Stellungnahme des Bundesrates

La Svizzera ha da sempre appoggiato l'impegno internazionale nella lotta contro il rapimento internazionale di minori. Ha partecipato attivamente alla preparazione dei due accordi determinanti: la Convenzione dell'Aia del 25 ottobre 1980 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori e la Convenzione europea (conchiusa a Lussemburgo) del 20 maggio 1980 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento, entrate entrambe in vigore il 1° gennaio 1984. Questi due trattati, che raggruppano oggi più di 50 Stati, hanno portato all'istituzione di un'Autorità centrale che è integrata all'Ufficio federale di giustizia e che svolge compiti di coordinamento, protezione dei minori, mediazione e prevenzione. Detta autorità, che quanto a personale dispone soltanto di un posto e un quarto, tratta all'anno circa 100 richeste formali. Sebbene in più dei due terzi dei casi si riesca a ottenere un esito positivo, la mancanza di personale e altre difficoltà cui è confrontata l'Autorità centrale, limitano l'efficacia delle Convenzioni. A livello svizzero tali difficoltà derivano soprattutto dal fatto che in una procedura di rimpatrio è coinvolta una pluralità di organi cantonali. A livello internazionale dal fatto che alcuni Stati svolgono in modo insufficiente o non svolgono del tutto i compiti derivanti dalle Convenzioni; e ovviamente dal fatto che taluni Stati non sono parte alle Convenzioni. Attualmente non sono in corso negoziati bilaterali, principalmente a causa delle differenze di fondo dei rispettivi ordinamenti giuridici. Dal canto suo, l'Ufficio federale di polizia ha riorganizzato gli Uffici centrali di polizia giudiziaria istituendo segnatamente un'unità speciale contro la tratta di esseri umani, che si occupa anche dei reati relativi agli abusi sessuali su minori e alla pornografia minorile. Questa nuova strutturazione dovrebbe permettere un più rapido scambio di informazioni a livello internazionale. La Confederazione collabora con tutta una serie di organizzazioni attive in questo settore della protezione dell'infanzia. In vista di un adeguamento delle relative prescrizioni del diritto svizzero, il Dipartimento federale di giustizia e polizia sta elaborando proposte per una revisione del Codice penale, che dovrebbero essere sottoposte fra non molto all'Assemblea federale.

In merito alle singole domande, ecco le risposte:

1. L'applicazione delle convenzioni internazionali in materia di rapimento di minori offre un bilancio contrastante. Se l'Autorità centrale dell'Ufficio federale di giustizia, istituita espressamente sul fondamento di questi trattati, ne riconosce l'effetto dissuasivo e può ritenere che, in oltre i due terzi dei casi, è ottenuta una soluzione soddisfacente sotto forma di restituzione dei bambini, protezione dei diritti di visita o componimenti amichevoli tra genitori, e considerato che le decisioni di non-restituzione giustificate dall'interesse superiore del minore non sono un insuccesso quando la convenzione ha ben funzionato, essa constata comunque che serie difficoltà ne intralciano l'applicazione e nuocciono alla sua efficacia.

Infatti, se l'intervento urgente e ottimale delle polizie cantonali o dell'Interpol, in connessione con l'Autorità centrale, sembra essere un mezzo adatto a impedire i processi di rapimento, perfino a localizzare e/o proteggere un minore, il trattamento delle istanze in procedimenti giudiziari all'estero, ma anche in Svizzera, è troppo lungo. Si scosta da uno degli obiettivi principali delle convenzioni, vale a dire il ricollocamento rapido del bambino nel suo ambiente abituale che aveva prima del trasferimento o del mancato ritorno illegittimi. Tra i principali fattori, l'invocazione di motivi convenzionali che consentono al giudice di rifiutare il ritorno, motivi che implicano l'amministrazione di prove completive, e soprattutto lo sfruttamento dei rimedi giuridici, invero troppo numerosi. Fornendo un'informazione periodica sulle modalità d'applicazione dei trattati, l'Autorità centrale è stata parimenti tentata di chiarire taluni aspetti convenzionali nella rivista PJA/AJP del settembre 1997. Anche la mancata esecuzione di decisioni di ritorno rese in conformità con le convenzioni costituisce un problema. Infatti l'Autorità centrale non dispone di competenza diretta e quindi di possibilità d'intervento in loco per garantire la restituzione del bambino perché la competenza in questo settore spetta ai Cantoni.

Una parte delle difficoltà applicative delle convenzioni si spiega con la pluralità delle autorità cantonali che possono essere implicate in un procedimento di ritorno. Infatti possono essere coinvolte autorità amministrative, autorità giudiziarie od organi dell'esecuzione coatta e la loro cooperazione non è sempre coordinata in modo ottimale. Per migliorare la situazione i Cantoni potrebbero istituire un ufficio centrale cui rivolgersi.

Sul piano estero, l'applicazione delle convenzioni è lacunosa in taluni Stati che non dispongono di un'infrastruttura di messa in opera adeguata oppure non garantiscono in modo soddisfacente il trattamento delle istanze. All'atto dell'accettazione dell'adesione di nuovi Stati alla Convenzione dell'Aia, la Svizzera richiede ormai un certo numero di informazioni di natura tale da evitare siffatte situazioni, particolarmente disdicevoli per i richiedenti che essa deve rappresentare.

Anche il fatto che taluni Stati non sono parte alle convenzioni crea difficoltà, tanto più che sono proprio quegli Stati in cui vengono soprattutto effettuati rapimenti di minori a scapito di madri svizzere. Questi Stati non possono tuttavia essere costretti ad aderire a un accordo internazionale, il motivo della loro astensione essendo spesso in relazione diretta con il loro diritto interno di famiglia, che è in contrasto con le convenzioni; il vantaggio "ex lege" concesso al padre al momento dell'attribuzione della custodia dei figli nel diritto tunisino ne è un esempio.

2. Attualmente con la Tunisia e l'Algeria non sono in corso negoziati in questo campo. I tentativi fatti allo scopo di disciplinare segnatamente per via bilaterale le questioni legate ai rapimenti e alle relazioni personali genitori-figli non hanno avuto esito positivo, in quanto questi Stati rifiutano in particolare di trattare dette questioni in una convenzione di assistenza giudiziaria. Anche le esperienze con altri Stati, come la Francia o il Belgio, non sono state incoraggianti: tali Stati hanno tentato di trovare una soluzione mediante accordi bilaterali e hanno anche istituito commissioni miste o consultive per disciplinare i contenziosi. La precedenza concessa in Tunisia ad esempio al diritto interno rispetto ai trattati internazionali fa sì che ci si interroghi in merito all'efficacia di siffatti accordi.

Un tentativo di avvicinamento reciproco, in un settore così sensibile quanto quello delle relazioni familiari dopo un divorzio o una separazione, con Stati la cui tradizione giuridica è fortemente influenzata dall'Islam e che riconosce un ruolo privilegiato, quasi esclusivo, al padre (o al sesso maschile) nelle questioni di attribuzione della custodia dei figli, servirebbe soltanto ad accentuare le differenze fondamentali ancora esistenti e riguardanti la nozione stessa di interesse del minore, al lume delle decisioni di custodia. Tuttavia non è da escludere che Stati come l'Egitto e il Marocco, osservatori in occasione dell'ultima riunioni delle Autorità centrali all'Aia nel marzo 1977, tentino un ravvicinamento e, come la Turchia, firmino questo strumento.

Come altra forma di cooperazione intergovernativa, l'Organizzazione internazionale di Polizia criminale "Interpol" rappresenta un appoggio indispensabile nel settore del rapimento internazionale di minori; l'Autorità centrale può usare i suoi canali per ricerche di bambini oppure essere adita per il tramite di avvisi di ricerca.

3. Tra il 1996 e il 1997, 123 richieste formali sono state trattate nel quadro esclusivo delle convenzioni del 1980. La cifra non comprende né gli avvisi di ricerca fatti direttamente da Interpol o dalle Polizie cantonali, né gli affari rilevanti dalla Convenzione dell'Aia del 5 ottobre 1961 concernente la competenza delle autorità e la legge applicabile in materia di protezione dei minorenni e nemmeno le numerose domande di informazioni fatte da privati, avvocati o autorità svizzere, anche a titolo preventivo, talché il numero degli incarti di protezione dei minori può essere stabilito in una media di 150 all'anno. A prescindere dai casi attinenti alle convenzioni precitate, l'Autorità centrale fornisce inoltre, a piacimento, informazioni o consulenze in caso di rapimenti in Stati che non sono parte a detti trattati.

Fra gli Stati contraenti con i quali la Svizzera mantiene più frequentemente rapporti segnaliamo la Germania, gli Stati Uniti, la Francia, l'Italia, il Regno Unito, il Portogallo e gli Stati dell'ex Jugoslavia. Se nel 1996 la Svizzera è stata richiesta e ha richiesto in proporzioni quasi identiche, nel 1997 ha presentato istanze in numero triplo rispetto a quanto ne ha ricevute; la percentuale dei padri richiedenti è leggermente superiore a quella delle madri.

Le domande formali basate sulle due convenzioni specifiche al rapimento di minori hanno avuto i seguenti risultati: in 25 casi, è stato ottenuto il ritorno o almeno la protezione del diritto di visita; in 10 casi le autorità giudiziarie competenti hanno deciso per un rifiuto; in 18 affari ha potuto essere trovata una soluzione in via amichevole; in 16, il bambino non è stato localizzato nello Stato richiesto; in 11 casi la richiesta è stata abbandonata dal richiedente; in 10 casi infine le istanze sono state trattate in un altro procedimento (segnatamente la procedura di affidamento) oppure scartate per non applicabilità della convenzione oppure trasmesse a uno Stato terzo. Globalmente sono stati chiusi 90 incarti; alla fine del 1997 restano aperti 33 casi di cui circa 10 perché non trattati negli Stati richiesti.

4. La durata media dei procedimenti di rimpatrio dal momento della localizzazione del minore è di nove a dodici mesi; in singoli casi, grazie all'intervento della polizia, il ritorno è avvenuto in due giorni; in altri casi ci sono voluti due anni o più. La ricerca di un componimento in via amichevole, senz'altro la migliore soluzione per il minore, sia prima di un procedimento, sia durante il medesimo, sia al fine di ottenere l'esecuzione di una decisione di ritorno, comporta un prolungamento considerevole del trattamento degli affari di rapimento o di protezione dei diritti di visita.

5. L'effettivo in personale (giuristi) dell'Autorità centrale, espresso in percento di posti, è di 120. La situazione è appena differente da quella esistente al momento dell'istituzione dell'Autorità centrale, anche se il numero degli Stati contraenti nel frattempo è decuplicato (4 nel 1984, 54 nel 1998, concretando così l'obiettivo della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo in questo ambito). Oltre all'aumento delle istanze convenzionali, è cresciuto anche il numero dei casi di rapimento in proporzione diretta con quello dei matrimoni misti, in particolare con cittadini di Paesi che non sono parte alle convenzioni, e la conseguente necessità di chiedere consiglio all'Autorità centrale.

6. All'atto della riorganizzazione degli Uffici centrali della polizia giudiziaria dell'Ufficio federale di polizia, è stata istituita un'unità specializzata contro la tratta di esseri umani, intendendo, con questo concetto, i reati previsti nel titolo quinto del Codice penale svizzero (segnatamente i reati contro l'integrità sessuale dei minori e la pornografia che li implica). L'istituzione, presso la sezione analisi, di una siffatta unità composta di specialisti (criminologi o funzionari sperimentati in materia di criminalità) permette la valutazione sistematica, nell'ambito di questi reati, delle importanti informazioni fornite sotto forma di rapporti alle autorità preposte al perseguimento penale. Questo scambio di informazioni non è più effettuato dagli analisti menzionati bensì da funzionari specializzati dell'ufficio coordinatore degli Uffici centrali di polizia giudiziaria.

Le possibilità offerte da Internet di diffondere materiale pornografico implicante bambini sono praticamene illimitate. Per questa ragione, è stato istituito il 1° gennaio 1998 un gruppo speciale "Internet-monitoring" che è in fase organizzativa. Funzionari specializzati hanno seguito un corso introduttivo in Germania e per tutto l'anno proseguiranno nella formazione. Inoltre si tengono a disposizione delle autorità cantonali di perseguimento penale per sostenerle. Finora hanno potuto essere fornite indicazioni o prestazioni assistenziali in una trentina di casi.

Quest'unità specializzata contro la tratta di esseri umani opera in collaborazione con il "Gruppo di lavoro intercantonale di polizia criminale per la ricerca di bambini scomparsi, Soko Rebecca". In quanto interlocutrice di Interpol e in materia affari internazionali, nel corso dell'ultimo biennio quest'unità è stata rappresentata in tutte le sedute di detto gruppo di lavoro. Dacché si occupa di rapimento di bambini presentante un aspetto criminoso (escluso il rapimento da parte di un familiare), in relazione soprattutto con abusi sessuali su bambini o loro tratta a livello nazionale, il gruppo coordina dal profilo di polizia criminale il loro trattamento in una prospettiva intercantonale. Esamina anche i provvedimenti presi e cerca di promuoverne altri.

7. La riorganizzazione degli Uffici centrali di polizia giudiziaria mira in particolare ad accelerare lo scambio di informazioni su piano internazionale tra uffici di coordinazione che si occupano principalmente di talune parti del mondo. Grazie a questa specializzazione di tipo geografico, i funzionari possono meglio adeguarsi alle peculiarità di un Paese o di una regione e sviluppare buoni contatti personali con i loro interlocutori in detti Stati, fatto essenziale per la trasmissione rapida e precisa delle informazioni. Un servizio permanente garantisce la coordinazione continua dei procedimenti internazionali e intercantonali. Il collegamento con tutti gli Stati membri d'Interpol è garantito ininterrottamente. Il lavoro degli organi di polizia di collegamento in loco (Washington, Lione, Wiesbaden dall'autunno 1997 e anche Praga dal 1998) è prezioso in questo delicato campo d'attività. Soprattutto i funzionari di Lione e Wiesbaden contribuiscono ad accelerare il trattamento di siffatti casi, grazie a contatti personali nello spazio UE. Con gli organi delle guardie di frontiera esistono contatti diretti e poco complicati. Già quest'anno saranno ancora migliorati con la presenza negli Uffici centrali di polizia giudiziaria di un funzionario incaricato dei rapporti con le guardie di confine.

Al di là degli sforzi intesi a rafforzare la collaborazione internazionale relativa al perseguimento degli abusi sessuali e la tratta dei bambini all'estero, dovranno essere migliorate le pertinenti norme del diritto svizzero. Chi commette un crimine o un delitto all'estero può infatti essere punito in Svizzera soltanto se lui stesso o la vittima sono svizzeri (art. 5 e 6 CPS) oppure se si tratta di un delitto che la Svizzera si è impegnata a perseguire in virtù di un accordo internazionale (art. 6bis CPS). Inoltre, l'atto deve essere punibile anche nello Stato in cui è stato compiuto (punibilità prevista nei due Stati). Se più favorevole all'imputato, si applica la legge dello Stato del luogo di commissione del delitto. Il disegno di revisione della parte generale del Codice penale svizzero, prossimamente sottoposto al Parlamento, prevede che in futuro sarà possibile punire, senza tener conto del diritto estero, le persone che hanno commesso all'estero gravi delitti sessuali nei confronti di minori. In altri termini, al momento di punire tali atti si rinuncerà da un canto ad esigere la doppia punibilità e, dall'altro, a prendere in considerazione il diritto eventualmente più favorevole del luogo di commissione. Anche la nazionalità dell'imputato non sarà più determinante. Per contro, è previsto che l'imputato abbia il domicilio o la residenza abituale in Svizzera.

8. Accanto ai provvedimenti federali rammentati nelle risposte 6 e 7, anche le autorità cantonali prendono disposizioni e emanano raccomandazioni, segnatamente nella "Brochure de sécurité de la police" che quest'ultima invia a tutti gli interessati (Editore: Centre suisse de prévention de la criminalité, Case postale 493, 2001 Neuchâtel).

Anche l'Autorità centrale pone l'accento sulla prevenzione dei rapimenti, soprattutto nel caso in cui avvengano negli Stati che non sono parte alle convenzioni e, allo scopo, fornisce a genitori, avvocati o altri organi interessati un promemoria sui provvedimenti preventivi. Informa in particolare i genitori sulle possibilità di cui dispongono per ottenere un rimpatrio dei propri figli e fornisce gli indirizzi per contatti con altri Servizi federali o cantonali o con il Servizio Sociale Internazionale. I giudici del divorzio o della separazione potrebbero anche prendere in considerazione gli aspetti transfrontalieri delle relazioni personali genitori-figli, evitando mediante clausole idonee il rapimento o la non esecuzione del diritto di visita. Anche il rilascio di passaporti separati per i bambini, qualora la loro iscrizione nel passaporto di uno o di entrambi i genitori non fosse più ammessa, contribuirebbe in modo certamente rilevante alla lotta contro i rapimenti internazionali di minori.

9. L'arge kripo, un'associazione privata contro lo sfruttamento sessuale dei fanciulli a fini commerciali, sta diventando uno dei principali interlocutori, sul piano privato, della Confederazione. Riconosciuta in ottobre 1997 come organizzazione ECPAT (Movimento internazionale contro la prostituzione infantile, la pornografia coinvolgente bambini e il traffico di bambini), rappresenta l'ECPAT internazionale in Svizzera. Questo Movimento dal canto suo è rappresentato in seno al Gruppo di lavoro permanente del Segretariato centrale dell'Interpol a Lione nell'ambito dei delitti contro i minori.

Importante è anche la collaborazione con il C.I.D.F (Comitato Internazionale per la Dignità del Fanciullo /Losanna). Quest'ultimo ha riunito le informazioni necessarie per la Svizzera in un "leading case". Gli Uffici centrali di polizia giudiziaria sono particolarmente interessati a cooperare strettamente con le Organizzazioni non governative (ONG) quando si tratta di turismo sessuale. Nel quadro dei procedimenti extraterritoriali (ottenimento delle prove e delle indagini), le autorità federali e cantonali preposte al perseguimento penale si rivolgono frequentemente a ONG. L'Ufficio federale di polizia ha sostenuto finanziariamente, con 10'000 frs., la Giornata del 23 e 24 aprile 1998 a Worben/BE organizzata dall'arge kripo sul tema "Quando Svizzeri sfruttano sessualmente fanciulli all'estero".

L'Autorità centrale, dal canto suo, mantiene contatti periodici e utili con la Fondazione svizzera del Servizio Sociale Internazionale (SSI) che la Confederazione sostiene anche finanziariamente. L'impegno dello SSI, soprattutto nei Paesi con cui la Svizzera non è vincolata da convenzioni, offre una prospettiva d'assistenza al genitore "abbandonato". Per il resto, l'Autorità centrale non ha rapporti particolari con altre organizzazioni private alle quali i genitori sono tuttavia liberi di rivolgersi.

Risposta del Consiglio federale.