Stellungnahme des Bundesrates

Il Consiglio federale condivide la preoccupazione dell'autrice dell'interpellanza per il fatto che negli ultimi anni le richieste e le concessioni di rendite dell'AI in generale sono molto aumentate. È cresciuto a dismisura il numero delle persone beneficiarie di una rendita perché affette da disturbi psichici.

Il disbrigo delle richieste di rendite AI esige effettivamente un notevole sforzo amministrativo. In qualità di organi esecutivi dell'AI gli uffici AI sono tenuti ad esaminare in maniera approfondita tutte le richieste di prestazioni prima di prendere una decisione. In particolare devono verificare lo stato di salute degli assicurati e le sue conseguenze sulla loro capacità lavorativa e prendere in considerazione possibili provvedimenti d'integrazione. Le indagini sono condotte dagli uffici AI in collaborazione con uffici e persone esterni: per avere sufficienti elementi per decidere, gli uffici AI chiedono informazioni e rapporti, in particolare ai medici, o, nel caso di chi esercita un'attività lucrativa ai datori di lavoro. Se necessario vengono richiesti referti di specialisti o esami presso centri medici (SAM) o professionali (COPAI).

In paragone ad altre assicurazioni sociali l'incidenza dei costi amministrativi nell'AI è relativamente esigua: secondo le attuali statistiche i costi esecutivi ed amministrativi dell'AI ammontano a circa il 3,6% delle spese complessive dell'assicurazione.

Un disbrigo coscienzioso ed efficace delle richieste di prestazioni da parte dell'ufficio AI è possibile soltanto in presenza di risorse sufficienti di personale nei settori "verifica" e "integrazione". La collaborazione con terzi è estesa ad ambo i settori. Gli esami tuttavia sono in gran parte compito degli uffici AI, mentre l'esecuzione dei provvedimenti d'integrazione professionale viene sì commissionata dagli stessi, ma si svolge praticamente del tutto in centri specializzati all'uopo pubblici e privati. Gli uffici AI sorvegliano l'esecuzione e intervengono se i provvedimenti prescritti si rivelano inadatti all'assicurato o qualora fosse necessario esaminare altre possibilità d'integrazione o il versamento di una rendita.

I SAM, i COPAI e i centri professionali d'integrazione sono completamente finanziati dall'AI. La forma del finanziamento varia: i SAM vengono di norma indennizzati mediante importi forfetari pattuiti in contratti di prestazione; i COPAI e i centri professionali d'integrazione attraverso indennità giornaliere fissate in convenzioni tariffali (in parte completate da prestazioni collettive, cioè sussidi per la costruzione e sussidi per le spese d'esercizio).

Con la percentuale per le spese amministrative versata all'AI viene quindi coperta una parte considerevole dell'attività di verifica degli uffici AI, ma non l'applicazione dell'integrazione. Quest'ultima è stata separata dall'amministrazione AI e viene finanziata attraverso prestazioni individuali e collettive dell'AI.

Il Consiglio federale prende posizione come segue riguardo alle singole domande:

1. anch'esso è preoccupato per l'aumento sempre maggiore di richieste di rendite registrato negli ultimi anni, in particolare di quelle di invalidi psichici. La responsabilità dell'AI consiste principalmente nel ristabilire, migliorare o anche mantenere la capacità di guadagno degli assicurati. Nell'ambito della 2a parte della 4a revisione AI, che probabilmente potrà entrare in vigore al più presto alla metà del 2002, questi sforzi devono essere incrementati in vista della migliore integrazione professionale possibile per gli invalidi.

Per impiegare in modo più mirato e conforme ai bisogni le risorse finanziarie disponibili dell'AI si deve dapprima avere a disposizione abbastanza materiale statistico. Il successo dei provvedimenti professionali nell'ambito dell'integrazione degli invalidi sarà esaminato in modo approfondito in uno studio a livello nazionale dell'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) e dell'Ufficio centrale di compensazione (UCC). Lo studio dovrà mostrare in quale misura l'integrazione nella vita professionale di singoli assicurati ha potuto o meno essere realizzata. Alcuni uffici AI dispongono già oggi di singoli dati relativi al loro settore; essi indicano che un numero sorprendentemente elevato di invalidi ha potuto essere integrato professionalmente dall'AI.

Inoltre, nel suo messaggio sulla 1a parte della 4a revisione AI, il Consiglio federale ha annunciato, riferendosi alla 2a parte della revisione, di voler esaminare un ampliamento del ventaglio delle prestazioni nell'ambito dell'integrazione professionale nonché la possibilità di introdurre sistemi d'incentivazione per i datori di lavoro di manodopera invalida (cfr. messaggio del Consiglio federale sulla 4a revisione AI, prima parte, del 25 giugno 1997, FF 1997 IV 141, cifra 115.3).

2. Il principio "l'integrazione ha la precedenza sulla rendita" non ha perso importanza nemmeno ai nostri giorni e viene praticato nell'AI nell'ambito delle strutture economiche esistenti. L'AI può di regola contare su un gruppo di esperti con esperienza pluriennale che tengono buoni rapporti con l'industria, l'artigianato e l'amministrazione. Ciò permette anche tuttora di ottenere sempre buoni risultati nell'ambito dell'integrazione.

Ma solo nel singolo caso si può giudicare se sono state sfruttate tutte le possibilità d'integrazione disponibili per la persona invalida interessata.

3. Nell'ambito dell'integrazione si aspira a una maggiore trasparenza. L'UFAS sta convenendo con gli uffici AI gli obiettivi da raggiungere a partire dal 2000. Questi dovrebbero permettere all'Ufficio federale, tra l'altro, di avere una visione generale, valutare l'evoluzione e il successo del lavoro relativo all'integrazione e, a dipendenza dei risultati, di poter prendere provvedimenti mirati.

Grazie all'elaborazione di un nuovo concetto di formazione, nel corso degli ultimi due anni sono state inoltre create le basi per un aumento della qualità del lavoro del personale degli uffici AI. Ci si può così aspettare un miglioramento della qualità nell'ambito dell'esecuzione dei compiti sempre più impegnativi che devono essere svolti dai collaboratori degli uffici AI. La maggiore importanza data alla formazione e al perfezionamento sta alla base del leggero aumento dei costi di gestione dell'AI.

4. Attualmente l'AI è organizzata a livello cantonale. Gli uffici AI cantonali e l'Ufficio AI per gli assicurati all'estero applicano l'assicurazione sotto sorveglianza della Confederazione, esercitata dall'UFAS. Ai Cantoni spetta l'organizzazione e la responsabilità dell'impiego delle risorse. L'assunzione di personale supplementare sottosta all'approvazione dell'UFAS. Di regola gli uffici AI dispongono di sufficiente personale specializzato. L'Ufficio federale approva le richieste di posti supplementari degli uffici AI se sono motivate in modo esauriente. Con lo strumento del controlling si migliorano le possibilità dell'UFAS di effettuare controlli e confronti.

A tutt'oggi non è possibile fare asserzioni sul rapporto esistente tra l'effettivo del personale e il risultato lavorativo di un ufficio AI. Con la nuova "statistica di gestione degli uffici AI"che sta per essere completata presso l'UFAS, verranno tra l'altro raccolti dati importanti riguardanti l'attività aziendale ed elucidati eventuali rapporti con l'effettivo del personale. Le prime valutazioni mostrano che la facile conclusione secondo cui se vi è più personale si tende ad accordare meno rendite non è lecita.

Tutti i provvedimenti menzionati ai numeri 3 e 4 perseguono lo scopo di organizzare in modo più competente, trasparente ed efficace il disbrigo delle richieste di prestazioni da parte degli uffici AI.

5. Vi sono differenze cantonali e anche regionali sia riguardo all'ammontare medio delle rendite, sia riguardo alla quota dei beneficiari di rendite rispetto alla popolazione attiva.

Le differenze nell'ammontare medio delle rendite sono una conseguenza delle differenze economiche tra i Cantoni. Il calcolo della rendita AI è effettuato in base allo stesso sistema di quello delle rendite AVS: l'ammontare di una rendita AI si basa - a prescindere dal grado d'invalidità fissato - da un lato sugli anni contributivi computabili e dall'altro sul reddito conseguito dall'attività lucrativa (e su eventuali accrediti per compiti educativi). Di conseguenza, nei Cantoni in cui il livello dei salari è elevato si versano rendite più elevate che in quelli in cui il livello dei salari è basso.

Nel 1998 il rapporto dei beneficiari di una rendita rispetto alla popolazione attiva (= persone che nel caso di un'invalidità del 40% almeno beneficerebbero di una rendita) variava tra lo 7,1% e il 2,9%, mentre la media svizzera era del 4,1%. Di regola la quota delle persone invalide rispetto alla popolazione attiva è più elevata nella Svizzera italiana e in quella francese che nei Cantoni svizzero-tedeschi.

A livello svizzero si è solo cercato di spiegare o sono state fatte ipotesi sulle cause dell'evoluzione dei costi nell'AI. I motivi delle differenze regionali e cantonali possono perciò essere solo supposti.

Possibili spiegazioni potrebbero essere, per esempio, la differente struttura della popolazione (età, città/campagna ecc.), le proporzioni e il genere delle prestazioni d'assistenza medica, l'attrattività dell'offerta per gli invalidi o anche le possibilità di lavoro e d'integrazione esistenti sul mercato del lavoro locale. Si può inoltre supporre che un fattore rilevante consista nella discrezionalità degli uffici d'esecuzione, presente e necessaria nel settore delle prestazioni AI. Pochi anni fa il legislatore aveva deciso a favore di una cantonalizzazione degli uffici AI e contro una soluzione federale, quindi anche contro una forte influenza della Confederazione.

Attualmente, su incarico dell'UFAS, si sta effettuando uno studio sull'importanza della valutazione medica nella procedura decisionale sul diritto a una rendita nell'AI. I risultati di questo studio, che influiranno sul messaggio sulla 2a parte della 4a revisione AI, daranno indicazioni più dettagliate sull'importanza da attribuire alle valutazioni dei medici consultati dagli uffici AI per accertare lo stato di salute e la capacità lavorativa degli assicurati per le successive decisioni relative alle rendite.

Quale lavoro preliminare per i provvedimenti da prendere nell'ambito della 2a parte della revisione si devono inoltre esaminare le tendenze evolutive internazionali nell'ambito dell'assicurazione invalidità in rapporto alla Svizzera. L'UFAS ha commissionato uno studio a riguardo, i cui risultati potrebbero fornire anche spiegazioni riguardo alla situazione svizzera.

Infine si tiene a precisare che un importante proposito del Consiglio federale consiste in una maggiore uniformità nella valutazione delle richieste di rendite dell'AI. In un prossimo futuro si vuole raggiungere l'obiettivo di istituire un servizio medico dell'AI organizzato in base alle regioni. La base legale per questo provvedimento sarà introdotta nel contesto dei provvedimenti di consolidamento per la metà del 1999 o quale componente della 1a parte della 4a revisione AI, che, in caso di rifiuto del referendum, entrerà probabilmente in vigore all'inizio del 2000. Gli attuali medici degli uffici AI fanno parte del personale degli stessi e sono sottoposti solo indirettamente alla vigilanza dell'UFAS. I medici del servizio medico devono perciò venire sottoposti direttamente alla sorveglianza tecnica dell'UFAS. In tal modo si possono migliorare le basi mediche per le decisioni relative alle rendite e quest'ultime potranno essere assegnate in maniera più uniforme.

Risposta del Consiglio federale.