Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

1. L'autore della mozione chiede che siano sottoposti rapidamente al Parlamento un rapporto e una richiesta di modifica della legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici (LAPub, RS 172.056.1) in relazione all'esame rapido delle offerte e alla loro apertura pubblica, e propone l'introduzione di una nuova disposizione formulata nell'articolo 19bis LAPub.

Per la materia da regolamentare, che prevede tra l'altro termini d'ordine per l'esame delle offerte, non è da prevedere un intervento a livello di legge. Si tratta chiaramente di iter amministrativi e non procedurali, così come stabilito nella sezione 4 della legge.

L'argomentazione addotta dall'autore della mozione concerne principalmente l'assegnazione di commesse edili. L'intervento parlamentare si prefigge di fornire agli offerenti delle basi per decidere se debbano riservare ulteriormente le loro capacità per i progetti di costruzione offerti o possano concentrarsi su altre commesse. Secondo l'autore della mozione la procedura d'aggiudicazione riportata negli articoli 18 segg. della LAPub sarebbe complicata e lunga e bloccherebbe considerevolmente gli offerenti (cfr. argomentazioni contenute nella motivazione alle lettere a fino c).

Nell'emanare le regolamentazioni in merito agli acquisti pubblici la Svizzera si è data la pena di istituire procedure d'aggiudicazione semplici nei limiti dell'Accordo sugli appalti pubblici OMC. La giurisprudenza e la prassi influenzano le procedure. Segnatamente il settore edile ha presentato diversi interventi parlamentari, che richiedono, per diversi motivi, un esame completo delle offerte. In considerazione delle limitate risorse del committente, ciò può comportare un prolungamento del tempo di trattamento. Le autorità di aggiudicazione stesse hanno invece un grande interesse a che le procedure siano abbreviate al massimo, affinché i progetti di costruzione, già confrontati con ostacoli di natura politica, giuridica e finanziaria, possano essere realizzati.

Di fatto esistono procedure di aggiudicazione che portano a situazioni in cui le risorse delle imprese sono vincolate, benché con molta probabilità queste non entrino più in linea di conto per l'aggiudicazione della commessa. In questi casi è tuttavia applicabile la limitazione per cui un offerente può ritirare l'offerta in ogni momento, con la conseguenza di un eventuale obbligo di risarcimento dei danni nel caso in cui l'offerente ottenga l'appalto.

2. Sulle proposte dell'autore della mozione concernenti l'articolo 19bis LAPub in dettaglio:

Capoverso 1 (cfr. pure la motivazione dell'autore della mozione, lett. d)

L'apertura delle offerte in tempi il più possibile brevi dopo la scadenza del termine del bando è pure nell'interesse del committente. La regolamentazione richiesta dall'autore della mozione, secondo cui le offerte debbano essere aperte entro 10 giorni dalla scadenza di questo termine, corrisponde ampiamente alla prassi vigente. Oggi, di regola, le offerte sono aperte entro tre giorni dalla loro ricezione. Anche se per questo motivo non si impone la necessità di una normativa, il Consiglio federale è pronto a esaminare, nel senso d'una prassi unitaria, la possibilità di integrare una relativa istruzione nell'ordinanza dell'11 dicembre 1995 (OAPub, RS 172.056.11) sugli acquisti pubblici.

Capoverso 2 (cfr. pure la motivazione dell'autore della mozione, lett. d)

L'esame delle offerte in relazione all'osservanza dei criteri d'aggiudicazione entro quattro settimane dall'apertura delle offerte e la loro rettifica, soprattutto nel settore edile, spesso non possono essere effettuati entro questo termine. Il committente rettifica dapprima le offerte dal profilo tecnico e contabile, affinché siano oggettivamente comparabili e le esamina in seguito in base ai criteri d'aggiudicazione. Proprio nel settore edile la rettifica e l'esame delle offerte possono richiedere molto tempo.

Dopo la rettifica delle offerte, il committente deve esaminare i criteri d'idoneità fissati nel capitolato d'oneri e resi noti conformemente all'articolo 9 LAPub. In seguito, devono essere analizzati i criteri d'aggiudicazione nell'ambito dell'articolo 21 LAPub per determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa. Infine, deve essere garantito il rispetto delle disposizioni in materia di protezione del lavoro, delle condizioni di lavoro e della parità tra uomo e donna nell'ambito dell'articolo 8 capoverso 1 lettere b/c della LAPub.

L'autore della mozione motiva l'urgenza dell'intervento parlamentare ricollegandolo all'aggiudicazione di grandi opere d'infrastruttura. Nel caso di grandi progetti nel settore del genio civile, ad esempio, non è sufficiente un termine di quattro settimane per poter effettuare una valutazione alquanto seria.

Al riguardo si pensi al bando di concorso per la costruzione di un ponte: la proposta di un offerente di scegliere per l'opera in questione un sistema differente da quello previsto dal committente non può essere esaminata in quattro settimane.

Anche nel settore edile un esame delle offerte per grandi progetti potrebbe aver luogo entro quattro settimane soltanto se queste fossero facilmente comparabili. Ciò non si verifica quando sono inoltrate varianti da parte dell'impresario. La riduzione del termine d'esame porterebbe al divieto, per l'impresario, di presentare varianti oppure all'impossibilità, per il committente, di esaminarle accuratamente. Ne conseguirebbe che le imprese innovative sarebbero svantaggiate. Un tale modo di procedere non è neppure nell'interesse degli enti pubblici, dato che le varianti delle imprese contengono proposte che possono migliorare l'economicità delle soluzioni. La riduzione dei termini nella procedura d'esame tornerebbe perciò a svantaggio della Confederazione e delle imprese che partecipano alla procedura.

Nei settori delle commesse di beni e di servizi, e soprattutto per le offerte di servizi, la procedura d'esame nell'ambito dell'articolo 8 capoverso 1 lettere b e c LAPub non può, in modo generalizzato, essere svolta entro il termine richiesto. Inoltre, la complessità delle singole commesse complica il tutto. Così, per i progetti di ricerca, occorre spesso effettuare serie di test per esaminare l'adempimento dei criteri d'aggiudicazione.

È vero che per gli offerenti il vincolo all'offerta può all'occorrenza durare fino all'emanazione della decisione d'aggiudicazione. A tal proposito bisogna tuttavia considerare che un termine vincolante di tre mesi può essere difficilmente ridotto, come dimostra la seguente riflessione: la regolamentazione dei termini secondo l'articolo 19 capoverso 3 OAPub obbliga il committente, nella procedura libera e nella procedura selettiva, a osservare un termine minimo di 40 giorni a contare dalla pubblicazione risp. dall'invito. Se fossero aggiunti i termini, proposti dall'autore della mozione, di 10 giorni fino all'apertura delle offerte e di 30 giorni fino alla rettifica e all'esame delle offerte, l'impegno derivante dall'offerta, nel caso di presentazione immediata dell'offerta, sarebbe di 80 giorni; ciò però soltanto nel caso in cui il termine per presentare l'offerta non superi il minimo fissato nell'Accordo OMC, che del resto può essere ridotto soltanto alle condizioni dell'articolo XI paragrafo 3 dell'Accordo OMC (RS 0.632.231.422). Per fissare il termine è determinante l'articolo 19 capoverso 1 OAPub, che assegna al committente il compito di fissare i termini per la presentazione delle offerte in modo che tutti gli offerenti dispongano di sufficiente tempo per esaminare la documentazione ed elaborare l'offerta. Al riguardo bisogna tenere segnatamente conto della complessità della commessa.

A questo proposito è opportuno rinviare alle condizioni generali della Confederazione per l'acquisto di beni e servizi, che prevedono un impegno di tre mesi dalla presentazione dell'offerta; spirato questo termine l'offerta può essere ritirata. Nel settore edile una soluzione con un termine analogo non sarebbe praticabile, perché, come illustrato più sopra, l'esame delle offerte richiede spesso più tempo; in questo caso, al momento dell'aggiudicazione non esisterebbe più nessun vincolo all'offerta.

Capoverso 3 (cfr. pure la motivazione dell'autore della mozione, lett. d)

Secondo la disposizione proposta dall'autore della mozione il committente, nell'ambito del suo apprezzamento, può informare gli offerenti sullo stato della rettifica e dell'esame delle offerte da effettuare. Come previsto al capoverso 3, può fare ciò unicamente nel rispetto del principio della parità di trattamento nei confronti di tutti gli offerenti. La disposizione proposta non è compatibile con il tenore dell'articolo 8 capoverso 1 lettera d LAPub, che proibisce al committente di rendere noti prima dell'aggiudicazione i dati comunicatigli dall'offerente. La regolamentazione proposta dall'autore della mozione pregiudica quindi il principio della confidenzialità di cui all'articolo 8 capoverso 1 LAPub. Nell'ambito della sicurezza del diritto potrebbero rivelarsi particolarmente delicate le questioni quanto a forma e contenuto delle informazioni.

Un ritiro dell'offerta con il consenso del committente presuppone che l'esame delle offerte sia conclusa, poiché soltanto dopo la conclusione della procedura di esame delle offerte è possibile accertare se un'offerta abbia solo poche prospettive di ottenere l'appalto. A questo momento, il committente dispone senz'altro delle basi che rendono possibile una decisione di aggiudicazione.

Capoverso 4 (cfr. pure la motivazione dell'autore della mozione, lett. d)

La disposizione corrisponde a quella dell'articolo 19 capoverso 3 LAPub. Non si vede per quale ragione non debba essere lasciata laddove si trova.

Capoverso 5 (cfr. pure motivazione dell'autore della mozione, lett. e)

Questa disposizione contraddice le condizioni enunciate nell'articolo 8 capoverso 1 lettera d LAPub. Sebbene, in base alla proposta di formulazione, si debba supporre che l'autore della mozione pensi ad aggiudicazioni inferiori ai valori soglia determinanti e che quindi sottostanno alle regolamentazioni della OAPub, ciò non modifica il fatto che questa disposizione sia inammissibile dato che secondo l'articolo 2 capoverso 3 LAPub per tutte le commesse pubbliche della Confederazione valgono le disposizioni dell'articolo 8 LAPub.

Anche se un'apertura pubblica delle offerte fosse ammessa, sarebbe dubbio che rappresentasse un mezzo idoneo per raggiungere l'obiettivo prefissato dall'autore della mozione, dato che, segnatamente nell'aggiudicazione delle commesse di servizi, durante l'operazione di rettifica delle offerte il prezzo (il solo elemento che in caso di un'apertura pubblica delle offerte sarebbe visibile per tutti) può subire grossi cambiamenti risp. riveste, rispetto all'importanza di altri criteri d'aggiudicazione, un ruolo secondario. Parimenti nell'aggiudicazione di commesse edili il prezzo ha, rispetto al passato, perso importanza, visto che l'articolo 21 LAPub obbliga il committente ad aggiudicare l'appalto all'offerta più favorevole dal profilo economico (e non a quella più a buon mercato).

Il principio della confidenzialità riveste grande importanza proprio nella fase di presentazione dell'offerta. L'obiettivo dell'Accordo OMC sugli appalti pubblici è di garantire la trasparenza nella procedura e la parità di trattamento di tutti gli offerenti. Il fatto che non venga reso noto quali offerenti partecipano alla procedura d'aggiudicazione, rende più difficile l'intesa sui prezzi tra gli stessi offerenti e di conseguenza promuove l'impiego economico dei fondi pubblici. In tal modo si rispettano gli obiettivi della nuova regolamentazione in materia di acquisti pubblici (art. 1 LAPub). L'articolo 24 OAPub contiene le regole dell'apertura delle offerte e distingue tra commesse edili e altre commesse. Il diritto federale in materia di aggiudicazione non esige in nessun caso che gli offerenti siano invitati all'apertura delle offerte. A suo favore depongono motivi quali il mantenimento del margine di trattativa, la protezione degli offerenti o l'efficienza della procedura. È possibile che in singoli casi la "pubblicità" dell'apertura delle offerte favorisca, nell'ottica degli offerenti, una migliore visione del mercato e di conseguenza la trasparenza della singola procedura di aggiudicazione; questi argomenti non possono però essere considerati più importanti della protezione da intese successive, della confidenzialità e dell'impiego economico dei fondi pubblici.

3. È vero che nei prossimi anni si prospetta l'aggiudicazione di grandi e importanti commesse da parte di enti pubblici. Questo fatto non può tuttavia comportare l'accettazione di una soluzione che per i motivi suesposti non è convincente dal profilo giuridico e pratico.

Il Consiglio federale è per contro disposto a esaminare la richiesta dell'autore della mozione, secondo cui le offerte devono essere aperte entro 10 giorni dalla scadenza del termine del bando ed eventualmente a tener conto degli interessi degli offerenti e del committente con una revisione della OAPub.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.