Stellungnahme des Bundesrates

Ad domanda 1

Durante la riunione autunnale del 7 novembre 1997 della Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP) si era già deciso, in presenza del capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia, di costituire un gruppo di lavoro paritetico. Il gruppo di lavoro "Esecuzione dell'allontanamento" è stato incaricato di sottoporre entro fine marzo del 1998 alla CDCGP proposte per una collaborazione concreta ed efficace tra Confederazione e Cantoni nei casi di esecuzione dell'allontanamento.

Nell'ambito del suo mandato del 15 dicembre 1997 il gruppo di lavoro ha analizzato la situazione effettiva concernente l'esecuzione dell'allontanamento, accertato il bisogno di normativa ed esaminato una settantina di proposte di miglioramento, il tutto riassunto in un elenco di provvedimenti che è stato licenziato dalla CDCGP il 29 giugno 1998. Dipoi il gruppo di lavoro ha costantemente verificato l'attuazione di dette misure.

Con l'entrata in vigore il 1° ottobre 1999 della legge sull'asilo e della legge sulla dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS), la prima interamente e la seconda parzialmente modificata, nonché delle relative disposizioni esecutorie, è data la base legale per un impegno su piú larga scala della Confederazione a favore dei Cantoni per quanto concerne l'esecuzione dell'allontanamento a livello logistico, organizzativo e amministrativo. La norma finora in vigore di sostegno ai Cantoni in funzione delle possibilità è stata sostituita da un'altra di natura vincolante. L'assistenza all'esecuzione nel campo dell'asilo è stata inoltre estesa quello degli stranieri.

In conformità di queste disposizioni nonché valendosi dell'elenco di provvedimenti l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha creato una nuova divisione "Rimpatrio", attiva dal 1° luglio 1999. La divisione, con un effettivo previsto di 33 posti, sarà pienamente operativa nel corso del 1° semestre del 2000; attualmente questi posti sono occupati al 50% ma l'assunzione di nuovi collaboratori è in corso. La divisione "Rimpatrio" è tra l'altro competente dell'acquisizione centralizzata di documenti e della preparazione e organizzazione del ritorno. A lei spetta inoltre l'accertamento dell'identità e della cittadinanza se non è possibile stabilirle durante la prima o la seconda fase della procedura.

In virtú della ripartizione costituzionale dei compiti, l'esecuzione dell'allontanamento compete ai Cantoni. Le autorità federali non hanno alcuna competenza esecutiva e non potranno neanche in futuro eseguire nessun allontanamento a causa dell'assenza di autorità costituzionale in materia di polizia. Come è stato confermato nella risposta del Consiglio federale all'interpellanza del gruppo radicale-democratico del 20 settembre 1999 (99.3462), l'UFR, in connessione col rientro volontario dei profughi di guerra del Kosovo, organizza già attualmente in modo centralizzato l'intero aspetto logistico del trasporto. L'UFR assiste poi i Cantoni per le prenotazioni di volo, il rilascio di documenti sostitutivi di viaggio, per lo Check-in e lo sdoganamento dei bagagli.

Nell'ottobre del 1999 è stato possibile allontanare verso Pristina, d'accordo con la United Nation Mission in Kosovo (UNMIK), otto delinquenti tramite voli di linea dell'Adria Airways. Anche in questo frangente la divisione "Rimpatrio" dell'UFR ha coadiuvato i Cantoni nell'organizzazione e preparazione dei voli. Anche in futuro l'UFR fornirà l'insieme di queste prestazioni nell'ambito dei rimpatri. In caso di necessità e su richiesta dei Cantoni l'UFR è inoltre disposto ad agevolare l'esecuzione dell'allontanamento in Kosovo mediante voli charter, alla condizione tuttavia di ottenere il necessario accordo dell'UNMIK per un simile modo di procedere.

Come contropartita all'assunzione da parte della Confederazione di questi nuovi compiti è attesa dai Cantoni una prassi unitaria per quel che riguarda l'esecuzione e un'attuazione coerente della volontà politica del Consiglio federale. Confederazione e Cantoni hanno convenuto di rafforzare a livello di personale gli organi cantonali d'esecuzione e, con l'aiuto della Confederazione, di garantire una maggiore professionalità tanto sul piano linguistico che tecnico. Rispetto alla professionalità la precedenza tocca all'accompagnamento, a garanzia di sicurezza, al momento dell'allontanamento per via aerea. In seguito i Cantoni controlleranno le proprie strutture d'esecuzione e le adegueranno alle condizioni quadro esistenti.

Con un controllo della procedura e dell'esecuzione, funzione parimenti allestita di recente, sarà possibile una maggiore trasparenza nel campo dell'esecuzione. I nuovi strumenti di controllo potranno dimostrare il volume delle prestazioni di Confederazione e Cantoni nel campo dell'esecuzione e indicare quali compiti conferiti a Confederazione e Cantoni non sono soddisfatti o lo sono parzialmente.

Ad domanda 2

La poca disponibilità di diverse rappresentanze estere a collaborare con le autorità svizzere nell'accertamento dell'identità e nell'acquisizione di documenti per persone senza un titolo valevole di soggiorno e il rifiuto, contrario al diritto internazionale, di alcuni Stati di riammettere i propri cittadini può in molti casi ostacolare, o addirittura impedire, l'esecuzione dell'obbligo di partenza. In tale situazione è comprensibile che la cooperazione bilaterale in materia di asilo e di stranieri venga condizionata.

Rispondendo all'interpellanza Steinegger (99.3313) il Consiglio federale ha ribadito la sua profonda convinzione della validità del principio di condizionalità, nel senso di una politica estera coerente, alla stregua di quanto fa l'Unione europea. Nel messaggio del 19 agosto 1998 sul proseguimento della cooperazione rafforzata con l'Europa orientale e gli Stati della CSI si contempla il principio che la disponibilità alla riammissione da parte dello Stato ricevente sarà presa in considerazione nell'ambito della cooperazione con i Paesi dell'Est. Tale principio è stato riconfermato nel messaggio del 7 dicembre 1998 sul proseguimento della cooperazione tecnica e dell'aiuto finanziario ai Paesi in via di sviluppo.

Con decreto del 20 settembre 1999 il Consiglio federale ha deciso l'adozione di clausole di condizionalità tra l'altro per accordi internazionali. In questo contesto il Consiglio federale ha stabilito che un'interruzione parziale o totale della cooperazione quale misura straordinaria viene decisa soltanto se vengono meno importanti condizioni di cooperazione e se nessun altro mezzo (misure positive o provvedimenti negativi moderati, quali condanne o restrizioni di visti) permette di conseguire lo scopo auspicato. L'interruzione parziale o totale della cooperazione può diventare indispensabile quale misura estrema per la credibilità degli obiettivi di politica estera. Fa parte dei criteri di condizionalità, di cui il Consiglio federale tien conto nelle decisioni, in particolare anche la disponibilità a riaccettare i propri cittadini. Analogamente a quanto concerne l'applicazione della condizionalità politica si deve generalmente tener conto tuttavia anche della proporzionalità e della finalità per decidere se applicare o no tale principio.

In questo senso gli interessi svizzeri devono, in futuro, essere presi in considerazione nell'ambito della condizionalità, non dapprima negativamente interrompendo la cooperazione - una sanzione è da considerarsi quale ultima ratio - bensí come conseguenza di una politica estera coerente già al momento di stipulare detta cooperazione. Per il Consiglio federale è quindi importante integrare in avvenire per principio clausole di riammissione al momento dell'allestimento di accordi di cooperazione con Stati d'origine o di transito di movimenti migratori. Del resto simile modo di procedere è conforme alla politica dell'Unione europea.

Ad domanda 3

Con decreto federale dell'11 agosto 1999 sulla revoca dell'ammissione provvisoria di gruppo per persone domiciliate da ultimo in Kosovo, il Consiglio federale ha fissato in modo uniforme al 31 maggio 2000 la scadenza della partenza dei profughi di guerra del Kosovo la cui procedura d'asilo è conclusa. Questa scadenza valida per tutti, stabilita in base alla conclusione del programma in due fasi dell'aiuto al ritorno in Kosovo è stata votata dal Consiglio federale. Fino a questo termine vien favorito il ritorno volontario e nessuno è costretto al rimpatrio. Fanno eccezione le persone che hanno commeso atti violenti o passibili di pena e coloro che, in modo grossolano e intenzionale, son venuti meno al dovere di collaborazione.

Per la politica di ritorno decisa dal Consiglio federale il rimpatrio volontario è di assoluta priorità e quindi preferibile al rimpatrio coatto. La politica svizzera di rimpatrio coincide con quelle dei piú importanti Paesi d'ammissione d'Europa occidentale e ottempera inoltre alle pertinenti raccomandazioni dell'ACNUR. Ai volontari del ritorno occorre lasciare tempo a sufficienza affinché si preparino al ritorno nel loro Paese d'origine o nella loro nuova patria.

Con gli abbondanti sussidi individuali del programma di aiuto al ritorno, con la loro riduzione nella seconda fase a partire dal gennaio 2000 e con l'esclusione delle persone, sottoposte al ritorno coatto, da qualsiasi aiuto dopo la scadenza del termine di partenza, il Consiglio federale ha predisposto una serie di incentivi che dovrebbero garantire una stragrande maggioranza di partenze volontarie. Le persone, per le quali è cresciuto in giudicato il rifiuto della domanda d'asilo e che non sono partite autonomamente o che non fan parte del programma di ritorno volontario in Kosovo, dovranno attendersi a un rimpatrio coatto a partire dal 1° giugno 2000 una volta scaduto il termine di partenza. L'UFR sta attualmente studiando le modalità di rimpatrio di persone con un termine di partenza per fine maggio 2000.

In base a questa pianificazione e alle misure esposte nella risposta alla domanda 1 ci sono i presupposti per poter eseguire con la massima efficienza l'esecuzione dell'allontanamento coatto in Kosovo dopo la scadenza del termine di partenza alla fine del mese di maggio 2000. Al momento attuale il Consiglio federale non vede alcuna ragione di prendere altri provvedimenti.

Risposta del Consiglio federale.