione degli animali da reddito in Svizzera sono fondamentalmente buone. Vi sono già strumenti sufficienti, come l'ordinanza sugli effettivi massimi, i programmi per il benessere degli animali e la protezione degli animali, la cui applicazione funziona molto bene.

L'iniziativa chiede di iscrivere direttive private - quelle di Bio Suisse - nella Costituzione; secondo il relatore della Commissione, Peter Hegglin (M-E, ZG), questo pare poco sensato e problematico. Inoltre, la disparità di trattamento di prodotti identici che differiscono solo per il modo in cui vengono prodotti rappresenta una violazione delle regole dell'OMC. A ciò si aggiunge che gli standard di produzione dovrebbero essere verificati nel Paese d'origine; la creazione di meccanismi di controllo sarebbe quindi estremamente complessa. La proposta comporterebbe infine l'innalzamento dei prezzi e il rischio di un aumento del turismo degli acquisti; inoltre, la libertà di scelta dei consumatori verrebbe limitata.

Secondo il relatore della Commissione, il controprogetto del Consiglio federale dal canto suo colpirebbe principalmente l'allevamento di bovini, soprattutto nelle zone collinari e montuose nelle quali, data la situazione topografica, le famiglie contadine hanno poche alternative. Vi è il timore che circa 280 milioni di franchi di contributi complessivi a favore della protezione degli animali dovrebbero essere reindirizzati, e di questi circa 150 nelle sole zone collinari e montuose. Ciò metterebbe a rischio la redditività di molte aziende agricole. Con l'introduzione di uno strumento obbligatorio a garanzia del benessere degli animali, oltre ai contributi per il benessere andrebbe perso anche il valore aggiunto che si può ottenere oggi sul mercato. Il controprogetto del Consiglio federale porrebbe effettivamente rimedio alle carenze dell'iniziativa, in quanto rispetterebbe le norme di importazione secondo l'OMC e responsabilizzerebbe tutti gli allevatori. Tuttavia, imporrebbe requisiti di produzione molto meno severi sui prodotti importati. I vantaggi non supererebbero gli effetti negativi, soprattutto quelli sull'allevamento dei bovini.

Così come accaduto nella Camera bassa, non vi è stata unanimità neanche in seno alla Commissione incaricata dell'esame preliminare nella Camera alta e sono state pertanto presentate proposte di minoranza.

Una prima minoranza composta da membri del Gruppo dei Verdi e del Gruppo socialista voleva raccomandare al Popolo e ai Cantoni di approvare l'iniziativa. La loro relatrice, Adèle Thorens Goumaz (G, VD), ha sottolineato che la pubblicità non corrisponde alla realtà, poiché suggerisce che in Svizzera vi sono soltanto maiali e polli che vivono su prati verdi, mentre in realtà esistono allevamenti intensivi con pollai contenenti fino a 27 000 animali. La relatrice ha enfatizzato come in futuro, l'attenzione debba essere rivolta alla qualità piuttosto che alla quantità. Si è poi soffermata sui termini transitori: 25 anni sono molto lunghi e trascorso tale lasso di tempo, alla Svizzera resterebbero solo pochi anni per raggiungere gli obiettivi dell'Accordo sul clima di Parigi. La consigliera agli Stati si è infine detta fiduciosa che il Parlamento troverà una soluzione per attuare l'iniziativa popolare conformemente ai dettami dell'OMC.

Una seconda minoranza rosso-verde voleva accettare il controprogetto del Consiglio federale e integrarlo con una disposizione sulla dimensione massima del gruppo e l'introduzione dell'obbligo di dichiarazione per le importazioni. Ad avviso del relatore Roberto Zanetti (S, SO), il Consiglio federale ha effettivamente riconosciuto che vi sono ancora lacune da colmare ed è possibile migliorare ulteriormente il benessere degli animali. Il controprogetto elaborato dall'Esecutivo consiste in una regolamentazione molto snella che iscrive il benessere degli animali nella Costituzione e lascia un ampio margine di manovra al legislatore. Il benessere deve essere un diritto per tutti gli animali. Il relatore della minoranza ha anche sottolineato che sono previsti termini di transizione di 25 anni. In questo lasso di tempo, il cambiamento strutturale dell'agricoltura continuerà e vi saranno meno aziende agricole. Ipotizzando che la spesa per l'agricoltura rimanga invariata, la stessa quantità di denaro sarà distribuita tra un numero minore di aziende agricole, che pertanto riceveranno più denaro. Grazie a metodi di produzione raffinati e perfezionati, non dovrebbero esserci aumenti di costi per i singoli produttori, pertanto non dovrebbero aumentare nemmeno i prezzi al consumo. Ad avviso del consigliere agli Stati Zanetti, il controprogetto avrebbe un impatto più o meno neutrale dal punto di vista dei costi per la Confederazione, i produttori e i consumatori. In altre parole, vi sarebbe un significativo aumento del benessere animale a parità di costi.

Anche la Camera alta ha tuttavia seguito le proposte della maggioranza della Commissione e ha deciso, con 30 voti contro 14, di non entrare in materia sul controprogetto del Consiglio federale. Con 32 voti contro 8, il Consiglio degli Stati ha raccomandato al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa.

Nella votazione finale, il Consiglio nazionale ha raccomandato al Popolo e ai Cantoni di respingere l'iniziativa con 106 voti contro 77 e 8 astensioni. Il Consiglio degli Stati ha fatto lo stesso con 32 voti contro 8 e 1 astensione.

L'iniziativa popolare è stata respinta nella votazione popolare del 25 settembre 2022 dal 62,9 per cento dei votanti e dalla maggioranza dei Cantoni (20 Cantoni che dispongono di un voto e 5 Cantoni che dispongono di un mezzo voto).