Stellungnahme des Bundesrates

Alle domande 1 e 2

Il mese d'agosto 1999, l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha concluso l'esame di prima istanza di 7'995 domande d'asilo. Delle decisioni evase statisticamente provate, 6'861 riguardavano persone provenienti dalla Repubblica federale di Jugoslavia. Nella maggioranza dei casi, i richiedenti erano profughi di guerra kosovari.

Dato che nel numero delle decisioni evase statisticamente provate sono rilevati anche i casi in cui è stata emessa una decisione d'asilo positiva o in cui invece dell'esecuzione dell'allontanamento è stata ordinata l'ammissione provvisoria individuale o collettiva, questo numero non permette di concludere se ed eventualmente quando un richiedente deve lasciare la Svizzera. Avveniva così che soprattutto i richiedenti con ultimo domicilio in Kosovo, in base alla decisione del Consiglio federale del 7 aprile 1999, potessero usufruire dell'ammissione provvisoria per gruppi. L'inclusione nell'ammissione provvisoria per gruppi è stata eseguita fino a quando è entrata in vigore l'abrogazione. Tale data è stata fissata dal Consiglio federale, con decreto federale, al 16 agosto 1999, basandosi sull'evoluzione della situazione in loco. Contemporaneamente esso ha fissato un unico termine di partenza per questa categoria di persone al 31 maggio 2000.

I 7'995 casi evasi segnalati per il mese d'agosto comprendono quindi, oltre alle 161 decisioni positive, anche 4'565 persone provenienti dal Kosovo per le quali si è dovuto ordinare ancora l'inclusione nell'ammissione provvisoria per gruppi. Una rilevazione statistica delle partenze avviene tuttavia soltanto al momento della partenza spontanea o dell'esecuzione dell'allontanamento, quindi al più tardi a partire dalla fine di maggio del 2000.

Accade generalmente che a causa dei termini di partenza - di varia durata - il confronto diretto fra le domande pervenute o i casi evasi rilevati statisticamente nel sistema AUPER dell'UFR, da un canto, e le partenze, dall'altro, non può fornire risultati significativi. Vi si aggiunge il fatto che, date le singole competenze dei Cantoni in materia d'esecuzione, il rilevamento degli allontanamenti eseguiti nella statistica dell'UFR deve fare riferimento alle loro segnalazioni in merito. Di conseguenza, numerosi rinvii che hanno luogo prima o nel corso del mese in esame possono essere rilevati e inclusi nelle statistiche dall'UFR soltanto dopo che sono avvenute le segnalazioni.

Il ricorso alla Commissione svizzera in materia d'asilo (CRA) ha per legge effetto sospensivo (art. 6 Lasi in relazione con l'art. 55 cpv. 1 PA). Coloro che hanno presentato domanda d'asilo in Svizzera possono quindi di norma rimanervi fino alla conclusione della procedura (cfr. art. 42 cpv. 1 Lasi). L'allontanamento può quindi essere eseguito - e rilevato statisticamente - soltanto quando il ricorso del richiedente l'asilo sia stato integralmente respinto, rispettivamente se esiste una decisione d'allontanamento definitiva e quindi esecutoria. Se un richiedente l'asilo oppone ricorso contro una decisione emessa in prima istanza, l'esecuzione dell'allontanamento deciso in prima istanza è quindi sospesa finché non sia presa una decisione in merito. Questa è una conseguenza diretta della possibilità di ricorso alla CRA prevista dalla legislazione. La durata media di trattamento dei ricorsi presentati alla CRA dipende in primo luogo dalle risorse in termini di personale della CRA. La durata effettiva del trattamento dipende invece in modo determinante dalla complessità del caso che dev'essere giudicato.

Alla domanda 3:

Come l'esecuzione degli allontanamenti nel settore dell'asilo e degli stranieri, anche il perseguimento e la giustizia penale rientrano nell'ambito di competenza esclusivo dei Cantoni. Essi sono quindi gli unici a poter allestire statistiche sul numero di richiedenti l'asilo passibili di pena nel settore dell'esecuzione; una relativa notificazione alla Confederazione non è prevista. In base alle informazioni note all'UFR, i dati utili a tale scopo non sono tuttavia rilevati sistematicamente nei Cantoni.

Alle domande 4 e 5:

Il rimpatrio di persone che non hanno un permesso di dimora in Svizzera rappresenta secondo il Consiglio federale uno dei caposaldi di una politica credibile in materia d'asilo e di stranieri. In Svizzera - come in tutti gli altri Paesi d'ammissione europei -succede spesso che l'esecuzione degli allontanamenti sia destinata a fallire per mancanza di collaborazione da parte delle persone allontanate o perché esistono impedimenti di carattere politico o tecnico, come ad esempio una scarsa disponibilità degli Stati di provenienza alla riammissione o il rifiuto di effettuare il trasporto da parte delle compagnie aeree. Il Consiglio federale attribuisce quindi un'importanza prioritaria a misure che contribuiscano a un miglioramento nel settore dell'esecuzione.

In base alla ripartizione costituzionale dei compiti, l'esecuzione degli allontanamenti è di competenza dei Cantoni. Le autorità federali non hanno di per sé stesse nessuna competenza in materia d'esecuzione e neppure in futuro potranno procedere alle espulsioni, tenuto conto della mancanza originaria di forze di polizia. Con l'entrata in vigore, il 1° ottobre 1999, della revisione totale della legge sull'asilo, rispettivamente della revisione parziale della legge concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS) nonché delle relative disposizioni d'esecuzione, esiste però ora una base legislativa per un maggiore impegno della Confederazione a favore dei Cantoni nell'esecuzione degli allontanamenti dal punto di vista logistico, organizzativo e amministrativo (art. 22a LDDS). La vecchia disposizione facoltativa a sostegno dei Cantoni è stata sostituita con un'altra disposizione di carattere obbligatorio. Il sostegno all'esecuzione è inoltre stato esteso dal settore dell'asilo a quello degli stranieri.

In considerazione di queste disposizioni e in base a un elenco di misure elaborato dal gruppo di lavoro paritetico istituito dal DFGP e dalla Conferenza dei capi dei dipartimenti di giustizia e polizia (CCDGP), l'UFR ha creato per il 1° luglio 1999 una nuova Divisione Rimpatrio. La Divisione ha un effettivo previsto di 33 posti ed è responsabile, fra l'altro, dell'acquisizione centralizzata dei documenti nonché della preparazione e dell'organizzazione dei viaggi di ritorno. Provvederà inoltre agli accertamenti dell'identità e della cittadinanza, nella misura in cui non abbiano potuto essere verificate nella prima o nella seconda fase della procedura.

Quale contropartita all'assunzione di nuovi incarichi da parte della Confederazione, ci si attende dai Cantoni una prassi piú uniforme in materia d'esecuzione e un'applicazione coerente della politica del Consiglio federale. La Confederazione e i Cantoni hanno stabilito di comune intesa che gli organi d'esecuzione cantonali vanno potenziati nel loro effettivo e che, sostenuti dalla Confederazione, perseguano una professionalizzazione dal profilo linguistico e tecnico. La priorità è assegnata attualmente alla professionalizzazione delle scorte di sicurezza nell'esecuzione degli allontanamenti via aerea. Inoltre, i Cantoni riesamineranno le loro strutture d'esecuzione e le adegueranno alle condizioni effettive. Un nuovo sistema di controllo della procedura e dell'esecuzione dovrebbe inoltre conferire in futuro una maggiore trasparenza al settore dell'esecuzione. I nuovi strumenti di controllo dovranno poter documentare quali prestazioni forniscono la Confederazione e i Cantoni nel settore dell'esecuzione e, d'altra parte, indicare quali incarichi assegnati alla Confederazione e ai Cantoni non sono adempiuti o lo sono soltanto parzialmente. Dal 1° ottobre 1999 sono effettuate le prime rilevazioni di dati necessarie a tale scopo.

Tenuto conto della scarsa cooperazione da parte di varie rappresentanze straniere, dal rilascio di documenti di viaggio sostitutivi fino al vero e proprio rifiuto di riammettere i propri cittadini, l'UFR e i Cantoni richiedono anche la collaborazione del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE). Il DFAE mette quindi a disposizione della Divisione Rimpatrio collaboratori consolari con una solida esperienza e rafforza la formazione e il perfezionamento del personale consolare nel settore delle migrazioni e in particolare dell'esecuzione. Inoltre il DFAE, su richiesta dei Cantoni rispettivamente dell'UFR, interviene presso le rappresentanze straniere in Svizzera e sostiene con adeguati provvedimenti il lavoro delle autorità d'esecuzione per l'ottenimento di documenti di viaggio. Le esperienze fatte finora dimostrano che la presenza di diplomatici o di funzionari consolari negli aeroporti dei Paesi di transito o di destinazione può contribuire al successo dei rinvii; su questa base l'UFR coordina, in collaborazione con il DFAE, i possibili impieghi delle rappresentanze svizzere all'estero.

Su scala internazionale, rivestono sempre grande importanza le trattative bilaterali reltive alla conclusione e alla modifica di accordi di riammissione con i Paesi di provenienza. Mediante simili accordi si intende garantire la riammissione di persone entrate illegalmente in Svizzera e in alcuni casi anche conferire la possibilità di trasferire in uno Stato terzo, attraverso il territorio nazionale dell'altro Stato, persone sotto scorta di polizia. Per analogia con la politica dell'Unione Europea, il Consiglio federale in futuro auspica di integrare, per principio, clausole di rinvio in nuovi e adeguati accordi di cooperazione con i Paesi di provenienza e di transito dei movimenti migratori.

Allo scopo di far fronte al rifiuto, contrario al diritto internazionale consuetudinario, opposto da alcuni Paesi di provenienza di riammettere i propri cittadini, può risultare opportuna, a determinate condizioni, una condizionalità della collaborazione bilaterale nel settore dell'asilo e degli stranieri. Come il Consiglio federale ha già rilevato nella sua risposta all'interpellanza Steinegger (99.3313), in futuro sia nella cooperazione nell'ambito dell'aiuto ai Paesi dell'Est sia nella cooperazione allo sviluppo si terrà maggiormente conto della disponibilità alla riammissione da parte dello Stato destinatario. Il principio della condizionalità deve far sì che gli interessi svizzeri siano tenuti in considerazione non soltanto se la collaborazione è interrotta - sanzione in caso estremo - ma, come conseguenza di una politica estera coerente, già al momento in cui essa viene instaurata.

Oltre alle misure citate, che mirano a un aumento dell'efficienza e dell'adeguatezza dei rinvii di stranieri allontanati, il Consiglio federale attribuisce anche per il futuro un peso importante alla promozione dei ritorni spontanei. Sia il programma di ritorno e di reinserimento per la Bosnia e l'Erzegovina sia il programma di aiuto al ritorno per il Kosovo attualmente in corso hanno riscosso un successo che va ben oltre le aspettative iniziali. Benché nel corso dell'anno passato non sia esistito un obbligo legale di partire, la Svizzera, con 18'679 persone rientranti in Kosovo (stato al 28 gennaio 2000), si colloca al secondo posto dopo la Germania (20'238) nella statistica ufficiale dei rimpatri comprendente tutti i Paesi d'ammissione. Il programma svizzero, con i suoi programmi interconnessi e il conseguente sfruttamento di sinergie tra l'aiuto in Svizzera e all'estero, ha ottenuto rispetto agli altri Paesi, in particolare ai programmi degli altri Paesi d'ammissione dell'Europa occidentale, un effetto duraturo e ha fra l'altro riscosso il consenso dell'Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR). In tale contesto, la Direzione dello sviluppo e della cooperazione (DSC) e l'UFR hanno istituzionalizzato in un gruppo direttivo la loro collaborazione nell'ambito dell'aiuto al ritorno e, mediante l'istituzione di un gruppo di progetto congiunto, hanno avviato l'elaborazione di programmi adeguati per altri Paesi di provenienza.

Risposta del Consiglio federale.