Stellungnahme des Bundesrates

In base all'analisi sulla distribuzione attuale delle risorse e dei meccanismi derivanti dalla convenzione internazionale, l'autore dell'interpellanza determina un "grave squilibrio" che penalizza le università cantonali nei confronti delle università federali, cioè il settore dei PF, suggerendo la necessità di intervenire con misure federali. Nel rispondere alle domande poste, il Consiglio federale intende precisare la politica a medio termine di sostegno alle scuole superiori. La sua risposta si basa sul messaggio FRT (98.070) del 25 novembre 1998 che prevede delle misure a breve termine in linea con alcune domande dell'interpellanza.

La forza concorrenziale di aziende sempre più numerose e l'integrazione sociale degli individui dipendono in maniera crescente dal sapere e dalle conoscenze prodotte e diffuse dalle scuole superiori. Le conoscenze accumulate diventano il primo fattore di produzione. La creazione di posti di lavoro, di nuove professioni dipende direttamente dalla vitalità e dalla creatività delle scuole superiori; la crescita economica e la conseguente prosperità devono permettere di consolidare il benessere sociale. Per questa ragione il Consiglio federale accorda la massima importanza al settore della ricerca e della formazione con l'intenzione di riformare ed investire, come precisa nel suo messaggio; vuole potenziare le scuole superiori per migliorare la loro competitività nazionale ed internazionale e per rafforzarne la collaborazione. Desidera dunque creare condizioni di pari opportunità per permettere alle scuole superiori di svilupparsi in una situazione di concorrenza equa. I meccanismi di distribuzione delle risorse delle scuole superiori sono gli strumenti privilegiati per incitarle ad elaborare comportamenti più concorrenziali e simultaneamente più cooperativi: essi devono essere visti in questa prospettiva.

Partendo dai costi pro studente, l'autore dell'interpellanza paragona le risorse accordate alle scuole superiori universitarie. Le cifre utilizzate non tengono sufficientemente conto del fatto che le scuole superiori hanno compiti differenti ed offrono formazioni i cui costi pro studente possono variare notevolmente. L'autore dell'interpellanza riconosce d'altra parte la necessità di interpretare tali cifre con precauzione. È possibile tuttavia partire da cifre più precise, in grado di ridurre le differenze evidenziate. Ad esempio, se si limita l'analisi alle scienze naturali, il paragone delle risorse mostra una situazione più equilibrata tra università cantonali ed i due PF. Soprattutto, se si tiene conto dei compiti a livello nazionale assunti dal settore dei PF (Centro di ricerca in fisica dei plasmi, Centro Svizzero di Calcolo Scientifico, per citare alcuni esempi), compiti che richiedono un contributo notevole, lo scarto diminuisce ulteriormente. Ma se le cifre non permettono di confermare in maniera definitiva l'ipotesi di un grave squilibrio finanziario, non permettono neanche di dimostrare che la distribuzione attuale è soddisfacente.

Il Consiglio federale sottolinea come la situazione di squilibrio riportata non dipenda da una volontà della Confederazione di privilegiare le proprie scuole superiori, né dal comportamento del settore dei PF, bensì da un'evoluzione storica determinata da meccanismi di finanziamento differenziati, da particolarismi cantonali, da difficoltà finanziarie più o meno gravi dei Cantoni universitari. Nel settore dell'educazione superiore e della ricerca, le attuali disposizioni costituzionali non danno alla Confederazione (art. 63.2) il ruolo di garante di una distribuzione equa delle risorse. Le sovvenzioni federali non sono versate in questa prospettiva, ma per sostenere l'impegno dei Cantoni universitari nella logica della sussidiarietà.

Sono soprattutto tre i fattori che determinano una situazione di pari opportunità nell'evoluzione delle diverse scuole superiori: il primo è rappresentato dalle risorse messe a disposizione per finanziare l'esercizio in base al quale ogni scuola superiore potrà procurarsi ulteriori mezzi nell'ambito di una concorrenza leale a livello nazionale ed internazionale. Il secondo è rappresentato dai meccanismi atti a stimolare la concorrenza e a permettere di distribuire le risorse del FNS, della CTI, dei programmi europei e delle sovvenzioni della Confederazione in particolare, in funzione della qualità delle prestazioni delle scuole superiori. Il terzo è rappresentato dall'autonomia nella gestione che permette alle scuole superiori di organizzarsi il più liberamente possibile per affrontare la concorrenza sempre più strenua e per completare le proprie risorse grazie alla qualità delle prestazioni. La realizzazione di questi tre fattori che fanno parte delle condizioni quadro per lo sviluppo del settore terziario, è destinata a rafforzare progressivamente l'unità del settore della ricerca e della formazione superiore e a creare una maggiore equità nella distribuzione delle risorse stimolando una concorrenza leale. Inoltre lo stimolo alla concorrenza deve essere affiancato da quello alla cooperazione per mezzo delle reti in modo da permettere alle scuole superiori di raggiungere una massa critica ragionevole. La politica del Consiglio federale si basa su questo equilibrio tra concorrenza e cooperazione.

Nell'ambito del messaggio FRT, il Consiglio federale ha deciso la creazione per fasi delle condizioni quadro favorevoli allo sviluppo dell'educazione superiore, della ricerca e della tecnologia.

La prima tappa viene introdotta dal messaggio FRT per gli anni dal 2000 al 2003, la seconda sarà realizzata a partire dal 2004 con un messaggio corrispondente.

Questa prima tappa, fondata sugli articoli costituzionali validi al momento, comprende quattro misure complementari:

1. aumento generale (10,2% o 6,2% a dipendenza della situazione economica) delle risorse, in particolare delle sovvenzioni alle università cantonali ed al FNS, nonché ai programmi europei;

2. consolidamento delle risorse generali nel settore dei PF, d'accordo con il Consiglio dei PF;

3. realizzazione progressiva di una distribuzione delle sovvenzioni federali in funzione della qualità della ricerca e dell'insegnamento. Ormai, a prestazioni elevate dovrebbero corrispondere risorse elevate; i risultati diventano il primo criterio nell'assegnazione delle risorse;

4. maggiore autonomia del settore dei PF nell'ambito di un mandato strategico di prestazioni che da una parte amplia il margine di manovra nel settore e dall'altra permette di rafforzare il controllo politico del Consiglio federale e del Parlamento. Bisogna sottolineare che tale maggiore autonomia, che potrebbe offrire un esempio utile a tutte le scuole superiori, permette un risparmio destinato ad essere reinvestito in progetti comuni a tutte le scuole superiori. Nel complesso dunque gli investimenti dei "dividendi dall'autonomia" nel settore dei PF dovrebbero permettere non solo di consolidare in maniera generale le risorse finanziarie bensì di diminuirle a favore di progetti che possono giovare alle università cantonali.

Queste quattro misure complementari dovrebbero contribuire al funzionamento della rete universitaria grazie alla cooperazione ed alla concorrenza.

Per la seconda tappa tracciata a grandi linee nel messaggio FRT 2000-2003, che dovrebbe permettere alla Confederazione di assumere completamente il proprio ruolo nel quadro di un nuovo articolo costituzionale, il Consiglio federale, in base alle esperienze fatte durante la prima fase, prevede sin d'ora di esaminare le misure seguenti:

1. continuare ad aumentare le risorse se lo stato delle finanze della Confederazione lo permette per tener conto dell'aumento del numero di studenti e della concorrenza più acuta nei confronti delle scuole superiori all'estero. Un tale aumento delle risorse rientra in un moto generalizzato in atto nei paesi industrializzati (ma anche in quelli in via di sviluppo), basato sul ruolo di spinta alla crescita assunto ormai dalla ricerca.

2. Perfezionare le modalità di distribuzione delle sovvenzioni di base, calcolate in funzione di un prezzo standard per ogni studente e per ogni materia e corrispondente alla buona prassi ed ai costi reali da una parte, ed ai risultati della ricerca dall'altra. In base a questa logica non si tratta più di ripartire una sovvenzione fissa in funzione del numero di studenti e della qualità della ricerca come avviene oggi, bensì di adeguare le risorse, aumentandole o diminuendole, alle prestazioni delle scuole superiori.

Le previsioni annunciate in questo contesto saranno discusse con i Cantoni e le scuole superiori, contemporaneamente alle misure previste per la prima tappa e potrebbero entrare in vigore il 1° gennaio 2004. Queste previsioni implicano una modifica del ruolo della Confederazione: ne consegue l'adozione di un nuovo articolo costituzionale, richiesto d'altra parte dal Parlamento (mozione 99.3153 della Commissione della scienza, dell'educazione e della cultura CS (98.070) del 23 marzo 1999) e previsto nell'ambito della nuova perequazione.

Risposte alle singole domande:

1. Tutte le scuole superiori (università cantonali, settore dei PF o SUP) devono poter usufruire delle stesse possibilità di sviluppo. Le prospettive menzionate in alto rispondono direttamente a tale esigenza.

In una situazione di concorrenza sempre maggiore, la Svizzera deve poter contare su tutte le sue capacità di ricerca e di formazione. Le università cantonali hanno dunque altrettante prospettive di sviluppo quante ne ha il settore dei PF. Si tratta di creare progressivamente condizioni tali da offrire ad ogni attore le stesse possibilità di sviluppo, in particolare alle università cantonali cui si riferisce l'autore dell'interpellanza. In questa prospettiva le relazioni tra le università cantonali ed i PF dovrebbero in futuro basarsi maggiormente su principi di complementarità, di cooperazione e di concorrenza. Questi costituiscono un insieme: la concorrenza nazionale ed internazionale deve, in funzione della qualità, stimolare la cooperazione e rafforzare la complementarità delle istituzioni.

2. Sulla base delle cifre ottenute dall'UST (1997), i mezzi globali a disposizione delle università cantonali e dei politecnici federali ammontano in media per tutte le materie a 41.000 franchi pro studente ed anno per le università cantonali, contro gli 86.000 franchi pro studente ed anno per i due PF (senza gli istituti di ricerca): queste cifre confermano quelle riportate dall'autore dell'interpellanza.

Un tale paragone però non regge: se si approfondisce l'analisi e ci si concentra sulle scienze naturali (materia prevista sia nelle università cantonali che nei due PF) la situazione finanziaria nella media delle uscite annuali pro studente è molto più equilibrata, poiché ammonta a 67.000 franchi nelle università cantonali e a 71.000 franchi nei due PF.

Queste cifre non tengono conto d'altra parte dei compiti nazionali assunti solo dai PF (con gli istituti del settore), in virtù del principio di complementarità e di cooperazione. Tali istituti forniscono prestazioni d'insegnamento e di ricerca alle università cantonali1 e soddisfano incarichi nazionali, come nel caso dell'Istituto Paul Scherrer ad esempio, per i quali le università cantonali non avrebbero la massa critica.

3. Le cifre a disposizione non permettono di chiarire in maniera esaustiva gli eventuali squilibri riportati dall'autore dell'interpellanza. In ogni caso permettono di mostrare i punti deboli del nostro sistema d'informazione che non rendono possibile un paragone serio nella distribuzione delle risorse e soprattutto non rendono possibile stabilire nessi tra risorse concesse e risultati ottenuti.

Il Consiglio federale ritiene urgente sviluppare un vero sistema d'informazione che permetta di stabilire quali siano i costi reali per tutte le scuole superiori e di mettere in evidenza la produttività e l'efficienza di ogni scuola superiore nonché del sistema nel suo insieme. In tal senso sono in programma misure nel periodo dal 2000 al 2003.

A partire da quest'anno, per le SUP entra in vigore un sistema contabile.

4. Il Consiglio federale vuole individuare eventuali squilibri e mettervi un termine, ai sensi delle due tappe di cui sopra.

5. La Confederazione non ha firmato l'Accordo intercantonale sulle università poiché il settore dei PF non vi è compreso. Il Consiglio federale constata che questo accordo rappresenta un primo importante passo che ha permesso di consolidare la partecipazione finanziaria dei Cantoni non universitari e la loro solidarietà nei confronti delle scuole superiori. Inoltre ha permesso di differenziare i costi pro studente preparando in questo modo il desiderato sviluppo di prezzi standard pro studente e materia in funzione dei costi reali e della buona pratica. Ma è anche vero che l'aumento e la differenziazione dei costi pro studente aumenta il peso del prezzo da pagare, elemento che i Cantoni esaminano con sensibilità crescente visti i problemi finanziari cui devono far fronte. Questa situazione dunque potrebbe causare a lungo termine una distorsione della concorrenza a favore dei PF. Tuttavia i Cantoni non possono influenzare la scelta del luogo di studio degli studenti.

Se si verificasse realmente una maggiore affluenza di studenti provenienti da Cantoni non universitari presso i PF a causa dell'Accordo, i Cantoni dovrebbero esaminare nuovamente la situazione per il periodo dal 2004 al 2007, come d'altronde previsto nel progetto di nuova perequazione finanziaria.

6. Nel messaggio FRT 2000-2003 vengono proposte quattro misure complementari:

- aumento delle risorse a vantaggio delle università cantonali: contributi di base e contributi legati a progetti;

- introduzione di meccanismi d'incentivazione nell'assegnazione di sovvenzioni federali;

- consolidamento delle risorse nel settore dei PF (su proposta del Consiglio dei PF), nell'ambito della maggiore autonomia accordata al settore;

- reinvestimento dei "dividendi dall'autonomia" dei PF in progetti che prevedono la collaborazione con le università cantonali.

Con queste misure si vogliono rafforzare le pari opportunità in vista di un sistema più concorrenziale e cooperativo.

7. A medio termine si prevede di consolidare le pari opportunità aumentando in maniera differenziata le risorse, per mezzo di un sistema più equo, maggiormente basato sul calcolo dei costi reali e sulla buona pratica, pro studente e materia, e sviluppando un livello di autonomia uguale per tutte le scuole superiori (vedi più in alto).

8. L'articolo costituzionale deve conferire alla Confederazione i mezzi per garantire una distribuzione equa delle risorse di base delle scuole superiori ed un'assegnazione complementare in base ad una reale concorrenza. Inoltre deve permettere di rafforzare l'autonomia di tutte le scuole superiori; solo in un contesto di autonomia, accordata sia al settore dei PF sia alle università, le condizioni di concorrenza possono diventare leali.

L'articolo costituzionale deve anche permettere di approfondire la collaborazione tra i Cantoni e dare alla Confederazione la possibilità di espletare la sua funzione di guida, nell'ambito di un federalismo all'insegna della cooperazione.

Risposta del Consiglio federale.