Wortlaut

1. In linea generale, che può fare la Svizzera per difendersi contro una decisione errata resa dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) e per evitare una condanna o annullare una condanna pronunciata (se la Corte EDU p. es. estende il suo potere di cognizione, amplia il campo dei diritti dell’uomo senza base fornita nel testo e nei lavori preparatori o si pronuncia su questioni che non rientrano in alcun modo nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo [CEDU] e nei suoi protocolli)?

2. Come giudica il Consiglio federale l’istituzione da parte della Corte EDU di nuove garanzie in materia di diritti dell’uomo, sapendo da un lato che Popolo e Cantoni hanno espressamente rifiutato una giurisdizione costituzionale (art. 190 Cost.), ma che dall’altro la compatibilità delle leggi federali con il diritto di rango superiore è sempre più controllata per vie traverse, facendo capo alla preminenza della CEDU?

3. Alla luce della recente estensione delle garanzie in materia di diritti dell’uomo da parte della sentenza sul ricorso interposto dall’Associazione «Anziane per il clima» e, in linea generale, dell’ampliamento del campo di applicazione della CEDU da parte del diritto giudiziale, il Consiglio federale ritiene ancora sostenibile aver ratificato la CEDU senza sottoporla, né prima né dopo, al referendum facoltativo od obbligatorio?

4. In quanti dei casi giudicati definitivamente con una sentenza della Corte EDU e dell’ex Comitato dei Ministri (dunque senza contare i ricorsi dichiarati irricevibili o cancellati dal ruolo), la Svizzera è stata condannata per almeno una violazione delle garanzie della CEDU (indicare il numero di cause giudicate definitivamente concernenti la Svizzera e il numero di condanne, separatamente per anno, dalla ratifica)?

5. Quante volte l’attuale giudice svizzero alla Corte EDU, Andreas Zünd, si è pronunciato a favore di una condanna della Svizzera per almeno una violazione delle garanzie della CEDU in una causa concernente la Svizzera giudicata definitivamente dalla Corte EDU (dunque senza contare i ricorsi dichiarati irricevibili o cancellati dal ruolo) (risposta se possibile sulla base del dispositivo [p. es. in caso di unanimità], delle deliberazioni pubbliche della sentenza o di opinioni dissenzienti)?

6. Se un giudice della Corte EDU si pronuncia vistosamente e in misura superiore alla media, se non sistematicamente, a favore o contro una condanna nelle cause riguardanti il suo Paese, il Consiglio federale ritiene, in linea generale, che ciò leda l’indipendenza del potere giudiziario?

7. Di quali possibilità dispone il Tribunale federale, sulla base della giurisprudenza della Corte EDU relativa alla considerazione di nuovi elementi di fatto e mezzi di prova, per impedire una condanna della Svizzera, visto che dinanzi al Tribunale federale un accertamento inesatto dei fatti da parte dell’autorità inferiore può essere censurato soltanto in misura limitata (art. 97 LTF) e possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell’autorità inferiore (art. 99 cpv. 1 LTF)?

8. Dopo che il ricorso delle «Anziane per il clima», quindi un’associazione composta da persone che non avrebbero potuto interporre un ricorso in quanto non possono certamente prevalersi dello status di vittima, contro la Svizzera è stato considerato ricevibile, come si può evitare un’esplosione del numero dei ricorsi di associazioni?

9. Il Consiglio federale è disposto ad accordare in futuro al Parlamento un maggiore potere decisionale in merito all’elezione o alla selezione del giudice svizzero alla Corte EDU?

Begründung

La Svizzera ha ratificato la CEDU nel 1974. Nel corso del tempo il numero di condanne del nostro Paese da parte della Corte EDU è aumentato in maniera significativa di anno in anno. Già nel 2012 si poteva constatare che nettamente più della metà delle 87 condanne pronunciate fino a tale data erano state inflitte dal 1995 (cfr. Hansjörg Seiler, Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte: Hüter der Menschenrechte, Appellationsinstanz oder Verfassungsgeber?, in ZBl 2012 pag. 223 segg.). È probabile che da allora questa tendenza si sia ulteriormente consolidata. Siccome lo standard dei diritti dell’uomo in Svizzera non diminuisce, bensì vi è un’estensione dei diritti mentre le garanzie degli articoli 2 e seguenti CEDU sono rimaste immutate dalla ratifica della Convenzione, occorre concludere che le più frequenti condanne della Svizzera sono dovute a un ampliamento del campo di applicazione della CEDU prodotto unicamente dal diritto giudiziale (quindi dalla Corte EDU). Il diritto umano di beneficiare di misure di protezione del clima creato ex novo reinterpretando l’articolo 8 CEDU costituisce un esempio lampante. La portata della CEDU è ampliata dal diritto giudiziale senza che le istituzioni democraticamente elette (Popolo, Parlamento) abbiano voce in capitolo. Se si considera inoltre che secondo l’interpretazione dell’articolo 190 Cost. da parte del Tribunale federale la CEDU prevale sul diritto interno, l’estensione del suo campo d’applicazione da parte della Corte EDU comporterà sempre più tensioni con la democrazia diretta, il che giustifica le domande poste in questa sede.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Conformemente all’articolo 43 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU; RS 0.101), entro tre mesi dalla data della sentenza di una camera della Corte europea dei diritti dell’uomo (qui di seguito Corte EDU), le parti possono chiedere il deferimento della causa alla Grande Camera, costituita da 17 giudici. Le sentenze della Grande Camera sono per contro definitive e non possono essere messe in discussione. In generale, la Svizzera ha la possibilità di pronunciarsi, nell’ambito di lavori intergovernativi, sulla riforma della Convenzione (p. es. processo di Interlaken, avviato nel 2010 in reazione alle difficoltà incontrate dalla Corte per far fronte al crescente afflusso di ricorsi).2. Conformemente all’articolo 32 CEDU, la competenza della Corte EDU si estende a tutte le questioni che le vengono sottoposte in merito all’interpretazione e all’applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli. La giurisprudenza della Corte EDU si è sviluppata nel corso dei decenni. Analogamente ai diritti fondamentali sanciti nella Costituzione federale (Cost.; RS 101), anche il contenuto delle garanzie della CEDU può cambiare con l’evolversi della società. La Corte EDU ne tiene conto interpretando in maniera dinamico-evolutiva la Convenzione (cfr. risposta all’interpellanza 13.3237 Brunner, n. 1). Il Consiglio federale riconosce che, per sua natura, lo sviluppo della giurisprudenza della Corte EDU non è stato sotto ogni aspetto prevedibile. Prende quindi sul serio le critiche mosse alla giurisprudenza della Corte EDU. Nel contempo rammenta che diverse sentenze a loro tempo controverse hanno senza dubbio contribuito a consolidare lo Stato di diritto (cfr. rapporto «Esperienze e prospettive a 40 anni dall'adesione della Svizzera alla CEDU» del 19 novembre 2014 in adempimento del postulato Stöckli 13.4187 del 12 dicembre 2013 [FF 2015 355]).rapporto in adempimento del postulato 13.4187 Stöckli, FF 2015 355, 404) e rafforzato la protezione dei diritti individuali e delle libertà fondamentali delle persone in Svizzera (cfr. risposta all’interpellanza 13.3237 Brunner, n. 3./4.). Rileva inoltre che in linea di massima la Corte EDU non è abilitata a esaminare la compatibilità di una legge in quanto tale con la CEDU. Può tuttavia constatare, in un caso d’applicazione, una violazione della CEDU. Nei casi in cui la Svizzera ha ritenuto che una legge federale dovesse essere modificata in seguito a una sentenza della Corte EDU per una nuova violazione della CEDU, la modifica è stata effettuata secondo la procedura legislativa usuale ad opera del legislatore e previa consultazione delle parti interessate.3. La CEDU è stata firmata dal Consiglio federale nel 1972 ed approvata dal Parlamento nel 1974. Secondo le regole all’epoca in vigore, la decisione di approvazione non era sottoposta a referendum. L’articolo 89 capoverso 4 vCost. stabiliva che i trattati internazionali conclusi per una durata indeterminata o per più di 15 anni dovevano essere sottoposti a referendum. Dato che conformemente al suo articolo 58 la CEDU può essere denunciata al più presto cinque anni dopo l’adesione con un preavviso di sei mesi, l’articolo 89 capoverso 4 vCost. non era applicabile. All’epoca un trattato internazionale era sottoposto a referendum anche se modificava profondamente la struttura delle istituzioni o causava un cambiamento fondamentale nella politica estera della Svizzera. Il Consiglio federale ha esaminato la questione in maniera approfondita giungendo alla conclusione che questa condizione non era adempiuta (cfr. messaggio del Consiglio federale del 4 marzo 1974, FF 1974 I 1035 segg.). Per maggiori dettagli il Consiglio federale rinvia anche al punto 3.4 del summenzionato rapporto in adempimento del postulato Stöckli 13.4187 (FF 2015 355).4. Al numero 3 dell’allegato 9 al suddetto rapporto, il Consiglio federale ha elencato tutte le sentenze che la Corte EDU ha emanato fino a fine 2013 in cause svizzere. Nelle cause in grassetto la Corte EDU ha constatato una violazione della CEDU. Un’analisi aggiornata sarà presentata con il rapporto in adempimento del postulato Cottier 24.3343 del 15 marzo 2024 «Cinquantenario dell'adesione della Svizzera alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo. Bilancio, sfide e prospettive», che il Consiglio federale ha proposto di accogliere. Inoltre, il Tribunale federale pubblica sul suo sito Internet tutte le sentenze svizzere della Corte EDU (https://www.bger.ch > Giurisprudenza > Giurisprudenza [gratuito] > DTF [decisioni principali] e decisioni Corte EDU); queste ultime sono accessibili al pubblico anche nella banca dati della Corte EDU (https://hudoc.echr.coe.int). Le misure adottate in esecuzione delle sentenze in questione possono essere consultate nella banca dati del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa (https://hudoc.exec.coe.int).5. La posizione del giudice eletto a titolo della Svizzera, che si pronuncia in tutta indipendenza, risulta dalle sentenze figuranti nelle banche dati pubbliche del Tribunale federale e della Corte EDU.6. Il Consiglio federale ritiene che l’indipendenza della Corte EDU e l’imparzialità dei suoi giudici siano imprescindibili e garantiti nella prassi. L’articolo 21 CEDU contiene prescrizioni dettagliate per l’esercizio della carica di giudice e la procedura di elezione. L’articolo 22 CEDU prevede che i giudici sono eletti in base a una lista di tre candidati presentata dall’Alta Parte contraente. L’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa, composta da delegazioni dei parlamenti degli Stati membri, elegge da questa lista il giudice che siederà per lo Stato in questione. Per tutta la durata del suo mandato, un giudice non può esercitare alcuna attività incompatibile con l’esercizio della sua funzione. Alla luce di questi elementi, il Consiglio federale ritiene che l’indipendenza e l’imparzialità dei giudici della Corte EDU siano garantite e non dipendano dal numero di violazioni constatate a cui si unisce il giudice nazionale. 7. Il Tribunale federale è obbligato ad applicare il quadro legislativo procedurale, in particolare gli articoli 97 e 99 capoverso 1 LTF. Si rammenta tuttavia che le giurisdizioni inferiori sono tenute a stabilire in maniera completa i fatti rilevanti e a esaminare il rispetto delle garanzie della CEDU nelle cause per le quali sono state adite. 8. Nella seduta del 28 agosto 2024 il Consiglio federale ha trattato la sentenza nella causa Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e altri contro la Svizzera. Appoggia l’adesione della Svizzera al Consiglio d’Europa e il sistema della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU; RS 0.101), critica tuttavia l’interpretazione estensiva della CEDU da parte della Corte EDU nella sentenza in questione. La giurisprudenza non deve estendere il campo d’applicazione della CEDU. Il Consiglio federale ha tenuto conto delle dichiarazioni di recente adottate dal Consiglio nazionale e dal Consiglio degli Stati in relazione alla Corte EDU (cfr. 24.053 Dichiarazione del Consiglio degli Stati. Sentenza della Corte EDU «Associazione anziane per il clima Svizzera c. Svizzera» e 24.054 Dichiarazione del Consiglio nazionale. Sentenza della Corte EDU «Associazione anziane per il clima Svizzera c. Svizzera»). Osserverà anche gli sviluppi nella prassi risultanti da questa sentenza. 9. Attualmente la lista di tre candidati è adottata formalmente dal Consiglio federale, che successivamente la trasmette al Consiglio d’Europa. Ogni Stato parte alla CEDU può definire le modalità della procedura nazionale di selezione di una lista di tre nomi. In Svizzera, la procedura di nomina dei candidati al posto di giudice coinvolge già in ampia misura il Parlamento: il Consiglio federale trasmette i dossier delle persone preselezionate alla Delegazione parlamentare svizzera presso il Consiglio d’Europa (DCE), che a sua volta coinvolge la Commissione giudiziaria (CG) dell’Assemblea federale. I candidati si sottopongono a un’audizione dinanzi alla DCE e alla CG riunite, le quali in seguito raccomandano tre nomi, che il presidente della DCE trasmette al Consiglio federale con una valutazione delle audizioni. Nella pratica, il Consiglio federale trasmette questa lista con tre nomi al Consiglio d’Europa. Si rammenta che vari oggetti parlamentari volti a conferire al Parlamento la competenza di nominare il giudice svizzero a Strasburgo sono stati respinti (cfr. 94.3476 Mozione CS «Liste de candidats des juges suisses à la Cour européenne de justice»; iniziativa parlamentare 13.447 Alfred Heer «Il Parlamento deve eleggere giudici svizzeri alla Corte EDU a Strasburgo»).