Lotta alla corruzione. L'OCSE invita la Svizzera ad agire con urgenza. Quali sono le prossime tappe?

Wortlaut

Nel 2000 la Svizzera ha aderito alla Convenzione sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri nelle operazioni economiche internazionali. La Convenzione richiede ai 44 Paesi firmatari di criminalizzare la corruzione attiva di pubblici ufficiali stranieri. Il Gruppo di lavoro dell’OCSE sulla corruzione verifica l’attuazione della Convenzione mediante revisioni sistematiche inter pares. Nel suo rapporto sulla fase 4, adottato nel 2018, il Gruppo formula 17 raccomandazioni, in particolare per quanto riguarda la protezione degli informatori, l’autodenuncia e le sanzioni, le quali secondo la Convenzione devono risultare «efficaci, proporzionate e dissuasive» per le imprese riconosciute colpevoli di corruzione internazionale.

A seguito del rapporto sul follow-up redatto dalla Svizzera nel 2020, il 22 luglio 2022 l’OCSE ha pubblicato una comunicazione in cui afferma che il nostro Paese dovrebbe predisporre con urgenza misure concrete per l’adozione di importanti riforme legislative, esprimendo preoccupazioni su molteplici punti. Anzitutto, non sarebbe attualmente prevista alcuna riforma nell’ambito della protezione degli informatori nel settore privato. D’altronde, la Svizzera non intenderebbe neanche aumentare il livello massimo delle sanzioni previste dalla legge nei confronti delle imprese riconosciute colpevoli di corruzione internazionale. La legge svizzera fissa un tetto massimo di 5 milioni di franchi (circa 4,9 milioni di euro), compromettendo così l’adeguata attuazione interna della responsabilità delle persone giuridiche. La comunicazione conclude affermando che il Gruppo di lavoro avrebbe avviato nel dicembre 2022 i preparativi per una missione di alto livello nel nostro Paese, a meno che le autorità svizzere non avessero adottato entro tale data misure concrete per attuare in maniera soddisfacente le due principali raccomandazioni.

In tale contesto il Consiglio federale è invitato a rispondere alle domande seguenti:

– Si prevede di realizzare a breve la missione di alto livello annunciata dal Gruppo di lavoro dell’OCSE sulla corruzione? Quali sono i prossimi passi della Svizzera in questa procedura?

– Quali misure potrebbero essere adottate contro la Svizzera? Sussiste il rischio di ricevere un «due diligence warning»?

– Per evitare conseguenze in ambito OCSE, come intende il Consiglio federale dare seguito alle raccomandazioni, in particolare alle due principali citate nella comunicazione del luglio 2022?

– Quali sono le conseguenze che la procedura in corso e le lacune evidenziate dal Gruppo di lavoro sortiscono sulla credibilità della Svizzera e della sua piazza economica? Quali potrebbero essere le conseguenze future?

– Un miglioramento degli incentivi all’autodenuncia e alla cooperazione, con conseguenze sufficientemente prevedibili in termini di sanzioni e durata della procedura, potrebbe costituire un segnale di buona volontà da parte della Svizzera nei confronti del Gruppo di lavoro?

– In che modo il Consiglio federale sta attuando le raccomandazioni sull’autodenuncia? I ministeri pubblici hanno formulato una richiesta di modifica del quadro giuridico?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Il 14 giugno 2023, durante una discussione sul rapporto redatto dalla Svizzera, il Gruppo di lavoro dell’OCSE sulla corruzione (composto da 45 Stati membri in seguito all’adesione della Romania nel 2023) ha deciso di rinunciare temporaneamente a una missione di alto livello. Alla Svizzera è stato concesso un periodo di tempo fino a dicembre 2024 per dar prova di progressi concreti in termini di legislazione nelle due aree chiave della protezione degli informatori e del regime sanzionatorio applicabile alle persone giuridiche. Scaduto il tempo accordato e in assenza di progressi, il Gruppo di lavoro potrebbe decidere di inviare una missione di alto livello nel nostro Paese.

2. Il Gruppo di lavoro dispone di una serie di misure volte a incoraggiare l’applicazione della Convenzione sulla lotta alla corruzione dell’OCSE da parte dei Paesi firmatari, quali un comunicato stampa, la convocazione dell’ambasciatore presso l’OCSE, una missione di alto livello nel Paese o un «due diligence warning». Quest’ultima misura, che finora è stata adottata solo in due occasioni (nel Regno Unito nel 2008 e nella Repubblica Slovacca nel 2010), consiste in un avvertimento pubblico sulle debolezze del quadro legislativo nazionale, che potrebbero rendere necessaria una maggiore due diligence sulle aziende del Paese interessato da parte dei suoi partner commerciali o delle banche multilaterali di sviluppo.

3. Per quanto riguarda la protezione degli informatori nel settore privato, dall’adozione della direttiva (UE) 2019/1937 riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione, la Svizzera rimane tra gli ultimi Paesi dell’OCSE a non disporre ancora di una simile base giuridica. Dopo aver presentato due progetti al Parlamento, che a sua volta li ha respinti, nel 2020 il Consiglio federale ha dichiarato che non avrebbe più avanzato ulteriori proposte, pur rendendosi disponibile ad accogliere un’eventuale proposta del Parlamento per una base giuridica in materia. Per quanto riguarda il tetto massimo della multa previsto dall’articolo 102 del Codice penale svizzero (5 milioni di franchi), il Consiglio federale osserva che non consente l’imposizione di multe a livello internazionale che si possono considerare efficaci, proporzionate e dissuasive. Specifica inoltre che, oltre alla multa, possono essere adottate ulteriori misure di natura penale, come la confisca dei beni o dei profitti.

Il Consiglio federale reputa quindi sufficiente l’attuale sistema di giustizia penale, con norme che stabiliscono la multa in base alla gravità del reato, al danno causato e alla capacità economica.

Tuttavia, l’OCSE, e più specificamente gli Stati membri del Gruppo di lavoro, non condividono questo punto di vista, poiché a loro avviso la confisca è una misura puramente correttiva e non punitiva. A questo proposito, la misura 27 della Strategia del Consiglio federale contro la corruzione 2021-2024 prevede che la Confederazione esamini se le sanzioni previste per le persone giuridiche coinvolte in reati di corruzione sono sufficientemente efficaci per garantire l’effettiva eliminazione delle carenze organizzative all’interno delle imprese inadempienti.

4. Il persistente rifiuto di attuare le raccomandazioni che il Gruppo di lavoro dell’OCSE considera essenziali esporrebbe la Svizzera esclusivamente alle misure illustrate ai punti 1 e 2. Dal punto di vista del Consiglio federale, ciò non mette in discussione la credibilità della Svizzera e della sua piazza economica. Nonostante le difficoltà sui due punti summenzionati, rimane difatti riconosciuto e apprezzato il modo in cui il nostro Paese applica la Convenzione.

5., 6. Il miglioramento degli incentivi all’autodenuncia e alla cooperazione, unito a una maggiore prevedibilità delle sanzioni, potrebbe rendere più efficace la criminalizzazione della corruzione. L’applicazione di tali misure costituirebbe un segnale positivo ma non soddisferebbe le aspettative del Gruppo di lavoro in materia di protezione degli informatori e di sanzioni a carico delle imprese. Il Ministero pubblico della Confederazione (MPC) e il Consiglio federale, in particolare attraverso la Strategia contro la corruzione 2021-2024, ritengono che le imprese debbano essere incoraggiate a denunciare autonomamente le sospette violazioni del diritto penale societario o a impegnarsi a collaborare apertamente e pienamente con le autorità di perseguimento penale nel contesto di un’indagine. Il MPC accoglierebbe con favore uno sviluppo del quadro del diritto penale che consenta di risolvere rapidamente i processi più complessi nei confronti delle imprese e di applicare loro sanzioni più dissuasive.