Autorizzazione a esportare cannoni di difesa contraerea in Qatar nonostante la violazione grave e sistematica dei diritti umani?

Wortlaut

1. Secondo quanto riferito dai media, in relazione alla domanda della Rheinmetall Air Defence AG (Zurigo) riguardante l'esportazione in Qatar di due complessi sistemi di difesa contraerea del valore di circa 200 milioni di franchi, il DFAE era giunto alla conclusione che al momento della valutazione di tale domanda, nel 2019, il Qatar violasse in maniera grave e sistematica i diritti umani, considerate in particolare la situazione dei lavoratori migranti e le limitazioni della libertà di opinione e di riunione. Secondo l'articolo 5 capoverso 2 lettera b dell'ordinanza sul materiale bellico (RS 514.511; OMB) l'autorizzazione per affari con l'estero non è rilasciata se "il Paese destinatario viola in modo grave e sistematico i diritti umani". Perché il Consiglio federale ha ignorato questo motivo di esclusione imperativo e ha rilasciato l'autorizzazione?

2. Ha usato la deroga prevista dall'articolo 5 capoverso 4 OMB per accordare l'autorizzazione? Questa disposizione serve semplicemente ad aggirare i motivi che portano a escludere imperativamente un'autorizzazione?

3. È da ricondurre all'abuso di simili scappatoie il fatto che il Consiglio federale, nel suo controprogetto indiretto all'Iniziativa correttiva (21.021), intenda crearne un'altra con l'articolo 22b "Deroga del Consiglio federale ai criteri di autorizzazione per gli affari con l'estero"? Questa nuova disposizione mira a facilitare ulteriormente l'aggiramento dei motivi che portano a escludere imperativamente un'autorizzazione?

4. Nella legge sul materiale bellico (RS 514.51; LMB) non c'è alcuna base legale per la deroga contenuta nell'articolo 5 capoverso 4 OMB. La LMB non prevede una distinzione in base all'impiego come fanno valere le cerchie interessate. Il Consiglio federale ha inserito questa scappatoia nell'OMB con la decisione del 19 settembre 2014.

a. Per quali autorizzazioni si è da allora basato su tale disposizione?

b. Per quali Paesi destinatari?

c. Per quali quantità di materiale?

5. Con i suoi circa 100 jet da combattimento il Qatar mette a rischio la stabilità regionale e ha contribuito ai crimini di guerra commessi in Yemen. Nessuna forza aerea è efficace se la sua infrastruttura non è protetta da mezzi di difesa contraerea. Il Consiglio federale nega il rapporto funzionale che esiste tra armi contraeree a scopo "difensivo", che il Qatar intende modernizzare con il sostegno della Svizzera, e i jet da combattimento impiegati a scopo offensivo? Ogni esercito non va invece considerato come un sistema unico?

6. Come valuta la situazione attuale dei diritti umani in Qatar? Come la valuta l'ONU?

Stellungnahme des Bundesrates

Domande 1, 2 e 6:

Il sistema complesso summenzionato è un sistema di difesa contraerea che serve a proteggersi da attacchi aerei (droni, missili ecc.).

Le domande di esportazione di materiale bellico vengono valutate nel singolo caso in base ai criteri contenuti nell'articolo 22 della legge sul materiale bellico (LMB, RS 514.51) in combinato disposto con l'articolo 5 dell'ordinanza sul materiale bellico (OMB, RS 514.511). Nella valutazione, i criteri di rifiuto e di esclusione di cui all'articolo 5 OMB, comprese le deroghe dei capoversi 3 e 4, vanno pertanto sempre interpretati alla luce dell'articolo 22 LMB (cfr. risposta alla domanda 4).

L'attuale situazione dei diritti umani in Qatar non è stata chiarita in via definitiva per quanto riguarda i criteri di autorizzazione contenuti nell'OMB - in particolare in merito alle violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani. In una valutazione del 2019 il Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) era giunto alla conclusione che in Qatar i diritti umani venissero violati in maniera grave e sistematica. I sistemi di difesa contraerea, non essendo di per sé impiegabili per commettere gravi violazioni dei diritti umani, rientrano di norma nella disposizione derogatoria dell'articolo 5 capoverso 4 OMB. Questa disposizione prevede che, in deroga al capoverso 2 lettera b dell'articolo 5 OMB (violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani), un'autorizzazione possa essere rilasciata se sussiste un rischio esiguo che il materiale bellico da esportare venga impiegato per commettere gravi violazioni dei diritti umani. Poiché è stato possibile autorizzare l'esportazione in relazione all'articolo 5 capoverso 4 OMB, in questo caso non si è resa necessaria una valutazione definitiva della situazione dei diritti umani da parte del Consiglio federale.

Negli ultimi anni la situazione dei diritti umani in Qatar è stata esaminata tramite vari meccanismi dell'ONU. Il Qatar coopera con l'ONU per il rispetto dei diritti umani nel quadro di un cosiddetto invito permanente. Ciò significa che i relatori speciali dell'ONU possono visitare il Paese ed effettuare delle indagini. Nel 2019, nell'ambito delle sue osservazioni finali, il Comitato delle Nazioni Unite per l'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna ha valutato positivamente questa cooperazione. Inoltre, nel 2020, il Qatar ha riformato il sistema kafala al fine di migliorare le condizioni dei lavoratori migranti. Questo cambiamento è stato accolto favorevolmente da varie istituzioni dell'ONU, le quali osservano però che sono necessari ulteriori miglioramenti, in particolare per quanto concerne i diritti delle donne, i diritti dei lavoratori migranti e la protezione contro la tortura.

Domanda 3:

La deroga prevista all'articolo 5 capoverso 4 OMB è applicabile per un Paese destinatario che viola in maniera grave e sistematica i diritti umani se, per l'affare da valutare (nel singolo caso), sussiste solo un rischio esiguo che il materiale bellico da esportare venga impiegato per commettere gravi violazioni dei diritti umani.

La facoltà di deroga proposta dal Consiglio federale nel controprogetto all'iniziativa popolare "Contro l'esportazione di armi in Paesi teatro di guerre civili (Iniziativa correttiva)" (art. 22b del disegno LMB; FF 2021 624) è invece prevista per eventi straordinari. Contrariamente alla deroga summenzionata, è soggetta a condizioni di applicazione restrittive. Da un lato, tale facoltà presuppone che siano presenti eventi straordinari (compreso un forte interesse dello Stato ad autorizzare un affare con l'estero che solitamente non sarebbe permesso) e che la deroga sia necessaria per salvaguardare gli interessi di politica estera o di politica di sicurezza della Svizzera. L'operazione deve inoltre essere giustificata da un'urgenza temporale e oggettiva che non ammette un differimento legato a lavori legislativi, e vanno rispettati i limiti fissati dall'articolo 22 LMB. Dall'altro, se decide di applicare la sua facoltà di deroga, il Consiglio federale deve informarne le Commissioni della politica di sicurezza delle Camere federali (nel caso di una decisione relativa a una singola domanda) oppure limitare la deroga nel tempo (nel caso di un'ordinanza) e trasporla a medio termine in una legge.

Fatta salva la condizione per cui in entrambi i casi sono da rispettare i limiti fissati dal legislatore all'articolo 22 LMB, la facoltà di deroga dell'articolo 22b prevista dal D-LMB del controprogetto proposto dal Consiglio federale non è paragonabile con la deroga dell'articolo 5 capoverso 4 OMB applicabile per i Paesi che violano in maniera grave e sistematica i diritti umani.

Domanda 4:

La base legale per la prassi di autorizzazione differenziata del Consiglio federale è costituita in particolare dagli articoli 1 e 22 LMB. L'articolo 22 LMB pone i limiti per i motivi di rifiuto e di esclusione emanati dal Consiglio federale all'articolo 5 OMB. Di conseguenza, le esportazioni di materiale bellico possono essere autorizzate soltanto se sono conformi al diritto internazionale pubblico, agli impegni internazionali contratti e ai principi della politica estera svizzera. Entro questi limiti si tratta di mantenere una capacità industriale adeguata nel settore degli armamenti (art. 1 LMB). Ciò richiede in definitiva una prassi di autorizzazione differenziata, adeguata al singolo caso. Il diritto internazionale non vieta di fare una distinzione in base all'impiego a cui è destinato il materiale bellico, anzi lo prevede esplicitamente. Il Trattato sul commercio delle armi (ATT, RS 0.518.61), per esempio, prevede che l'esportazione di materiale bellico sia proibita se sussiste il rischio rilevante che le armi da esportare siano utilizzate per commettere o facilitare una grave violazione del diritto internazionale dei diritti umani (art. 7 par. 1 lett. b n. ii in combinato disposto con l'art. 7 par. 3 ATT). Per quanto riguarda i nostri vicini europei, va rilevato che anche l'UE prevede per i suoi Stati membri una valutazione caso per caso tenendo conto del tipo di materiale bellico da esportare.

In linea di principio, la deroga dell'articolo 5 capoverso 4 OMB può applicarsi alle esportazioni in tutti i Paesi destinatari che violano in maniera grave e sistematica i diritti umani. L'effettiva autorizzazione di un affare dipende però in ultima analisi dal fatto che, tenuto conto di tutti i criteri di cui all'articolo 22 OMB in combinato disposto con l'articolo 5 OMB, non vi siano motivi preponderanti o imperativi che portano a rifiutare l'autorizzazione.

Le banche dati dell'Amministrazione non permettono di valutare se e in che misura è stato applicato l'articolo 5 capoverso 4 OMB e pertanto non è possibile mettere a disposizione cifre esatte.

Domanda 5:

Nel quadro dell'esame dei singoli casi - e quindi delle domande di esportazione di sistemi di difesa contraerea - vengono considerati il mantenimento della pace, la sicurezza internazionale e la stabilità regionale (art. 5 cpv. 1 lett. a OMB). Oltre alla situazione geopolitica, questo esame comprende anche l'uso che potrebbe essere fatto del materiale bellico da esportare (per es. in un conflitto armato) e i suoi possibili impieghi. Va inoltre ricordato che in base all'articolo 51 dello Statuto delle Nazioni Unite (RS 0.120) ogni Stato ha diritto all'autotutela, aspetto che viene a sua volta considerato nell'esame delle singole domande. Nel presente caso, la ponderazione degli interessi, anche per quanto riguarda il mantenimento della pace, la sicurezza internazionale e la stabilità regionale, non ha evidenziato motivi sufficienti per negare l'autorizzazione.

Risposta del Consiglio federale.