Wortlaut

La nuova ferrovia transalpina NFTA e l'iniziativa delle Alpi, approvate dal popolo rispettivamente il 27 settembre 1992 e il 20 febbraio 1994, rappresentano un piano globale per i collegamenti transalpini. Questa volontà politica deve essere rispettata. Attualmente, però, la situazione politica e finanziaria si ripercuote sul finanziamento della NFTA, che non è stato a suo tempo studiato con la dovuta lungimiranza.

Chiediamo pertanto al Consiglio federale, al di là delle proposte già avanzate:

1. di far esaminare immediatamente le ulteriori possibilità di finanziamento, sulla base di trattative nazionali ed internazionali e con la partecipazione di gruppi privati interessati;

2. di esaminare più approfonditamente la possibilità di affidare ad una società anonima di diritto misto il mandato per la costruzione e l'esercizio delle gallerie ferroviarie del San Gottardo e del Lötschberg, da considerarsi elementi centrali e quindi progetti in linea di massima redditizi del programma globale della NFTA;

3. di impiegare i fondi pubblici resisi così disponibili per il potenziamento delle vie d'accesso, poiché da esse dipende il successo della rete dei collegamenti nonché la sua accettazione da parte delle regioni interessate;

4. di sottoporre al Parlamento proposte volte a concretizzare questa strategia.

Begründung

Il rapporto del gruppo di lavoro "Finanziamento dei trasporti pubblici" del 23 agosto 1995, che è stato oggetto di una procedura di consultazione conclusasi il 15 novembre 1995, ha provocato numerose reazioni tra l'opinione pubblica e gli ambienti direttamente interessati. Il testo ha suscitato soprattutto incertezze e perplessità circa la fattibilità della NFTA, approvata dal popolo nel 1992. Data la situazione finanziaria, politica ed amministrativa, non è certo se i due progetti votati potranno essere realizzati nella forma presentata al popolo. Indire una nuova votazione popolare sulla base di semplici considerazioni finanziarie comporterebbe certamente rischi molto alti, dato che il progetto è stato fortemente ridimensionato.

Sembra quindi logico chiedere al Consiglio federale di esaminare, al di là degli sforzi interni all'amministrazione, ulteriori possibilità che permettano a livello internazionale una maggiore partecipazione al progetto dei gruppi privati interessati. E' inoltre necessario alleggerire le amministrazioni ferroviarie da un compito particolarmente gravoso e difficile da gestire, date le incertezze politiche esistenti.

La proposta di affidare la realizzazione del progetto NFTA ad una società anonima è già stata più volte discussa, recentemente anche dal Consigliere agli Stati Rolf Büttiker. Tale soluzione permetterebbe una realizzazione più flessibile ed efficace del progetto. Questo "modello misto" è ancora più vantaggioso se viene esteso anche all'esercizio e in particolare se viene adottata la seguente strategia:

- una partecipazione privata (nell'ambito di una società anonima con partecipazione diretta della Confederazione) potrebbe concentrarsi sugli elementi centrali del progetto, vale a dire sulle gallerie di base del San Gottardo e del Lötschberg. Queste ultime, avendo carattere monopolistico, offrono guadagni considerevoli in termini di risorse reali, se confrontati con la galleria attuale, che potrebbero essere impiegati, secondo condizioni di finanziamento ancora da determinare, per attirare capitali di terzi in misura maggiore di quanto non lo permetta il progetto globale;

- una società anonima per l'esercizio costituirebbe un elemento favorevole per la formazione di alleanze strategiche a livello europeo e quindi per la realizzazione di una strategia della domanda nell'ambito del "free access";

- grazie alla disponibilità di nuove fonti di capitale da parte di terzi, si libererebbero fondi pubblici che potrebbero essere impiegati per le vie d'accesso, di per sé molto meno redditizie, ma indispensabili se la Svizzera vorrà contare nel ventunesimo secolo su una rete ferroviaria moderna ed efficiente a livello nazionale ed internazionale e se si vuole ottenere il sostegno del popolo e delle regioni interessate.

Risposta del Consiglio federale del 29 gennaio 1997

La disponibilità di privati a partecipare al finanziamento di grandi progetti nel settore dei trasporti dipende dalla certezza del ritorno economico. Poiché la NFTA difficilmente sarà interamente redditizia in termini microeconomici, i privati addosserebbero il rischio finanziario alla Confederazione o pretenderebbero di riscuotere un'indennità per rischi di natura politica e tecnologica, o quelli legati all'ultimazione dei lavori (scadenze, costi), quelli del mercato, quelli legati agli interessi e all'inflazione, nonché quelli di esercizio. In conclusione, un finanziamento misto o interamente privato della NFTA, che con tutta probabilità non sarà interamente redditizia, risulterebbe alla Confederazione ancora più caro.

Per i finanziamenti di tipo misto e privato di progetti infrastrutturali nel settore trasporti occorre distinguere in linea di massima tre categorie:

a. I privati intervengono in qualità di finanziatori, senza assumersi i rischi legati alla costruzione e all'esercizio (esclusivo finanziamento del progetto con capitale di terzi, oppure costruzione ed esercizio del progetto ad opera di una società di leasing che percepirebbe dalla Confederazione un importo annuo determinato indipendentemente dallo sfruttamento e che garantirebbe il pagamento degli interessi e l'ammortamento della costruzione in un periodo di tempo adeguato).

In tal modo, verrebbe sgravato il conto finanziario della Confederazione. A parità di costi di realizzazione, tuttavia, i pagamenti annui necessari sarebbero maggiori rispetto al caso in cui la Confederazione agisca da intermediario finanziario, giacché essa gode della migliore solvibilità sul mercato dei capitali.

b. I privati forniscono l'opera di costruzione e se ne assumono il rischio, ma non quello di esercizio. I committenti privati metterebbero l'infrastruttura a disposizione delle ferrovie, dietro pagamento di una somma calcolata prescindendo dal volume di traffico.

I committenti privati si assicurerebbero contro il rischio di costruzione e pretenderebbero l'indennizzo dei premi assicurativi. Così, per la Confederazione, aumenterebbe la tariffa per l'utilizzo dell'infrastruttura, a parità di costi di costruzione. Si dovrebbe però verificare se i committenti privati non abbiano la possibilità di realizzare il progetto ad un costo inferiore.

c. Una società privata (eventualmente una società mista) si assume la responsabilità della costruzione e dell'esercizio.

Questa variante coincide con l'obiettivo della mozione. Società private o miste sarebbero però disposte a farsi interamente carico dei rischi soltanto se si prospettassero forti probabilità di rendimento. Come già spiegato, ciò è poco probabile, persino nel caso del nucleo centrale della NFTA, a meno che lo Stato non sovvenzioni le imprese ferroviarie, in modo che queste possano corrispondere un prezzo di tracciato elevato e non determinato in base al mercato. In ogni caso, anche questa soluzione risulta in fin dei conti più costosa per la Confederazione.

Quanto esposto dimostra che qualsiasi forma di finanziamento misto o privato presenta scarsi vantaggi. Le esperienze all'estero indicano però che, a determinate condizioni, può avere senso un prefinanziamento da fonti private. In linea di massima, la partecipazione di elementi privati non va giudicata negativamente. Essa può però avvenire anche in altra forma. La riforma delle ferrovie fornisce gli strumenti per adottare soluzioni flessibili conformi all'economia di mercato a livello di operatori del trasporto ferroviario.

Il Consiglio federale intende inoltre verificare se, adottando per i committenti un'altra forma organizzativa, sia possibile ridurre i costi di costruzione e quindi aumentare la redditività delle opere. È possibile che un committente privato offra vantaggi in termini di flessibilità e impegno al risparmio che potrebbero superare eventuali svantaggi.

Il Consiglio federale risponde alle singole domande della mozione come segue:

1./2. Il problema della partecipazione di finanziatori privati è stato attentamente considerato prima della preparazione del messaggio sulla NFTA. In quell'occasione è stata esaminata anche la proposta dell'autore della mozione, poi però abbandonata per vari motivi, come altre ipotesi di finanziamento privato.

Nel 1988, un gruppo di lavoro dell'Amministrazione federale delle finanze, dell'Ufficio federale dei trasporti e delle FFS ha esaminato diverse possibilità di finanziamento della NFTA con capitali statali e privati. Le conclusioni a cui si è pervenuti allora possono ritenersi valide ancora oggi, nonostante le condizioni generali siano in parte cambiate. Anche se fosse possibile definire un nucleo centrale redditizio della NFTA ed incaricare una società privata della costruzione e dell'esercizio, si dovrebbe stipulare un complesso contratto con una difficile definizione di costi e ricavi. Bisognerebbe inoltre far sì che gli operatori privati non ricercassero un maggiore profitto a discapito delle opere di manutenzione e della sicurezza.

Nel 1989, un consorzio bancario formato dall'Unione di banche svizzere, dal Credito svizzero e dalla Società di banca svizzera ha elaborato per conto dell'Ufficio federale dei trasporti uno studio sul finanziamento della NFTA con la partecipazione del settore privato. Ponendo come condizione fondamentale la garanzia di ultimazione dei lavori, l'impegno di utilizzazione e un accordo per la determinazione delle tariffe, il consorzio di banche è giunto alla conclusione che per il finanziamento della NFTA ha senso ricorrere a certi elementi del mercato finanziario privato. Esso ribadisce comunque che un finanziamento misto risulterebbe nell'insieme più oneroso per la Confederazione di un finanziamento esclusivamente statale.

Uno studio effettuato nel 1995 dal Credito svizzero parallelamente alla preparazione del messaggio sulla costruzione e sul finanziamento dell'infrastruttura dei trasporti pubblici è giunto a conclusioni analoghe. Gli investitori sottoscriveranno le azioni di una società solo se questa avrà una certa probabilità di fornire una data rendita.

All'idea di creare una società a sé stante per l'esercizio della parte centrale della NFTA va replicato che le gallerie di base fanno parte dell'intero asse di traffico nord-sud Basilea-Milano/Genova. Isolarne un troncone ed affidarlo ad un operatore privato comporterebbe enormi difficoltà per la pianificazione degli investimenti di manutenzione, sfruttamento ed ammodernamento.

Oltre a ciò, neanche un "nucleo NFTA" ridimensionato ed ottimizzato permette un esercizio pienamente redditizio nell'attuale quadro della politica dei trasporti. Manca quindi la premessa fondamentale per la proposta dell'autore della mozione. La redditività della NFTA in termini microeconomici è fortemente condizionata dalla determinazione delle condizioni generali della politica dei trasporti. Secondo il Consiglio federale, l'organo in grado di stabilire le condizioni quadro della politica dei trasporti deve anche assumersi il rischio dell'esercizio delle future infrastrutture del settore. La Confederazione viene così esortata a limitarsi ai progetti sui trasporti essenziali e nelle proporzioni adeguate alla Svizzera e a tralasciare le altre richieste che non hanno carattere urgente.

3. Dalle risposte alle domande 1 e 2 emerge che non si libera nessun fondo statale. Oltretutto, il Consiglio federale non condivide l'opinione dell'autore della mozione secondo cui il rinvio della costruzione delle vie di accesso (all'interno del perimetro pianificato) potrebbe compromettere l'attrattiva della rete di trasporti. Grazie alle tecniche ferroviarie sviluppate negli ultimi anni (treni ad assetto variabile per il trasporto di passeggeri, in parte treni merci accoppiati), è possibile raggiungere quasi tutti gli obiettivi contenuti nel progetto originario della NFTA per quanto riguarda le capacità e i tempi di percorrenza nei trasporti su lunghe distanze. Viene inoltre data la precedenza al risanamento acustico delle linee ferroviarie già esistenti della Svizzera centrale e meridionale. Qualora dovessero invece insorgere problemi di capacità sulle vie d'accesso, sarebbe sempre possibile il loro potenziamento.

4. Dalle analisi condotte risulta che un finanziamento misto della NFTA non è, nel complesso, conveniente. Il Consiglio federale non è comunque contrario in linea di massima ad una partecipazione di capitale privato per il finanziamento della quota di indebitamento. Condizione indispensabile è però che gli eventuali finanziatori privati si assumano interamente il rischio derivante dal credito e che ai committenti non vengano applicate condizioni più sfavorevoli di quelle per i crediti concessi alla Confederazione come intermediario sul mercato dei capitali. Nel caso di una soluzione di questo tipo sarebbero comunque necessari adeguamenti a livello organizzativo. Per un finanziamento privato sarebbe un'altra forma giuridica dei committenti. Il Capo del DFTCE ha incaricato un gruppo di lavoro di esaminare diversi modelli di committenti con la consulenza di esperti stranieri. Un primo responso è atteso nel primo semestre del 1997.

Il Consiglio federale intende inoltre valutare di volta in volta l'opportunità di un finanziamento privato per altri grandi progetti nei trasporti pubblici, considerando la situazione iniziale (redditività) specifica di ogni caso. Ad esempio, potrebbe essere interessante prevedere un finanziamento misto per la costruzione della nuova tratta TGV Ginevra-Mâcon.

Nonostante la sua posizione critica, il Consiglio federale è disposto a verificare la questione sollevata dall'autore della mozione nel corso dell'attuale discussione del messaggio del 26 giugno 1996 (96.059) sulla costruzione ed il finanziamento delle infrastrutture dei trasporti pubblici.

Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

La disponibilità di privati a partecipare al finanziamento di grandi progetti nel settore dei trasporti dipende dalla certezza del ritorno economico. Poiché la NFTA difficilmente sarà interamente redditizia in termini microeconomici, i privati addosserebbero il rischio finanziario alla Confederazione o pretenderebbero di riscuotere un'indennità per rischi di natura politica e tecnologica, o quelli legati all'ultimazione dei lavori (scadenze, costi), quelli del mercato, quelli legati agli interessi e all'inflazione, nonché quelli di esercizio. In conclusione, un finanziamento misto o interamente privato della NFTA, che con tutta probabilità non sarà interamente redditizia, risulterebbe alla Confederazione ancora più caro.

Per i finanziamenti di tipo misto e privato di progetti infrastrutturali nel settore trasporti occorre distinguere in linea di massima tre categorie:

a. I privati intervengono in qualità di finanziatori, senza assumersi i rischi legati alla costruzione e all'esercizio (esclusivo finanziamento del progetto con capitale di terzi, oppure costruzione ed esercizio del progetto ad opera di una società di leasing che percepirebbe dalla Confederazione un importo annuo determinato indipendentemente dallo sfruttamento e che garantirebbe il pagamento degli interessi e l'ammortamento della costruzione in un periodo di tempo adeguato).

In tal modo, verrebbe sgravato il conto finanziario della Confederazione. A parità di costi di realizzazione, tuttavia, i pagamenti annui necessari sarebbero maggiori rispetto al caso in cui la Confederazione agisca da intermediario finanziario, giacché essa gode della migliore solvibilità sul mercato dei capitali.

b. I privati forniscono l'opera di costruzione e se ne assumono il rischio, ma non quello di esercizio. I committenti privati metterebbero l'infrastruttura a disposizione delle ferrovie, dietro pagamento di una somma calcolata prescindendo dal volume di traffico.

I committenti privati si assicurerebbero contro il rischio di costruzione e pretenderebbero l'indennizzo dei premi assicurativi. Così, per la Confederazione, aumenterebbe la tariffa per l'utilizzo dell'infrastruttura, a parità di costi di costruzione. Si dovrebbe però verificare se i committenti privati non abbiano la possibilità di realizzare il progetto ad un costo inferiore.

c. Una società privata (eventualmente una società mista) si assume la responsabilità della costruzione e dell'esercizio.

Questa variante coincide con l'obiettivo della mozione. Società private o miste sarebbero però disposte a farsi interamente carico dei rischi soltanto se si prospettassero forti probabilità di rendimento. Come già spiegato, ciò è poco probabile, persino nel caso del nucleo centrale della NFTA, a meno che lo Stato non sovvenzioni le imprese ferroviarie, in modo che queste possano corrispondere un prezzo di tracciato elevato e non determinato in base al mercato. In ogni caso, anche questa soluzione risulta in fin dei conti più costosa per la Confederazione.

Quanto esposto dimostra che qualsiasi forma di finanziamento misto o privato presenta scarsi vantaggi. Le esperienze all'estero indicano però che, a determinate condizioni, può avere senso un prefinanziamento da fonti private. In linea di massima, la partecipazione di elementi privati non va giudicata negativamente. Essa può però avvenire anche in altra forma. La riforma delle ferrovie fornisce gli strumenti per adottare soluzioni flessibili conformi all'economia di mercato a livello di operatori del trasporto ferroviario.

Il Consiglio federale intende inoltre verificare se, adottando per i committenti un'altra forma organizzativa, sia possibile ridurre i costi di costruzione e quindi aumentare la redditività delle opere. È possibile che un committente privato offra vantaggi in termini di flessibilità e impegno al risparmio che potrebbero superare eventuali svantaggi.

Il Consiglio federale risponde alle singole domande della mozione come segue:

1./2. Il problema della partecipazione di finanziatori privati è stato attentamente considerato prima della preparazione del messaggio sulla NFTA. In quell'occasione è stata esaminata anche la proposta dell'autore della mozione, poi però abbandonata per vari motivi, come altre ipotesi di finanziamento privato.

Nel 1988, un gruppo di lavoro dell'Amministrazione federale delle finanze, dell'Ufficio federale dei trasporti e delle FFS ha esaminato diverse possibilità di finanziamento della NFTA con capitali statali e privati. Le conclusioni a cui si è pervenuti allora possono ritenersi valide ancora oggi, nonostante le condizioni generali siano in parte cambiate. Anche se fosse possibile definire un nucleo centrale redditizio della NFTA ed incaricare una società privata della costruzione e dell'esercizio, si dovrebbe stipulare un complesso contratto con una difficile definizione di costi e ricavi. Bisognerebbe inoltre far sì che gli operatori privati non ricercassero un maggiore profitto a discapito delle opere di manutenzione e della sicurezza.

Nel 1989, un consorzio bancario formato dall'Unione di banche svizzere, dal Credito svizzero e dalla Società di banca svizzera ha elaborato per conto dell'Ufficio federale dei trasporti uno studio sul finanziamento della NFTA con la partecipazione del settore privato. Ponendo come condizione fondamentale la garanzia di ultimazione dei lavori, l'impegno di utilizzazione e un accordo per la determinazione delle tariffe, il consorzio di banche è giunto alla conclusione che per il finanziamento della NFTA ha senso ricorrere a certi elementi del mercato finanziario privato. Esso ribadisce comunque che un finanziamento misto risulterebbe nell'insieme più oneroso per la Confederazione di un finanziamento esclusivamente statale.

Uno studio effettuato nel 1995 dal Credito svizzero parallelamente alla preparazione del messaggio sulla costruzione e sul finanziamento dell'infrastruttura dei trasporti pubblici è giunto a conclusioni analoghe. Gli investitori sottoscriveranno le azioni di una società solo se questa avrà una certa probabilità di fornire una data rendita.

All'idea di creare una società a sé stante per l'esercizio della parte centrale della NFTA va replicato che le gallerie di base fanno parte dell'intero asse di traffico nord-sud Basilea-Milano/Genova. Isolarne un troncone ed affidarlo ad un operatore privato comporterebbe enormi difficoltà per la pianificazione degli investimenti di manutenzione, sfruttamento ed ammodernamento.

Oltre a ciò, neanche un "nucleo NFTA" ridimensionato ed ottimizzato permette un esercizio pienamente redditizio nell'attuale quadro della politica dei trasporti. Manca quindi la premessa fondamentale per la proposta dell'autore della mozione. La redditività della NFTA in termini microeconomici è fortemente condizionata dalla determinazione delle condizioni generali della politica dei trasporti. Secondo il Consiglio federale, l'organo in grado di stabilire le condizioni quadro della politica dei trasporti deve anche assumersi il rischio dell'esercizio delle future infrastrutture del settore. La Confederazione viene così esortata a limitarsi ai progetti sui trasporti essenziali e nelle proporzioni adeguate alla Svizzera e a tralasciare le altre richieste che non hanno carattere urgente.

3. Dalle risposte alle domande 1 e 2 emerge che non si libera nessun fondo statale. Oltretutto, il Consiglio federale non condivide l'opinione dell'autore della mozione secondo cui il rinvio della costruzione delle vie di accesso (all'interno del perimetro pianificato) potrebbe compromettere l'attrattiva della rete di trasporti. Grazie alle tecniche ferroviarie sviluppate negli ultimi anni (treni ad assetto variabile per il trasporto di passeggeri, in parte treni merci accoppiati), è possibile raggiungere quasi tutti gli obiettivi contenuti nel progetto originario della NFTA per quanto riguarda le capacità e i tempi di percorrenza nei trasporti su lunghe distanze. Viene inoltre data la precedenza al risanamento acustico delle linee ferroviarie già esistenti della Svizzera centrale e meridionale. Qualora dovessero invece insorgere problemi di capacità sulle vie d'accesso, sarebbe sempre possibile il loro potenziamento.

4. Dalle analisi condotte risulta che un finanziamento misto della NFTA non è, nel complesso, conveniente. Il Consiglio federale non è comunque contrario in linea di massima ad una partecipazione di capitale privato per il finanziamento della quota di indebitamento. Condizione indispensabile è però che gli eventuali finanziatori privati si assumano interamente il rischio derivante dal credito e che ai committenti non vengano applicate condizioni più sfavorevoli di quelle per i crediti concessi alla Confederazione come intermediario sul mercato dei capitali. Nel caso di una soluzione di questo tipo sarebbero comunque necessari adeguamenti a livello organizzativo. Per un finanziamento privato sarebbe un'altra forma giuridica dei committenti. Il Capo del DFTCE ha incaricato un gruppo di lavoro di esaminare diversi modelli di committenti con la consulenza di esperti stranieri. Un primo responso è atteso nel primo semestre del 1997.

Il Consiglio federale intende inoltre valutare di volta in volta l'opportunità di un finanziamento privato per altri grandi progetti nei trasporti pubblici, considerando la situazione iniziale (redditività) specifica di ogni caso. Ad esempio, potrebbe essere interessante prevedere un finanziamento misto per la costruzione della nuova tratta TGV Ginevra-Mâcon.

Nonostante la sua posizione critica, il Consiglio federale è disposto a verificare la questione sollevata dall'autore della mozione nel corso dell'attuale discussione del messaggio del 26 giugno 1996 (96.059) sulla costruzione ed il finanziamento delle infrastrutture dei trasporti pubblici.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.