La gestione delle autorità federali nel contesto della crisi di Credit Suisse. Rapporto della Commissione parlamentare d'inchiesta (CPI)

Zusammenfassung

La gestione delle autorità federali nel contesto della crisi di Credit Suisse. Rapporto del 17 dicembre 2024 della Commissione parlamentare d’inchiesta

Ausgangslage

Comunicato stampa della Commissione parlamentare d'inchiesta del 20.12.2024

La Commissione parlamentare d’inchiesta (CPI) ritiene che gli anni di malagestione da parte di Credit Suisse (CS) siano all’origine della crisi. Valuta però criticamente anche le agevolazioni sui fondi propri concesse dalla FINMA e deplora altresì la sua attività di vigilanza in parte inefficace. La Commissione critica inoltre l’esitazione nell’ulteriore sviluppo della legislazione too big to fail (TBTF) e il flusso d’informazioni talvolta insufficiente tra le autorità. La CPI non ravvede tuttavia alcuna mancanza imputabile alle autorità nella crisi di CS e constata che nel marzo 2023 esse hanno impedito una crisi finanziaria globale. La CPI chiede comunque una serie di miglioramenti, in particolare una regolamentazione TBTF orientata agli standard internazionali, disposizioni più efficaci per le banche di rilevanza sistemica e regole più chiare per la collaborazione tra le autorità preposte alla stabilità finanziaria in Svizzera.

Istituita l’8 giugno 2023, la CPI è stata incaricata di far luce sulla gestione operata dalle autorità nel contesto della fusione d’urgenza di CS. L’inchiesta si è estesa anche all’operato di CS nella misura in cui era necessario per valutare l’attività delle autorità. La responsabilità della perdita di fiducia in CS e della difficile situazione in cui è venuto a trovarsi l’istituto, a tal punto da metterne a repentaglio l’esistenza nel marzo 2023, è imputabile al consiglio di amministrazione e al consiglio direttivo di CS degli ultimi anni. Questi ultimi si sono mostrati renitenti nei confronti dei numerosi interventi della FINMA. Nel suo rapporto finale la CPI non ha potuto constatare alcuna mancanza imputabile alle autorità.

Nella sua ultima seduta del 17 dicembre 2024 la CPI ha adottato all’unanimità il suo rapporto, che pubblica in data odierna unitamente ai nove rapporti commissionati a esperti.

L’inchiesta della CPI si è incentrata sul collegio del Consiglio federale e sulle parti firmatarie del Memorandum of Understanding (MoU) in materia di stabilità finanziaria, ossia il Dipartimento federale delle finanze (DFF) con gli uffici specializzati competenti, l’Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) e la Banca nazionale svizzera (BNS), oltre che sull’Autorità federale di sorveglianza dei revisori (ASR). La CPI ha fissato come punto di partenza della sua inchiesta il 2015. Si distinguono quattro fasi: la prima dal 2015 all’estate 2022, la seconda dall’autunno 2022 a metà marzo 2023, la terza corrispondente alla fase acuta dal 15 al 19 marzo 2023 e la quarta che coincide con l’attuazione della fusione. La CPI si è concentrata in particolare sulle prime tre fasi.

Fase antecedente alla crisi: assenza di un PLB ed eccessive agevolazioni sui fondi propri

Nella fase antecedente alla crisi, la CPI ha esaminato in particolare l’ulteriore sviluppo della regolamentazione TBTF. Al riguardo ha constatato che il Consiglio federale e il Parlamento hanno attribuito eccessiva importanza, soprattutto dal 2015, alle esigenze degli istituti bancari di rilevanza sistemica nell’attuazione degli standard internazionali (Basilea III, principi del BCBS e del FSB). Il Consiglio federale ha quindi ripetutamente accordato a queste banche termini transitori più lunghi per gli ulteriori sviluppi legislativi oppure ha tardato a proporre l’adozione di standard internazionali. La CPI reputa che il Consiglio federale sia stato troppo titubante in particolare nell’introduzione di un public liquidity backstop (PLB).

La Commissione ha inoltre rivolto un’attenzione particolare alla gestione da parte della FINMA. Per quanto assidua, la sua attività di vigilanza è tuttavia risultata solo limitatamente efficace: nonostante i numerosi procedimenti di enforcement e i relativi segnali di allerta da parte della FINMA, su CS si è abbattuto uno scandalo dopo l’altro. La CPI deplora che la FINMA non abbia revocato la garanzia di irreprensibilità in quel momento.

La CPI non comprende i motivi per cui, nel 2017, la FINMA abbia accordato a CS ampie agevolazioni sui fondi propri sotto forma di un filtro prudenziale, che ha consentito alla banca di affrontare la transizione contabile dalla valutazione globale alla valutazione singola delle partecipazioni senza una sostanziale e immediata costituzione di capitale. Nonostante la legalità del filtro, la CPI ne mette fondamentalmente in discussione l’adeguatezza. Il suo impatto è stato molto più incisivo del previsto e, senza la sua applicazione, le prescrizioni prudenziali in materia di fondi propri non sarebbero state adempiute da CS in modo lieve già dal 2021 e in modo netto dal 2022. Secondo la CPI, è necessario intervenire urgentemente in merito alla concessione di agevolazioni alle banche di rilevanza sistemica.

Limitato margine di manovra nell’autunno 2022

I diversi indicatori della situazione economica di CS sono notevolmente peggiorati nel corso del 2022. All’inizio di ottobre e alla fine di dicembre CS ha subito massicci deflussi di liquidità che l’hanno condotto sull’orlo dell’insolvenza. Le autorità hanno attivato i loro organi di coordinamento in caso di crisi a partire da agosto e, in ottobre, sono passate alla modalità di crisi.

Gli scenari di uscita dalla crisi elaborati sin dagli esordi contemplavano sia le opzioni previste dal regime TBTF (liquidazione [resolution]; ELA) sia nuove misure (TPO; ELA+; acquisizione). La CPI reputa che siano stati analizzati i principali scenari possibili. Deplora tuttavia che, in questa fase, non tutte le autorità coinvolte avessero lo stesso livello di informazione, il che potrebbe avere impedito di intervenire prima in modo deciso. In particolare erano carenti le informazioni di cui il Consiglio federale disponeva nell’autunno 2022. Inoltre la CPI ritiene in parte inadeguati gli incontri informali avviati in autunno su iniziativa dell’allora capo del DFF e del presidente della BNS, in quanto non sufficientemente coordinati con le ordinarie strutture di crisi. Se fosse stata già disposta una base legale per il PLB, le autorità sarebbero potute intervenire già in autunno senza ricorrere al diritto di necessità, il che avrebbe contribuito a ristabilire la fiducia. Il margine di manovra era ulteriormente limitato a causa del filtro prudenziale concesso nel 2017.

Intensa ricerca di una soluzione in condizioni difficili nel marzo 2023

A metà marzo 2023 le autorità federali sono state sorprese dalla crisi delle banche regionali negli Stati Uniti e dalle ripercussioni immediate su CS. In quel momento esse non avevano ancora concluso i loro accertamenti sui diversi scenari. Tuttavia, grazie ai vasti lavori preliminari svolti dall’autunno 2022, sono state in grado di mantenere solvibile CS dallo scoppio della crisi acuta mercoledì 15 marzo 2023 sino al fine settimana e di evitare così una crisi finanziaria internazionale. Una fusione con UBS risultava la variante preferita da tutte le autorità coinvolte al più tardi dall’inizio della crisi acuta.

Considerando l’esito incerto delle laboriose trattative tra UBS e CS, nei giorni di marzo le autorità hanno perseguito parallelamente diverse opzioni, più precisamente il risanamento, la nazionalizzazione temporanea e, quale ultima ratio, una fusione forzata. Non è chiaro quale soluzione sarebbe stata attuata nel caso in cui la fusione d’urgenza non fosse andata a buon fine.

Nella ricerca di una soluzione le autorità si sono adoperate per conciliare in qualche modo gli interessi di CS e UBS, prestando attenzione anche alle ripercussioni finanziarie per la Confederazione. L’applicazione del diritto di necessità ha ottemperato al criterio della legalità. La CPI comprende che, nella fase acuta della crisi, una soluzione alternativa con una banca estera non fosse più attuabile in quel momento, anche se sarebbe stata più favorevole nel lungo periodo per la situazione della concorrenza in Svizzera. La CPI ritiene peraltro che la soluzione scelta abbia evidenziato chiaramente alcune lacune della regolamentazione TBTF esistente.

Inadeguatezza della regolamentazione TBTF nel far fronte a una crisi di fiducia e altre conclusioni

La CPI riconosce il lavoro svolto nel marzo 2023 dalle autorità, che sono riuscite a impedire una crisi finanziaria globale, nondimeno reputa indispensabile trarre insegnamenti dalla crisi di CS, tanto più che è già la seconda volta che lo Stato deve intervenire per impedire la liquidazione (resolution) di una banca di rilevanza sistemica e la Svizzera ha ormai un’unica banca di rilevanza sistemica globale (G-SIB).

La CPI ravvede la necessità di miglioramenti a livello legislativo ed esecutivo. Nel suo rapporto rivolge quindi venti raccomandazioni al Consiglio federale e presenta sei postulati, quattro mozioni e un’iniziativa parlamentare. La Commissione è giunta alla conclusione che la legislazione TBTF è eccessivamente incentrata sulla Svizzera, in particolare nella pianificazione d’emergenza, e che il piano di liquidazione (resolution plan) di una G-SIB operante dalla Svizzera a livello internazionale deve necessariamente considerare le interrelazioni internazionali. Inoltre, la regolamentazione TBTF non è concepita per far fronte a una crisi di fiducia e trascura importanti indicatori di mercato. In futuro, anche le agevolazioni in materia di fondi propri e liquidità dovranno essere limitate. La CPI ritiene necessario intervenire anche sull’attuale disciplinamento della sorveglianza dei revisori.

Sono emerse lacune anche nel coordinamento tra le autorità e nel coinvolgimento del collegio del Consiglio federale, pertanto occorre migliorare soprattutto lo scambio di informazioni. Inoltre, devono essere migliorate la gestione dei rischi e l’individuazione tempestiva delle situazioni di crisi.

UBS, l’unica G-SIB rimasta in Svizzera, ha dimensioni di gran lunga superiori a quelle di altri istituti finanziari esteri in rapporto al rispettivo PIL nazionale. La CPI ritiene indispensabile che questo aspetto sia adeguatamente considerato nella regolamentazione.

Presieduta da Isabelle Chassot (Il Centro, FR), la CPI ha tenuto nell’ultimo anno e mezzo 45 sedute, durante le quali ha svolto 79 audizioni e analizzato più di 30 000 pagine. Su tale base ha redatto il presente rapporto all’attenzione delle Camere federali. In estate e in autunno la CPI ha consultato le autorità e gli uffici coinvolti nonché tutti i consiglieri federali in merito a diverse parti del rapporto. Il 16 dicembre 2024, conformemente all’articolo 167 capoverso 2 della legge sul Parlamento, ha inoltre sentito una delegazione del Consiglio federale in merito alla bozza del rapporto completo.

Comunicato stampa del Consiglio federale del 20.12.2024

Parere del Consiglio federale sul rapporto della Commissione parlamentare d’inchiesta su Credit Suisse

Il Consiglio federale ha preso atto del rapporto della Commissione parlamentare d’inchiesta (CPI) sulla gestione delle autorità in relazione alla fusione d’urgenza di Credit Suisse (CS). L’Esecutivo si compiace del fatto che in esso la CPI valuti positivamente sia il modus operandi delle autorità nella crisi di CS, sia la soluzione dell’acquisizione di CS da parte di UBS. Nel suo parere all’attenzione dell’Assemblea federale, il Consiglio federale si esprime in merito alle raccomandazioni, alle mozioni e ai postulati depositati dalla CPI. Il lavoro svolto da quest’ultima confermano ampiamente l’adeguatezza delle misure previste nel rapporto del 10 aprile 2024 del Consiglio federale sulla stabilità delle banche.

Nel suo rapporto la CPI reputa adeguata la soluzione dell’acquisizione di CS da parte di UBS, che ha permesso di scongiurare una crisi economico-finanziaria e di rassicurare i mercati. La Commissione condivide quindi l’opinione del Consiglio federale, secondo cui la suddetta acquisizione era l’alternativa da prediligere rispetto a quelle esaminate. Inoltre, la CPI riconosce che i lavori preliminari delle autorità hanno consentito di adottare in modo relativamente rapido le misure per gestire la situazione.

Il Consiglio federale è dello stesso avviso della CPI, secondo cui la crisi di CS ha evidenziato alcune criticità nella vigente legislazione «too big to fail» (TBTF). In seguito agli eventi legati alla crisi di CS, l’Esecutivo ha esaminato in modo approfondito la regolamentazione delle banche di rilevanza sistemica sulla base dell’articolo 52 della legge sulle banche. Nel rapporto del 10 aprile 2024 sulla stabilità delle banche, il Consiglio federale ha proposto un ampio pacchetto di misure, al fine di sviluppare ulteriormente e rafforzare la regolamentazione TBTF. Si occuperà poi di integrare i risultati della CPI nei lavori in corso.

Nel suo rapporto, la CPI suggerisce altresì di migliorare gli strumenti a disposizione delle autorità per far fronte a situazioni di crisi. Il Consiglio federale esaminerà le misure proposte dalla Commissione e, se del caso, apporterà gli adeguamenti necessari.

Il Consiglio federale ringrazia la CPI per l’esame circostanziato dei fatti inerenti a CS. Il suo lavoro fornisce un prezioso contributo al rafforzamento della credibilità e della fiducia nello Stato e nelle autorità.

Parere del Consiglio federale sul rapporto della Commissione parlamentare d’inchiesta (PDF, 537 kB)

Verhandlungen

Notizia ATS

Dibattito al Consiglio degli Stati, 10.03.2025

Fondi propri banche aumentati e FINMA rafforzata
Affrontando il rapporto della Commissione parlamentare d'inchiesta (CPI) sul tracollo del Credit Suisse, il Consiglio degli Stati ha sostenuto oggi tutti gli atti parlamentari che chiedono un aumento dei fondi propri per la banche e il rafforzamento della FINMA.

I voti sono caduti dopo tre ore circa di discussione sul rapporto della CPI sulla crisi del Credit Suisse e la fusione con UBS di cui la camera dei Cantoni ha presto atto.

Diversi "senatori" hanno lodato il lavoro della CPI, ribadendo che quanto accaduto, come sostenuto dalla commissione d'inchiesta, è imputabile agli errori della direzione e del Cda dell'ex grande banca.

Non sono tuttavia mancati rilievi critici nei confronti della FINMA, il cui comportamento è stato giudicato eccessivamente indulgente e accuse di avidità - Carlo Sommaruga (PS/GE) - nei confronti di un management che nel corso degli anni si è versato bonus miliardari a fronte di una situazione finanziaria difficile.

Anche la presidente della Confederazione, Karin Keller-Sutter, ha sottolineato la completezza e profondità del rapporto pubblicato dalla CPI e le sue preziose conclusioni. Per la "ministra" delle finanze, che ha ammesso la propria rabbia per quanto accaduto dopo la crisi di UBS a causa dei mutui subprime nel 2008, ora è il momento di imparare la lezione per evitare che qualcosa di simile si ripeta in futuro.

La crisi di una banca non deve diventare una minaccia per un Paese, ha affermato. Per la presidente della CPI, Isabelle Chassot (Centro/FR), dobbiamo preparare la Svizzera alla prossima crisi. Tutte le autorità devono lavorare nelle stessa direzione per "affrontare la nuova situazione, ovvero l'esistenza di un'unica banca sistemica globale - UBS - nel nostro Paese", un punto quest'ultimo evocato anche da diversi oratori di sinistra.

FINMA

Dopo la discussione generale è venuto il momento della verità, ossia di trasporre in atti concreti i buoni propositi della CPI. Come prima misura, il plenum intende rafforzare il ruolo della FINMA: la vigilanza sulla revisione contabile delle grandi banche dovrebbe essere centralizzata sotto l'autorità di questa istanza. La FINMA dovrebbe inoltre essere in grado di applicare efficacemente le proprie decisioni.

In linea di principio, dovrebbe essere in grado di riferire su tutti i procedimenti contro le banche di rilevanza sistemica. La FINMA dovrebbe inoltre poter infliggere delle multe alle grandi banche e ordinare loro di effettuare una pianificazione precoce del capitale. Il Consiglio federale si è detto d'accordo con la proposta, mentre l'UDC ha cercato invano di eliminare l'aspetto riguardante le ammende.

Fondi propri

Un'altra misura consiste nel limitare la concessione di agevolazioni sul capitale e sulla liquidità alle grandi banche, ciò che proprio la FINMA ha fatto per la prima volta nel 2019 a vantaggio di Credit Suisse.

Isabelle Chassot ha sottolineato che tale "filtro normativo" ha aumentato artificialmente il capitale proprio della banca, mascherando i problemi dell'istituto di credito. Per Chassot non si tratta di vietare completamente eventuali allentamenti, ma simili filtri devono essere trasparenti e limitati nel tempo, proprio ciò che "che non è avvenuto per Credit Suisse".

Su questo punto Keller-Sutter ha espresso alcune riserve poiché, a parere del governo, un'autorità di vigilanza ha bisogno di un margine di discrezionalità per decidere se inasprire o allentare le proprie regole.

Il plenum ha poi sostenuto quasi all'unanimità due mozioni e sei postulati che riguardano vari aspetti della regolamentazione bancaria; si va dalla gestione del rischio alla BNS, dalla questione dei bonus dei manager, al potere conferito agli azionisti. Queste misure si sovrappongono in parte a quelle proposte dal Consiglio federale nel suo rapporto sulle banche.

Notizia ATS

Dibattito al Consiglio nazionale, 18.03.2025

CN: tracollo Credit Suisse, rafforzare ruolo FINMA e fondi propri
I fondi propri delle banche sistemiche vanno rafforzati, come anche il ruolo della FINMA, l'Autorità di sorveglianza dei mercati finanziari.

È quanto ha chiesto stamane dal Consiglio nazionale durante l'esame del rapporto della Commissione parlamentare d'inchiesta (CPI) sul tracollo del Credit Suisse.

Al termine di una dibattito durato quasi tre ore, il plenum ha preso atto del rapporto della CPI, approvando tutti gli atti parlamentari presentati per evitare che si ripeta quanto accaduto due anni fa.

Nel corso della discussione si è parlato anche di UBS, che ha assorbito il Credit Suisse quale soluzione d'urgenza per evitare una crisi finanziaria globale, come ricordato in aula dalla presidente della Confederazione, Karin keller-Sutter.

Viste le resistenze provenienti da questa banca in merito al rafforzamento dei fondi propri, Roger Nordmann (PS/VD), al suo ultimo intervento quale membro della CIP in aula prima di lasciare il Nazionale dopo oltre vent'anni di "battaglie" sotto il Cupolone, ha esortato i presenti a non scendere a compromessi con la grande banca, ma di cercarli invece al proprio interno per il bene del Paese.

Ma prima che Nordmann si congedasse dall'aula, la CPI ha ribadito che, all'origine della crisi dell'allora seconda maggiore banca elvetica, vi è la gestione scellerata del management, cui si sono aggiunte alcune scelte opinabili della FINMA e della politica.

Ma mentre la destra ha in particolare incolpato i quadri del Credit Suisse per quanto accaduto, sostenendo che gli strumenti necessari per regolamentare efficacemente il settore bancario sono già disponibili e che misure future dovrebbero essere mirate per non ostacolare la competitività della piazza finanziaria elvetica, la sinistra ha posto l'accento sugli interventi inadeguati per far fronte a future crisi, come quella che potrebbe colpire UBS, criticando nel contempo il Parlamento, il Consiglio federale e la Banca nazionale svizzera per la loro passata inazione.

Quale conseguenza di questa vicenda, che ha tenuto col fiato sospeso non solo la Svizzera, la CPI ha presentato quattro mozioni e sei postulati che hanno ottenuto il sostegno della Camera.

Più poteri alla FINMA

In particolare, la CPI vuole dotare la FINMA di maggiori poteri: la vigilanza sulla revisione delle grandi banche dovrebbe essere centralizzata sotto la sua direzione. In linea di principio, la FINMA dovrebbe inoltre poter riferire su tutti i procedimenti contro le banche di rilevanza sistemica ed essere in grado di applicare efficacemente le proprie decisioni.

Non da ultimo, questo organismo dovrebbe poter infliggere anche delle multe alle grandi banche e ordinare loro di effettuare una pianificazione anticipata del capitale. Il Consiglio federale si è dichiarato d'accordo con gli obiettivi della CPI. L'UDC avrebbe voluto eliminare l'aspetto riguardante le multe, ma al voto la proposta di Thomas Matter (UDC/ZH), egli stesso banchiere, è stata bocciata agevolmente (125 voti a 64).

Fondi propri

Un'altra misura consiste nel limitare la concessione di agevolazioni sul capitale e sulla liquidità alle grandi banche. La FINMA ha applicato questo "filtro normativo" al Credit Suisse per la prima volta nel 2019.

Non si tratta di vietare completamente eventuali alleggerimenti a favore di un istituto di credito, ma tali filtri devono essere trasparenti e limitati nel tempo.

Il plenum ha sostenuto anche altri testi che riguardano vari aspetti della regolamentazione bancaria. Ad esempio, la legislazione "Too big to fail" è troppo incentrata sulla Svizzera. Nelle future regolamentazioni, il Consiglio federale dovrebbe tenere conto delle interconnessioni internazionali delle banche di importanza sistemica.

Inoltre, la BNS dovrebbe essere in grado di imporre misure preparatorie alle banche di rilevanza sistemica in caso di assistenza straordinaria di liquidità. Dovrebbero essere rafforzati anche l'individuazione precoce delle crisi e il ruolo della Cancelleria federale.

Bonus

La camera del popolo ha anche affrontato anche i bonus pagati ai manager. Al Consiglio federale è stato chiesto di esaminare quali misure siano necessarie per garantire che i sistemi di remunerazione delle grandi banche e i dividendi che esse pagano non creino incentivi dannosi. In particolare, la remunerazione variabile non dovrebbe essere corrisposta senza in assenza di risultati positivi.

Infine, il Consiglio federale dovrà esaminare nel dettaglio come rafforzare il potere degli azionisti, compresi quelli piccoli, delle grandi società di importanza sistemica. Ciò vale in particolare per le decisioni importanti per la stabilità del sistema.

Le proposte dell'esecutivo

I provvedimenti chiesti dalla CPI si sovrappongono in larga misura a quelli ventilati dal Consiglio federale nel suo rapporto sulle banche, ha rammentato la "ministra" delle finanze, Karin Keller-Sutter, aggiungendo che il governo presenterà le linee guida per la revisione della strategia "Too big to fail" all'inizio dell'estate. Tuttavia, ha messo in guardia che se anche si rivedono i regolamenti, non sussiste alcuna garanzia che quanto accaduto non possa ripetersi, dal momento che tutte le crisi sono diverse.

Il Consiglio degli Stati aveva affrontato il rapporto della CPI la settimana scorsa, sostenendone tutte le proposte. Anche la Camera dei Cantoni ha appoggiato di stretta misura una mozione che chiedeva una modifica legale per limitare le retribuzioni destinate ai quadri attivi nel settore bancario.